SUPERSERVICIOS-Concepto 56 de 2021

CONCEPTO 56 DE 2021

(febrero 9) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

XXXXXXXXXXXXXXX Ref. Solicitud de concepto[1] COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”. ALCANCE DEL CONCEPTO Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4]. Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. CONSULTA A continuación, se transcribe la consulta elevada: “1. La Ley 142 de 1994 solamente es aplicable a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que sean vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios?.

2. Una Empresa privada o pública que presta servicios públicos de aseo y dentro de esa prestación del servicio incluye la recolección municipal de residuos orgánicos, peligrosos y hospitalarios, en donde los primeros los recoge en las vías públicas y los demás dada su condición, debe ingresar a las instalaciones privadas de quienes los producen, le es aplicable la Ley 142 de 1994 y en consecuencia es vigilada por

la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios?

3. Una Empresa de servicios públicos de carácter privado o público que solamente gestiona residuos peligrosos, se entiende que realiza la prestación de un servicio público de aseo en los términos del artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994? 4. En relación con la pregunta número 3 en caso de que la respuesta sea negativa, cuál sería el procedimiento que tendría que aplicar esta Entidad para que le fuera aplicable dicha disposición.” NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE Ley 142 de 1994[5] Ley 1252 de 2008[6] Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[7]

Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-07 Concepto SSPD-OJ-2018-680 concepto SSPD-OJ-2020-794, CONSIDERACIONES El artículo 1 de la Ley 142 de 1994, en su ámbito de aplicación, establece que le aplica a “los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, (…); a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que

trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.” Teniendo en claro la norma anterior, es preciso reiterar lo indicado por esta Oficina a través del concepto SSPD-OJ-2020-794, que en relación con la recolección de residuos peligrosos y hospitalarios, esta Oficina, indicó lo siguiente: “En efecto, a través del concepto SSPD-OJ-2018-680 esta Oficina Asesora Jurídica reiteró la posición jurídica adoptada en el Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-07, -el cual lo invitamos a consultar en nuestra página web, cuyo link se encuentra al final de esta respuesta-, actualizando a su vez la interpretación normativa, en los siguientes términos: ".no cabe la menor duda de que el servicio de recolección de residuos peligrosos, si bien se encuentra relacionado con las actividades de saneamiento básico del servicio de aseo, escapa a la inspección, vigilancia y control de esta entidad, teniendo en cuenta que, por expresa disposición normativa contenida en el artículo 16 de la Ley 1252 de 2008[14], "La autoridad ambiental competente o quien haga sus veces, en coordinación con las autoridades sanitarias, policivas, de comercio exterior y de aduanas, según sea el caso, tendrán que cumplir las funciones propias de prevención, inspección, vigilancia y control, en concordancia con lo establecido en la presente ley y demás disposiciones de la legislación ambiental colombiana", habida cuenta que justamente a través de esta ley se reguló, dentro del marco de la gestión integral y velando por la protección de la salud humana y el ambiente, todo lo

relacionado con la importación y exportación de residuos peligrosos en el territorio nacional. (.) es justamente la caracterización de peligrosidad la que impide que este tipo de desechos sean objeto de la ejecución de las actividades propias del servicio de aseo y terminen siendo dispuestos en los rellenos sanitarios, pues el contacto con otro tipo de residuos, pueden causar perjuicios no sólo a la salud humana sino al medio ambiente. De ahí, que existan normas de carácter ambiental que determinen cómo debe hacerse su gestión de forma integral, así como su inspección, vigilancia y control. Sobre el particular, debe precisarse que la Dirección Técnica de Gestión de Aseo de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, señaló los siguientes aspectos de carácter técnico que corroboran la imposibilidad de que su gestión se haga en los mismos términos de un residuo sólido ordinario como objeto de la prestación del servicio público de aseo: "1. ÁMBITO DEL RESIDUO SÓLIDO ESPECIAL De las definiciones de residuo sólido, residuo sólido ordinario y residuo sólido especial (art 1 del Decreto 1077 de 2015), así como de la definición de servicio público de aseo (art. 14.24 de la Ley 142 de 1994), se entiende que el servicio público de aseo se refiere a la recolección municipal de los residuos principalmente sólidos. Adicionalmente, se entiende que el residuo sólido es especial cuando no puede ser manejado normalmente, es decir, cuando los residuos sólidos de que trata la Ley 142 de 1994 y sus normas reglamentarias no pueden ser manejados como lo dictaminan los aspectos técnicos y operativos del

