SUPERSERVICIOS-Concepto 64 de 2017

CONCEPTO 64 DE 2017 (31 enero) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C., Ref: Su solicitud concepto1

Cordial saludo: A través del radicado del asunto, CIUDAD LIMPIA S.A. E.S.P., eleva algunos interrogantes relacionados con la manera de cumplir con la obligación que como entidad tarifaria local le asiste de facturar el servicio integral de aseo, junto con la actividad de aprovechamiento, teniendo en cuenta la existencia de un esquema transitorio en Bogotá.

Para el efecto manifiesta que el artículo 2.3.2.5.5.5 del Decreto 596 de 2016 dispone lo siguiente: “Artiículo2.3.2.5.5.5. Transitorio. En municipios y distritos que al momento de entrada en vigencia del presente capitulo cuenten con esquemas operativos de aprovechamiento, contaran con un plazo de un (1) año para realizar los ajustes y observar en su integralidad a (sic) lo aquíí dispuesto”. Agrega que la UAESP basándose en la norma transcrita, a través de oficio 20162010124711 de octubre de 2016 le indicó que: “(…) será esta unidad la encargada de consultar en la página web de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la información reportada por la persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento en proceso de formalización y consolidarla con la proveniente de las plantillas utilizadas actualmente para el registro de las toneladas transportadas, realizar el cálculo de la

remuneración y con base en ella determinar el valor de la tarifa final por suscriptor, información que junto con el valor final de la remuneración que en cada caso aplique (personas naturales y personas jurídicas) será remitida a la EAB para proceder a la facturación del servicio (…) Finalmente, se precisa que independiente de lo anterior, las personas prestadoras del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá, deberán dar cumplimiento a su obligación de incorporar en sus tarifas el componente de aprovechamiento (BVA), comunicar las tarifas aplicables a los usuarios y facturar integralmente el servicio prestado”. En consideración con lo anterior, se consulta: “1. ¿puede la Uaesp, a pesar de no ser un prestador autorizado de servicios públicos domiciliarios, asumir la función de determinar las tarifas finales de aseo a cobrar a los suscriptores por la actividad de aprovechamiento, basada para ello únicamente en el período de transición establecido por el Artículo 2.3.2.5.5.5 del Decreto 596 de 2016? ¿durante el período de transición mencionado puede la Uaesp desplazar a los prestadores de la actividad de aprovechamiento y asumir la calidad de Entidad Tarifaria Local en Bogotá en lo que tiene que ver con la determinación de la tarifa a cobrar por la actividad de aprovechamiento e imponer a Ciudad Limpia Bogotá SA ESP los valores que debe considerar en cada período de facturación por la actividad de aprovechamiento al momento de facturar el servicio integral de aseo?” Para terminar, manifiesta que para Ciudad Limpia S.A. E.S.P., independiente del período de transición

previsto en la norma, “la actividad de aprovechamiento se realiza con base en las toneladas de residuos aprovechables efectivamente comercializadas y reportadas al SUI por las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, tal y como lo señala el Parágrafo 21 del Artículo 8 de la Resolución 276 de 2016 del Ministerio de vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT)”; además, el artículo 2.3.2.5.3.1 del mismo decreto señala que “en la fase 2 para la formalización progresiva de los recicladores de oficio debe darse cumplimiento, entre otras actividades, al tópico comercial “Registro de Toneladas Aprovechadas” y “Registro Factura de comercialización de material aprovechable” y al Tópico Técnico “Registro de estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAS)”, todo más precisamente en el primer mes contado a partir del momento en el que la organización de recicladores de oficio se inscriba en el RUPS de la Superservicios, como lo precisa también el Artículo 12 de la Resolución 276 de 2016 del MVCT”. De esta manera, agradece que esta entidad indique si su entendimiento es correcto o en caso contrario, señale si “¿Puede Ciudad Limpia Bogotá SA ESP durante el período de transición basarse únicamente en la información que le entregue a la UAESP, sea que dicha información esté o no reportada en el SUI, y determinar con base en dicha información, el valor a cobrar por la actividad de aprovechamiento al momento de efectuar el cálculo de la tarifa mensual final al suscriptor? En todo caso, solicita se programe una reunión con la UAESP, la EAB y la empresa con el fin de

