SUPERSERVICIOS-Concepto 576 de 2015

CONCEPTO 576 DE 2015 (28 agosto) <Fuente: Archivo interno entidad emisora> SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Ref: Su solicitud concepto (1) Cordial saludo: A través del radicado del asunto, solicita se señala lo siguiente: “La empresa ESCOMBRERAS Y CANTERAS SAS E.S.P. iniciará la operación del servicio de escombrera municipal, para tal fin acudimos a su despacho solicitándole nos indique si debemos realizar ante la Superintendencia de Servicios Públicos algún trámite de inscripción, informe de inicio de actividades o algún otro trámite adicional. En caso afirmativo le pedimos respetuosamente nos indique el tipo de trámite a realizar, los documentos requeridos y los plazos para la realización de los trámites”. Antes de cualquier pronunciamiento sobre el particular, es preciso señalar que el presente documento se expide con el alcance previsto en el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, (2) como quiera que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen o responsabilizan a la entidad, pues no tienen carácter obligatorio ni vinculante. Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero (3) del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, (4) modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 (5) esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya

que el ámbito de su competencia en relación con éstos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.2 (6) de la ley 142 de 1994). Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas. Ahora bien, aun cuando el servicio especial de recolección de escombros tiene una estrecha relación con el servicio ordinario de aseo, las normas ambientales permiten, que cualquier persona natural o jurídica, pública o privada pueda ser en un momento determinado productor, recolector, transportador o quien dispone los escombros; circunstancias que a la luz de las competencias asignadas en virtud del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, impide que esta superintendencia pueda desarrollar sus facultades de inspección, control y vigilancia sobre personas que no prestan un servicio público domiciliario, puesto que el régimen de los servicios públicos no ha contemplado tal actividad como una actividad complementaria del servicio de aseo, como sí, una actividad especial, lo cual descarta de plano la aplicación de las normas sobre servicio público domiciliario de aseo. En efecto, la norma en mención señala que “Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia”, de manera que aquéllas que no presten servicios públicos domiciliarios no son objeto de inspección, vigilancia y control por parte de esta superintendencia Así lo ha señalado esta oficina (7) al considerar lo siguiente: “No obstante lo anterior, es preciso aclarar que si bien los escombros pueden ser recolectados por una

persona prestadora de servicios públicos, dicha circunstancia no conduce a que la recolección de escombros pueda considerarse como una actividad complementaria del servicio público de aseo, en la medida que el legislador no la definió ni reguló dentro de la Ley 142 de 1994, toda vez que puede ser desarrollada por cualquier persona natural o jurídica, privada y pública que, no siempre puede tener la condición de empresa o ente prestador sujetos al control y vigilancia de esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. Valga señalar que el actual Decreto 1077 del 2015 (8) compilatorio de las normas reglamentarias de los servicios públicos domiciliarios y otras materias de la cartera de Vivienda, Ciudad y Territorio, compiló entre otras, el Decreto 2981 de 2013 (9), derogatorio del Decreto 1713 de 2002, y que conforme con el artículo 1, su ámbito de aplicación quedaba sujeto “al servicio público domiciliario de aseo de que trata la Ley 142 de 1994, a las personas prestadoras del servicio público de aseo de residuos aprovechables y no aprovechables...”, de manera que su aplicación como parte integrante del régimen del servicio público domiciliario de aseo estaba limitada a la condición de “aprovechables y no aprovechables” de los residuos; no obstante distinguir distintas clases de residuos tales como: “Residuos de construcción y demolición”, “Residuo sólido”, “Residuo sólido aprovechable”, “Residuo sólido especial” y “Residuo sólido ordinario”, similares a la concepción del Decreto 1713 de 2002. Así, el Decreto 1077 de 2015 recogió el contenido del Decreto 2981 de 2013 y conservó la figura de

residuo sólido especial de manera similar al servicio especial de aseo, razón por la que su ámbito de aplicación está sujeto al servicio domiciliario de aseo de residuos aprovechables y no aprovechables y el “residuo de construcción y demolición”, actualmente denominado como “escombro”, constituye un residuo distinto de aquéllos a los que le es aplicable el decreto y no se encuentra contemplado como una actividad complementaria del servicio de aseo, al amparo del artículo 1 de la Ley 142 de 1994. Conforme con el numeral 39 del artículo 2.3.2.1.1 de dicho decreto, si bien “los residuos de construcción y demolición”, fueron definidos por dicha normativa, lo cierto es que su precio a diferencia del correspondientes a las actividades propias del servicio de aseo, es posible pactarlo con la empresa, diferenciándose de la tarifa propia de los servicios públicos domiciliarios, conforme con el artículo 2.3.2.2.2.1.14, que dispone: “ARTICULO 2.3.2.2.2.1.14. Costos asociados al servicio público de aseo. (…) En el caso de los residuos de construcción y demolición así como de otros residuos especiales, el usuario que solicite este servicio quien asuma los costos asociados con el mismo. Este servicio podrá ser suministrado por persona prestadora del servicio público de aseo de conformidad con la normatividad vigente para este tipo de residuos. Parágrafo. El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, como de otros residuos especiales, será pactado libremente por usuario que lo solicite y la persona prestadora servicio”.

