SUPERSERVICIOS-Concepto 730 de 2015

Bogotá, D.C.,

CONCEPTO SSPD-OJ-2015730

Señor:

GERARDO ALZATE DUQUE

Vocal de Control Presidente Liga de Consumidores de Salamina (Caldas) Directivo Asociación de Consumidores de Manizales y Caldas Barrio Los Alpes Casa 1 Salamina (Caldas) Ref: Su solicitud concepto[1] Cordial saludo: A través del radicado del asunto se solicita "despejar dudas sobre el cobro de recolección de residuos sólidos a usuarios comerciales pequeños generadores, en el municipio de Salamina, a lo cuales se les viene facturando y cobrando por promedio de 1 M3 mensual y la tarifa actual que se cobra es de aproximadamente $ 32.000,oo. 1) Quien (sic) debe pagar el aforo (ordinario o extraordinario) de los residuos sólidos producidos por un usuario comercial pequeño generador? 2) Cuanto (sic) debe pagar el usuario comercial pequeño generador, a la empresa según corresponda? 3) Si por el contrario no existe la obligación de aforar a los usuarios comerciales pequeños generadores, cual (sic) es la justificación jurídica para negar dicho aforo? 4) En caso de ser procedente el aforo, cual (sic) es el procedimiento que debe seguir la empresa para el mismo? 5) Existe una tarifa única, o por el contrario, la tarifa debe variar según el resultado del aforo? 6) Si se produce menos de 1 M3 durante el aforo, cuál sería la tarifa?" Antes de cualquier pronunciamiento sobre el particular, es preciso señalar que el presente documento se expide con el alcance previsto en el numeral 2 del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015,[2] como quiera

que los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en respuesta a una petición en la modalidad de consulta, constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen o responsabilizan a la entidad, pues no tienen carácter obligatorio ni vinculante. Por otra parte, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero [3]del artículo 79 de la Ley 142 de 1994,[4] modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 [5]esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, ya que el ámbito de su competencia en relación con éstos, se contrae de manera exclusiva a vigilar y controlar el cumplimiento de aquellos que se celebren entre las empresas y los usuarios (artículo 79.2 [6]de la ley 142 de 1994). Lo contrario podría configurar extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigiladas. Ahora bien, debemos señalar que a través de la consulta radicada bajo el consecutivo 20145290506092 del 9 de octubre de 2014 el interesado elevó los siguientes interrogantes: ".si existe una tarifa única para los usuarios no residencialespequeños generadores o, por el contrario, la tarifa debe variar según el resultado del aforo? En otras palabras, si un usuario comercialpequeño generador produce menos de 1M3 de residuos sólidos y está aforado, cuál es la tarifa a cobrar?, es una tarifa única o la tarifa debe variar según la producción de residuos sólidos".

A la anterior solicitud, esta oficina respondió a través del concepto SSPD-OJ-2014-810, radicado 20141330627131, indicando entre otros aspectos que: ".teniendo en cuenta que conforme con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 los actos de facturación constituyen actos administrativos de las prestadoras que son objeto de recursos y, en razón a ello, las Direcciones Territoriales de la entidad conocen de la apelación en contra de los mismos; no es posible para esta Oficina Asesora Jurídica resolver a través de la modalidad de consulta, aspectos que por estricta disposición legal producen efectos sobre situaciones particulares y concretas que pueden reconocer o modificar derechos de los particulares. De esta manera, el concepto jurídico SSPD-OJ-2014274, radicado bajo el consecutivo No. 20141330198251 del 10 de abril de 2014 fue expedido en términos generales, indicando los criterios o lineamientos legales aplicables a la situación puesta de presente en la consulta inicial, toda vez que el procedimiento para realizar el aforo de usuarios se encuentra dispuesto por la regulación del servicio de aseo y cualquier pronunciamiento puntual sobre el particular supondría la extralimitación de funciones por parte de la entidad, organismo que por un lado efectúa la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de la normatividad a la que están sujetos quienes prestan los servicios públicos domiciliarios y, por el otro, actúa como superior funcional de las empresas. Con base en lo anterior y atendiendo la existencia de situaciones particulares y concretas frente a las cuales se encuentra pendiente la decisión del recurso de apelación por parte de la Dirección Territorial Occidente, hemos dado traslado interno de su comunicación a la Dirección General Territorial para lo