clarificar los aspectos relacionados con la inclusión en las facturas del servicio de aseo, el valor a cobrar por el servicio de aprovechamiento. Antes de cualquier pronunciamiento sobre el particular, es preciso señalar que el presente documento se expide con el alcance previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 20152 sustitutivo de, entre otros, el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen o responsabilizan a la entidad, pues no tienen carácter obligatorio ni vinculante. Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero3 del artículo 79 de la Ley 142 de 19944, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 20015 esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya que el ámbito de su competencia en relación con éstos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.26 de la ley 142 de 1994). Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas. Ahora bien, claras las anteriores precisiones, el Decreto MVCT 596 de 2016 incluyó el Capítulo 5 a la Parte 3, del Título 2 del Decreto 1077 de 2015, denominándolo como “ESQUEMA OPERATIVO DE

LA ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PUíBLICO DE ASEO Y REíGIMEN TRANSITORIO PARA LA FORMALIZACIOíN DE LOS RECICLADORES DE OFICIO”, cuyos primeros artículos señalan lo siguiente: “Artiículo 2.3.2.5.1.1. Objeto. El presente capiítulo tiene como objeto definir el esquema operativo de la actividad de aprovechamiento y la transitoriedad para el cumplimiento de las obligaciones que deben atender los recicladores de oficio y las organizaciones de recicladores de oficio que esteín en proceso de formalizacioín como personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en el servicio puíblico de aseo, para todo el territorio nacional. Artiículo 2.3.2.5.1.2. Aímbito de aplicacioín. El presente capiítulo aplica a las entidades territoriales, a las personas prestadoras de la actividad de recoleccioín y transporte de residuos no aprovechables, personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento incluidas las organizaciones de recicladores de oficio que esteín en proceso de formalizacioín, a los usuarios, a la Superintendencia de Servicios Puíblicos Domiciliarios (SSPD), a la Comisioín de Regulacioín de Agua Potable y Saneamiento Baísico (CRA). Lo dispuesto en el presente capiítulo aplica la actividad de aprovechamiento del servicio puíblico de aseo ya sea en libre competencia o a traveís de aíreas de servicio exclusivo en las que se incluya o no, esa actividad” (resaltado fuera de texto). Conforme con las anteriores diposiciones, aun cuando de manera general el capítulo 5 dispone de un

régimen transitorio para la formalización de los recicladores, tanto la definición del esquema de aprovechamiento como su transitoriedad se encuetran previstos, no sólo para las organizaciones de recicladores sino a las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo; luego al tratarse el aprovechamiento de una actividad integral, que para efectos no sólo de su prestación y remuneración vía tarifa, sino de su facturación, es apenas consecuente que si ésta última se encuentra en función de las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, lo accesorio corra la suerte de lo prinicipal y, en consecuencia, la transición también sea aplicable a los prestadores que facturan el aprovechamiento. Desde luego, el decreto concibe una metodología o procedimiento para que los destinatarios de la norma vayan adecuándose paulatinamente a los fines de la misma hasta darle cabal cumplimiento; de ahí que reitere la competencia que sobre inspección, vigilancia y control de lo allí previsto le asiste a esta entidad, en los siguientes términos: “Artiículo 2.3.2.5.5.4. Vigilancia y control. La Superintendencia de Servicios Puíblicos Domiciliarios (SSPD), en ejercicio de sus funciones de inspeccioín, vigilancia y control, adelantaraí las medidas a que haya lugar, con el fin de que los prestadores de recoleccioín y transporte de residuos soílidos no aprovechables den cumplimiento a las obligaciones previstas en el presente capiítulo para garantizar el esquema operativo de la prestacioín de la actividad de aprovechamiento. La Superintendencia de Servicios Puíblicos Domiciliarios (SSPD) adelantaraí programas de vigilancia