Y en materia de responsabilidad sobre la recolección de “los residuos de construcción y demolición”, el artículo 2.3.2.2.2.3.4.4, señaló: “ARTICULO 2.3.2.2.2.3.44. Recolección de residuos de construcción y demolición. La responsabilidad por manejo y disposición de los residuos construcción y demolición serán del generador, con sujeción a normas que regulen la materia. El municipio o distrito deberá coordinar con personas prestadoras del servicio público de aseo o con terceros la ejecución estas actividades y pactar libremente su remuneración para garantizar la recolección, transporte y disposición final adecuados. No obstante, la entidad territorial deberá tomar acciones para eliminación de los de arrojo clandestinos de residuos construcción y demolición en vías, andenes, separadores y públicas según sus características. La persona prestadora del servicio público de aseo podrá prestar este servicio, y deberá hacerlo de acuerdo con las disposiciones vigentes. En cualquier caso, la recolección, transporte y disposición final residuos de construcción y demolición deberá efectuarse en forma separada del resto de residuos. El prestador servicio público aseo responsable de la recolección de residuos de construcción y demolición residenciales cuando se haya realizado la solicitud respectiva por parte usuario y la aceptación por parte del prestador. tales casos, el plazo para prestar el servicio solicitado no podrá superar (5) días hábiles. Cabe advertir que la figura de “productor de escombros” o de “residuos de construcción y demolición”, no es equiparable a la de “prestador de servicios públicos” utilizada en el régimen de los servicios

públicos domiciliarios; toda vez que la primera hace referencia a cualquier persona jurídica o natural, pública o privada que produzca residuos sólidos sobrantes de las actividades de construcción, reparación o demolición, de las obras civiles o de otras actividades conexas, complementarias o análogas; mientras que la segunda, indudablemente hace relación a las personas a las que alude el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, encargadas de prestar servicios públicos básicos. No obstante lo anterior, cuando la norma menciona que la persona prestadora del servicio público de aseo “podrá” prestar el servicio de recolección de escombros; distingue la prestación del servicio ordinario de aseo de aquél que es especial, siempre que se efectúe en los términos de la Resolución 541 de 1994 (10) expedida por el Ministerio del Medio Ambiente o la que la sustituya o modifique. Al respecto, conviene señalar que dicha resolución, en relación con las personas que pueden producir o generar los escombros, se refirió en el numeral III del artículo 1 y en el artículo 8 a “La persona natural o jurídica, pública o privada” que genere tales materiales y elementos, de manera que podría colegirse que cualquiera persona puede producirlos y efectuar su correspondiente disposición; de manera que no sólo las personas prestadores de servicios públicos, a las que hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 podría prestarlos y por ello, determinarse que presta uno de los servicios públicos de que trata la Ley 142 de 1994, no obstante, de prestarlos, se reitera esta entidad no es la competente para ejercer la inspección, vigilancia y control. En ese punto consideramos importante tener el cuenta lo dispuesto por el artículo 7 de la Resolución

541 de 1994: “Artículo 7: Sanciones. Se consideran infracciones las violaciones de cualquiera de las regulaciones, prohibiciones y restricciones contenidas en la presente Resolución. Las personas que infrinjan las disposiciones contempladas en esta Resolución, bien sea porque desarrollen las actividades a que se refiere esta Resolución directamente o a través de terceros, se harán acreedores a las sanciones impuestas por la autoridad ambiental respectiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la ley 99 de 1993, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar por parte de las autoridades de planeación y de tránsito terrestre”. “Artículo 8: Transición. Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas responsables del cargue, descargue, transporte y almacenamiento de los materiales aquí contemplados tendrán un plazo improrrogable de dos (2) meses contados a partir de la publicación de esta Resolución para cumplir sus disposiciones. Para la disposición final de los materiales a que hace referencia esta Resolución, los Municipios deben determinar los sitios de las escombreras y solicitar la respectiva licencia ambiental de que trata el Decreto 1753 de 1994, en un plazo de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de vigencia de esta Resolución. Las escombreras existentes deberán sujetarse a lo establecido en el Decreto 1753 de 1994”. Por su parte, aunque los artículos 83 y 84 de la Ley 99 de 1993, determinaban cuáles eran las autoridades ambientales competentes para la imposición de las sanciones por infracciones a dicha normatividad, estos fueron subrogados por la Ley 133 de 2009, en la cual se determinó la titularidad de

la potestad sancionatoria, así: “Artículo 1°. Titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos. Parágrafo. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales”. En ese orden de ideas, como quiera que la consulta se encuentra referida al inicio de la “operación del servicio de escombrera municipal”, actividad que no es vigilada por esta superintendencia, en punto a su inquietud relacionada con si debe realizar ante este organismo algún trámite de inscripción, informe de inicio de actividades o algún otro trámite adicional, se informa que no, pues se recalca, no constituye servicio público domiciliario. En todo caso, y teniendo en cuenta que, entre otros, es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible una de las autoridades en la materia, a través del radicado 20151330493221, hemos dado traslado de su consulta, para lo de su competencia. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente,

MARINA MONTES ÁLVAREZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

NOTAS AL FINAL:

1. Radicado: 20155290449442

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ASEO. DISPOSICIÓN DE ESCOMBROS.

Constitución de escombrera. No constituye servicio vigilado por la SSPD. 2. “POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN Y SE SUSTITUYE UN TÍTULO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”.

3. PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite. 4. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”. 6. 79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y

los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los “comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios” y sancionar sus violaciones.

7. Concepto SSPD-OJ-241 de 2014

8. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y

Territorio.

9. Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo.

10. Por medio de la cual se regula el cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación.10,5

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023