Decreto 1077 de 2015 y el Decreto 330 de 2017 (RAS o Reglamento Técnico de Agua Potable y Saneamiento Básico). Por su parte, de las definiciones de residuo peligroso, residuo no peligroso y residuos o desechos peligrosos con riesgo biológico o infeccioso (art. 4, 5.1 y 5.2 del Decreto 351 de 2014), se encuentra que los residuos no peligrosos son los que no presentan ninguna característica de peligrosidad y que estos se clasifican de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1713 de 2002 o la norma que lo modifique o sustituya, es decir, el vigente Decreto 1077 de 2015, dejando claro que los residuos no peligrosos son del resorte del servicio público de aseo (excepto los que tienen regímenes especiales), mientras que los residuos peligrosos son de competencia de los Decretos 4741 de 2005 y 351 de 2014. Además, los residuos peligrosos pueden ser líquidos, gaseosos, lodos, etc., además de sólidos, con lo cual en la práctica su manejo resulta plenamente diferenciable de un residuo principalmente sólido y no peligroso. Los residuos peligrosos involucran clasificaciones tan complejas como las descritas en el Anexo I y II del Decreto 4741 de 2005, lo establecido en el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, o el Libro Naranja de las

Naciones Unidas para el manejo y transporte de mercancías y sustancias peligrosas. Se debe tener en cuenta que el residuo peligroso ya sea de origen hospitalario o procedente de cualquier otro tipo de actividad, siempre será especial puesto que, dada su naturaleza peligrosa y su estado sólido, líquido o gaseoso (estado no principalmente sólido), éstos no se pueden mezclar y deben ser transportados, tratados y dispuestos atendiendo a sus particularidades físicas, químicas o radiactivas, contrario a lo que sucede con los residuos del servicio público de aseo que pueden ser transportados y hasta compactados en un mismo vehículo. Adicionalmente, de las definiciones relacionadas, también se infiere que los residuos sólidos en el contexto del servicio público de aseo corresponden a los residuos municipales, lo que quiere decir, propios de las actividades de origen residencial de los seres humanos y los generados en área pública (vías, zonas verdes públicas, etc.). En contraste, los residuos peligrosos son propios de las actividades específicas que los generan (mayoritariamente no residencial) que principalmente se circunscriben al contexto hospitalario e industrial o productivo. Vale la pena aclarar que desde el punto de vista técnico los residuos se pueden clasificar de diferentes maneras, nombrando solo las más representativas: - Por su biodegradabilidad (orgánico o inorgánico). - Por su origen (residencial, comercial, industrial, institucional, hospitalario, de construcción, etc.). - Por su composición (alimento, vidrio, papel, cartón, tipos de plásticos, escombro, chatarra, metal, pintura, aceite, etc.).

• Por su peligrosidad (peligroso, no peligroso). - Por su potencial de aprovechamiento (reciclable, no reciclable), etc.

En consecuencia, para decidir el destino o la vía más apropiada por la cual se debe manejar un residuo, deberá definirse más de uno o en preferencia todos los parámetros mencionados anteriormente. Para dar un ejemplo, en un recinto médico, se pueden generar residuos de origen residencial que deberán gestionarse a través del servicio público de aseo (desde que no hayan sido manipulados de tal manera que se contaminen) y residuos peligrosos propios de la actividad médica, los cuales deben manejarse de acuerdo con las normas existentes según las características específicas que tengan (corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, infecciosas o radiactivas). En este mismo recinto, puede que algunos de los residuos peligrosos sean aprovechables como el mercurio de los termómetros y que también algunos de los residuos no peligrosos sean aprovechables como plástico, vidrio, papel y cartón (siempre que no estén contaminados). También, puede que se hagan obras de mejora en el recinto médico generando escombros, los cuales son residuos especiales porque por sus condiciones de tamaño y volumen deben ser transportados de manera específica (no en vehículos compactadores), pero esto no los hace residuos a manejar a través del servicio público de aseo ya que cuentan con un régimen y manejo técnico específico, no pueden ser mezclados con los residuos de origen residencial (al igual que los residuos peligrosos) y no pueden ser dispuestos en rellenos sanitarios (al igual que los residuos peligrosos) sino en escombreras autorizadas