y control especiíficos sobre el pesaje y registro de las cantidades de residuos efectivamente aprovechados con miras al cobro eficiente de la actividad de aprovechamiento. No obstante, en criterio de esta Oficina Asesora Jurídica, si bien el Decreto MVCT 596 de 2016 es aplicable a todo el territorio nacional, no es menos cierto que eactualidad existen modelos especiales de prestación del servicio de aseo en áreas puntuales de país, cuya estructuración y cumplimiento ameritan la previsión de una transitoriedad específica para que puedan exigirse las obligaciones que del esquema de la actividad de aprovechamiento se derivan, tal como es el caso de la prestación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá. En efecto, dispone el artículo 2.3.2.5.5.5 ibídem, que: Artiículo 2.3.2.5.5.5. Transitorio. En municipios y distritos que al momento de entrada en vigencia del presente capiítulo cuenten con esquemas operativos de aprovechamiento, contaraín con un plazo de un (1) anÞo para realizar los ajustes y observar en su integralidad a lo aquií dispuesto”. De este modo, y atendiendo los términos de la consulta planteada, necesariamente debe recordarse que el esquema especial de prestación del servicio de aseo en Bogotá constituye una alternativa presentada por el Distrito con el fin de garantizar la inclusión de los recicladores en los procesos de contratación del servicio a través de su regularización y formalización. En este sentido, expidió el Decreto 564 de 20127 que dispuso, entre otros aspectos, el establecimiento de un esquema transitorio para el servicio de

Aseo, en cumplimiento de lo ordenado en los autos 275 del 2011 y 084 de 2012 de la Honorable Corte Constitucional. Ahora bien, de cara a las disposiciones del Decreto Distrital sobre la prestación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá y en especial, sobre la organización administrativa y operativa de la actividad de “reciclaje”, que en términos del régimen de servicios públicos domiciliarios, es entendida como “aprovechamiento”, consideramos que el esquema de prestación del servicio que actualmente se desarrolla en la ciudad de Bogotá, D.C., no puede ser en su integridad interpretado a la luz de la Ley 142 de 1994, por cuanto no se encuentra enmarcado en el ámbito de aplicación de dicha ley, sino que ha sido objeto de construcción a partir de un desarrollo conceptual y normativo atípico, resultante de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, tal como lo hemos indicado8. Inclusive, de su articulado se colige que el Distrito implementó un esquema de prestación del servicio de aseo atípico en la ciudad, que por sus características ni siquiera puede ser analizado con los criterios y lineamientos previstos por regla general, tanto en el Estatuto de los Servicios Públicos Domiciliarios, como de forma especial por las disposiciones reglamentarias que en materia de aprovechamiento y con ocasión de la definición del esquema operativo de la actividad misma se han emitido con ocasión de la modificación del Decreto 1077 de 2015 en el ámbito nacional; es decir, el Decreto MVCT 596 de 2016, así como la Resolución MVCT 276 de 2016.