de su competencia". No obstante lo anterior, se informó y profundizó sobre el procedimiento para efectuar el cobro de aseo a usuarios no residenciales pequeños generadores. Por otro lado, mediante consecutivo 2014830002742 del 13 de marzo de 2014, de fecha anterior a la anterior consulta, esta oficina recibió también solicitud, en la que se elevaron inquietudes casi que identicas a las objeto de respuesta, del siguiente tenor: "1. ¿Quién debe pagar el aforo (ordinario o extraordinario) de los residuos sólidos producidos por un usuario no residencial pequeño generador? 1.1. ¿Cuánto debe pagar el usuario a la empresa, según corresponda?

2. Si por el contrario no existe la obligación de aforar a los usuarios no residenciales pequeños generadores, ¿cuál es el procedimiento que debe seguir la Empresa para realizar el aforo de los residuos producidos por un usuario no residencial pequeño generador? 3. ¿Existe una tarifa única para los usuarios no residenciales pequeños generador o, por el contrario, la tarifa debe variar según el resultado del aforo? En otras palabras: si un usuario produce menos de un metro cúbico de residuos y está aforado, ¿cuál es la tarifa a cobrar? ¿Es una tarifa única o la tarifa debe variar según la producción de residuos?" A través del consecutivo 20141330198251 del 10 abril de 2015, concepto SSPD-OJ-2014-274, esta oficina atendió la consulta referida, haciendo relación a la vigencia del Decreto 2981 de 2013, que derogó el Decreto 1713 de 2002, indicando que: "Ahora bien, aun cuando la expedición de esta reglamentación para el sector de aseo es

reciente, lo cierto es que al igual que el anterior Decreto 1713 de 2002, así como la actual regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, contenida en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, no dispone de un procedimiento de aforo para pequeños productores; tal como quedaron establecidas las definiciones en el Decreto 2981 de 2013, al existir un aforo tanto ordinario como extraordinario para multiusuarios, pero un "aforo permanente" a cargo de la empresa y un "aforo" en términos generales, referido a la medición de los residuos sólidos que presenta un usuario de manera individual o conjunta al prestador, podría concluirse que esta última definición podría cobijar a todas las clasificaciones de usuarios del servicio de aseo; valga decir, grandes y pequeños productores. A portas del nuevo marco regulatorio de acueducto, alcantarillado y aseo, será la nueva regulación la que determine si le da alcance o no a la figura, en los términos planteados; sin embargo, a la fecha la metodología de calculo del aforo para grandes generados ha venido siendo utilizada por analogía para aquellos usuarios diferentes, puesto que de conformidad con el artículo 9 de la Ley 142 de 1994 es derecho de los usuarios la medición de sus consumos reales, prerrogativa que no podría materializarse sin distinción al usuario de no ser por la aplicación del mecanismo del aforo. En efecto, señalaba el numeral 8 del artículo 124 del Decreto 1713 de 2002 que era un derecho de los usuarios "8. Obtener, a su costa, el aforo de los residuos sólidos para grandes y medianos productores,

de conformidad con la metodología expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico"; de manera que en concordancia con el resto del texto de la disposición, podía colegirse que el aforo únicamente estaba previsto para grandes, medianos y multiusuarios. Por su parte, la Resolución CRA 151 de 2001,[7] se refirió a la "Realización de aforos de residuos sólidos a los Grandes Productores" en el capitulo 4, haciendo alusión a los grandes productores; no obstante, dejó la posibilidad de aforar a pequeños productores, a voces del parágrafo 2 del artículo 4.2.8.7., en los siguientes términos, pero como se ha señalado, sin indicar el procedimiento: "Artículo 4.2.8.7 Tarifa del Componente Domiciliario para los pequeños productores (TDP, $/m3). Para efectos de calcular el valor de la tarifa del Componente Domiciliario para los pequeños productores (TDP), se debe aplicar la siguiente fórmula: (...) Parágrafo 2. Previa solicitud del usuario clasificado como pequeño productor, la persona prestadora del servicio de aseo deberá efectuar la medición o aforos que sean necesarios para obtener un valor estadísticamente representativo de la cantidad de residuos sólidos que presenta el usuario para la recolección. En tal caso, la cifra que resulte como estimación de la producción individual del usuario deberá ser la base para el cobro del servicio de aseo (Componente Domiciliario). Sin perjuicio de lo anterior, el usuario deberá pagar los costos asociados con los aforos o mediciones que sea necesario efectuar, así como los costos relacionados con el control y seguimiento al volumen de residuos sólidos