(Resolución 472 de 2017), teniendo en cuenta que de estos escombros podrá existir una fracción que será aprovechable y otra que no. Habida cuenta de lo anterior, y de lo que se ilustra con el ejemplo, el residuo peligroso también cuenta con un régimen que inició con la Ley 430 de 1998 y el Decreto 2676 de 2000, y prosiguió con la Ley 1252 de 2008 y los Decretos 2763 de 2001, 1669 de 2002, 1609 de 2002, 4741 de 2005, 4126 de 2005 y 351 de 2014. En esta órbita, los residuos especiales que se manejan en el servicio público de aseo, corresponden a los residuos sólidos de origen municipal que el prestador del servicio público de aseo no puede recolectar, transportar, tratar y/o disponer normalmente (entiéndase normalmente como lo determina el Decreto 1077 de 2015). En este contexto, lo especial se circunscribe en su mayor parte a un tema de transporte del residuo sólido municipal. Por ejemplo, cuando no se pueden transportar los residuos en vehículos compactadores por tratarse de materiales y tamaños que no permiten ser compactados fácilmente y pueden dañar el vehículo. En este sentido, los residuos especiales en el ámbito del servicio público de aseo se refieren a los residuos ordinarios y no peligrosos que no pueden ser transportados rutinariamente en vehículos compactadores dentro del grupo de residuos sólidos que se obtienen de la limpieza y recolección municipal. (.)

3. LÍNEA DIFERENCIADA ENTRE LA GESTIÓN DE RESIDUOS PELIGROSOS Y LA

GESTIÓN DE RESIDUOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO En la siguiente tabla se presenta la comparación entre la gestión de cada tipo de residuo sólido objeto del análisis para varios de los aspectos diferenciadores:

RESIDUO DEL SERVICIO RESIDUO PELIGROSO Y

PÚBLICO DE ASEO HOSPITALARIO PELIGROSO CRITERIO O SIMILAR - Residuo no peligroso. - Residuo peligroso. - Residuo de origen residencial y - Residuo de origen propio de la de la limpieza de vías y áreas actividad que lo genera TIPO DE RESIDUO públicas. (hospitalaria, productiva, - Residuo principalmente sólido. industrial, etc.). - Residuo sólido, líquido, gaseoso, etc. Prestador de servicio público Persona natural o jurídica que RESPONSABLE DE constituido según el art. 15 de la genere el residuo y que realice la REALIZAR LA GESTIÓN Ley 142/94. gestión de transporte o la gestión externa. RESPONSABLE DE Ente territorial. El generador del residuo GARANTIZAR QUE EXISTA peligroso. LA GESTIÓN - Suplir necesidad básica de las - Es una necesidad propia de una personas (saneamiento básico). actividad económica (industrial, NATURALEZA DEL - Ente territorial debe garantizar productiva, servicios médicos). SERVICIO REALIZADO que se supla el saneamiento - El generador del residuo debe básico. garantizar que se realice la gestión de éste. - Relacionado con el plan de - Relacionado con el plan de gestión integral de residuos gestión integral de residuos sólidos del municipio. peligrosos del generador.

• Es igual para todo el municipio - Relacionado con el plan de o área de prestación en la que se gestión integral de residuos GESTIÓN subdivida el municipio. hospitalarios del generador (en caso de instituciones médicas, de salud y similares). - Es diferente para cada generador.