Si bien esta entidad reconoce la atipicidad del esquema implementado, lo cierto es que respecto de la legalidad del mismo no tiene competencia para pronunciarse, en tanto que los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en ese orden de ideas, debe reconocer el carácter ejecutorio de los mismos; de modo que aun cuando actualmente y debido a la complejidad del asunto, así como su importancia jurídica, social y económica, la Sala Plena del Consejo de Estado tramita la demanda de nulidad en contra del Decreto Distrital 564 de 2012, que fuera resuelta de manera desfavorable por el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá, hasta tanto no se expida decisión judicial frente al particular, no es posible para esta superintendencia pronunciarse sobre el cumplimiento o no de las normas y disposiciones que para el efecto viene expidiendo el Distrito con ocasión del mencionado decreto. De esta manera, y ante la inminente existencia de un modelo distrital operativo de prestación de la actividad de aprovechamiento del servicio de aseo que no ha sido declarado contrario a la ley por las autoridades judiciales, las facultades que la UAESP se adjudique frente a la determinación de la tarifa de la actividad de aprovechamiento deben responder a los criterios establecidos en el Decreto Distrital 594 de 2012; concretamente, al artículo 14 ibídem, según el cual, “La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP verificará el cumplimiento de estas condiciones y ejercerá las funciones de supervisión y control en las distintas etapas de determinación de las tarifas, facturación y pago”. En ese contexto, vale concluir que a juicio de esta oficina y sin que el Decreto MCVT 596 de 2016

determine el alcance de lo que debe entenderse por “esquemas operativos de aprovechamiento”, a la luz de la transitoriedad prevista por el artículo 2.3.2.5.5.5, claramente el Distrito Capital cuenta con un año para realizar los ajustes y observar lo allí dispuesto. En consecuencia, no es posible para esta entidad, determinar si “1. ¿puede la Uaesp, a pesar de no ser un prestador autorizado de servicios públicos domiciliarios, asumir la función de determinar las tarifas finales de aseo a cobrar a los suscriptores por la actividad de aprovechamiento, basada para ello únicamente en el período de transición establecido por el Artículo 2.3.2.5.5.5 del Decreto 596 de 2016?” y si ¿durante el período de transición mencionado puede la Uaesp desplazar a los prestadores de la actividad de aprovechamiento y asumir la calidad de Entidad Tarifaria Local en Bogotá en lo que tiene que ver con la determinación de la tarifa a cobrar por la actividad de aprovechamiento e imponer a Ciudad Limpia Bogotá SA ESP los valores que debe considerar en cada período de facturación por la actividad de aprovechamiento al momento de facturar el servicio integral de aseo?” En todo caso, y como quiera que a través de la Resolución SSPD 20161300037055 del 31 de agosto de 20159, se establece la obligación de reportar al SUI la información, en las condiciones allí previstas, esta entidad a través de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, analizará el procedimiento que ante la existencia de un esquema atípico de aseo en la ciudad de Bogotá, previo a la definición del esquema de

aprovechamiento y su transición en todo el territorio nacional, deben adelantar los prestadores con el fin determinar el alcance de sus obligaciones, situación que de ameritar, supondrá la convocatoria de mesas de trabajo o reuniones con la empresa y la UAESP, tal como lo requiere en su solicitud. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente, MARINA MONTES ÁLVAREZ Jefe Oficina Asesora Jurídica C.co: Julián Daniel López Murcia – Superintendente Delegado para Acueducto, Alcantarillado y Aseo.

NOTAS AL FINAL:

1. Radicado: 20165290752222

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Facturación del servicio de aprovechamiento. PERÍODO DE TRANSICIÓN ART. 2.3.2.5.5.5, DECRETO 596 DE 2016. 2. “POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN Y SE SUSTITUYE UN TÍTULO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”.

3. PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones,

sino cuando haya un motivo especial que lo amerite. 4. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”. 6. 79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los “comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios” y sancionar sus violaciones. 7. “Por medio del cual se adoptan disposiciones para asegurar la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital en acatamiento de las órdenes impartidas por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-724 de 2003 y en los Autos números 268 de 2010, 275 de 2011 y 084 de 2012.”.

8. Concepto SSPD-OJ-2016-605 9. “Por la cual se derogan unos formatos y formularios contenidos en la resolución SSPD 20101300048765 de 2010 y se solicita el reporte de información al Sistema Único de Información SUI, relacionado con el cálculo para le remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento por parte de los prestadores del servicio público de aseo que apliquen la metodología tarifaria contenida en la Resolución CRA 720 de 2015”

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023