Prestador de servicio público - Generador encargado de la constituido según el art. 15 de la gestión interna del residuo Ley 142/94 peligroso (proceso donde se genera). - Gestor de transporte encargado del transporte del residuo ACTORES DE LA GESTIÓN peligroso. - Gestor del residuo encargado de la gestión externa (tratamiento, aprovechamiento, disposición final, etc. del residuo peligroso). - Superservicios: Vigilancia Autoridad de salud: Vigila la administrativa, financiera, gestión interna del residuo comercial, técnica y tarifaria al peligroso prestador del servicio público de Autoridad ambiental: Vigila la ACTORES DE LA aseo. gestión externa del residuo VIGILANCIA - Autoridad ambiental: Vigilancia peligroso de permisos y licencias Autoridad de transporte: Vigila ambientales que el prestador del el transporte del residuo servicio público de aseo posea. peligroso SSPD - Registro de prestadores IDEAM - Registro de REGISTRO DE de servicios públicos y la generadores y su información INFORMACIÓN información del servicio IDEAM - Registro de gestores y su información En cuanto a la diferencia de ambas gestiones, en la página 23 del documento de Política ambiental para la gestión integral de residuos o desechos peligrosos, del (sic) en su momento, Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Desarrollo Territorial (diciembre 2005), se reconoce la problemática en relación con el servicio de manejo de ambos tipos de residuos: "La realidad de la prestación de servicios para el manejo de los Respel en el país se desarrolla en el contexto de un mercado naciente, en el cual participan los generadores que demandan servicios especializados para el manejo de sus residuos y los receptores o empresas autorizadas que ofrecen sus servicios especializados de almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, disposición final y exportación. Sin embargo, tanto generadores como receptores tienen problemáticas variadas y así mismo, capacidades diferentes en conocimiento, tecnología, formalidad y cumplimiento de la normatividad ambiental. La prestación de servicios para el manejo de Respel se ha desarrollado en un escenario de libre oferta y demanda en el que pueden desarrollar actividades las empresas públicas y privadas, autorizadas por las autoridades ambientales competentes en la materia. En este sentido, las actividades de manejo han obedecido en la mayoría de los casos, a intereses e iniciativas particulares como una actividad económicamente libre, dentro de los límites del bien común. No obstante, desde el marco legal de la prestación de los servicios públicos, existe la posibilidad jurídica de ofrecer - en casos excepcionales - algunas actividades de manejo de Respel a través de áreas de servicio exclusivo. Sin embargo, la situación actual de generación y manejo de Respel presenta características específicas que limitan el desarrollo de esta posibilidad. La diversidad de generadores, las características de estos residuos, aunado a la variedad de receptores a los que pueden ser llevados dependiendo de la tecnología disponible en cada fase de gestión, dificultan en forma práctica el desarrollo actual de estrategias en este sentido. Así las cosas, teniendo en cuenta que la gestión integral de Respel difiere en forma sustancial a

la gestión integral de residuos sólidos de origen domiciliario, dado que el generador de Respel, de conformidad con la ley, es responsable de los mismos, hasta que sean dispuestos con carácter definitivo, es recomendable que las autoridades que tienen a su cargo la definición de las áreas de servicio exclusivo, tomen sus decisiones estudiando las implicaciones que puedan derivarse de ellas. En consecuencia se debe evaluar, si una decisión en este sentido puede obstaculizar los siguientes escenarios para el país: la posibilidad de que se establezcan diferentes avances tecnológicos más amigables con el ambiente y se lleven a aprovechamiento la mayor cantidad de Respel que se brinden alternativas de tratamiento y disposición final al mayor número de corrientes de Respel, se motive la participación de la inversión privada en el capital requerido para el montaje y operación de las mismas, se cuente con el personal altamente especializado en el manejo de Respel, de tal forma que no se propicien las posiciones dominantes en materia de Respel, que posibiliten el desconocimiento de la responsabilidad por parte del generador". (.)" (Subraya fuera de texto)”. CONCLUSIONES De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones: - La Ley 142 de 1994 se aplica a (i) los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible (ii) las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de dicha Ley y (iii) las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del título I y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley. - Por sus especiales características, el tratamiento de los residuos peligrosos difiere del tratamiento de

los residuos sólidos ordinarios y por ello el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, señala en su artículo 2.3.2.2.1, correspondiente al ámbito de aplicación, lo siguiente: "(.) Tampoco aplica a la gestión de residuos peligrosos, la cual se rige por lo dispuesto en las normas ambientales". - El artículo 2.3.2.2.2.3.26 ibídem señala que "La recolección de los residuos sólidos ordinarios debe hacerse en forma separada de los residuos especiales. (.)". En ese sentido, el artículo 16 de la Ley 1252 de 2008 dispone: "La autoridad ambiental competente o quien haga sus veces, en coordinación con las autoridades sanitarias, policivas, de comercio exterior y de aduanas, según sea el caso, tendrán que cumplir las funciones propias de prevención, inspección, vigilancia y control, en concordancia con lo establecido en la presente ley y demás disposiciones de la legislación ambiental colombiana". - La gestión de residuos sólidos peligrosos no constituye un servicio o actividad amparada en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo, razón por la cual no le aplican las disposiciones de la Ley 142 de 1994 a las actividades relacionadas con dichos residuos. En consecuencia, quienes realicen estas actividades no son sujetos de inspección, vigilancia y control por parte de esta Superintendencia. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/? q=normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos

domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20215290124782 - 20205292619232

TEMA: RESIDUOS PELIGROSOS Y HOSPITALARIOS Subtema: Régimen aplicable 2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. 3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.” 6. "Por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones." 7. “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023