que presente para la recolección". Así las cosas, de acuerdo con la norma en mención el pago del aforo indistintamente de los resultados del mismo correspondía al usuario, toda vez que se diferenciaba del aforo permanente, puesto que en este caso su valor estaba incluido dentro de los costos de administración del servicio. Posteriormente, con la expedición de la Resolución CRA 351 de 2005,[8] la sección 4.2.8, de la Resolución CRA 151 de 2001, entre otras disposiciones, fue derogada, en los siguientes términos: "Artículo 42. Vigencia y derogatorias. La presente resolución entrará en vigencia a partir del tercer mes de su publicación en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean contrarias, especialmente, las definiciones Botadero, Costo Medio de Operación, Mantenimiento y Administración del Componente de Barrido y Limpieza (CMB), Enterramiento, Producción Media Mensual por Usuario-, PPU, Recolección y Transporte de Residuos Sólidos, Servicio Estándar (aseo), Servicio Integral de Aseo, Tarifa Media Ponderada Cobrada (Aseo), Tarifa Media Ponderada Máxima (Aseo), Tiempo Medio de Viaje no Productivo (ho) contenidas en el artículo 1° de la Resolución CRA 271 de 2003 el cual modifica el artículo 1.2.1.1. de la Resolución CRA 151 de 2001; las Secciones 4.2.1, 4.2.2, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5, 4.2.6, 4.2.7, 4.2.8, 4.2.9, 4.2.10, 4.3.1 y 4.3.2 del Título IV de la Resolución CRA 151 de

2001, los artículos 7°, 8°, 9°, 10, 14, 15, 16, 17, 18 y 22 de la Resolución CRA 233 de 2002 y el artículo 12 de la Resolución CRA 236 de 2002" (resaltado fuera de texto). Así las cosas como el artículo 4.2.8.7 referido al aforo de pequeños productores fue eliminado del ordenamiento jurídico, la responsabilidad del pago del mismo no se encuentra en cabeza del usuario solicitante, puesto que deben aplicarse las normas contenidas en la sección 4.4.1. del capítulo 4 "Realización de aforos de residuos sólidos a los usuarios Grandes Productores", de la Resolución CRA 151 de 2001; es decir que en cuanto a procedimiento se aplicará el artículo 4.4.1.9. y en relación con la responsabilidad de su pago la disposición correspondiente al artículo 4.4.1.11., así: "Artículo 4.4.1.11 Costos del Aforo. Los costos del aforo ordinario o del permanente, se entienden incluidos dentro de los costos de administración del servicio. En el caso de los aforos extraordinarios, si el usuario no tiene razón en su reclamo paga, y en los demás aforos extraordinarios, si el resultado muestra que el usuario produce una mayor cantidad de residuos a la que le está facturando la persona prestadora, (no importa quien solicite el aforo) el costo lo asumirá el usuario; si el resultado muestra que el usuario produce menos, el costo lo asume la persona prestadora; si el resultado indica que la cantidad de residuos producidos es igual a la que se le está facturando, el costo lo asume quien haya solicitado el aforo extraordinario.

El Costo del Cargo por aforo será igual al número total de visitas por el costo de una visita, el cual se debe calcular como el 2.2% del salario mínimo legal mensual vigente. Parágrafo. Los costos de los aforos extraordinarios a cargo del usuario se incluirán en la factura siguiente a la terminación del procedimiento de aforo". Conforme con lo anterior, si el usuario reclama y no tiene la razón o si del aforo realizado por la empresa se determina que éste en efecto produce una mayor cantidad que la facturada, el usuario debe asumirlo a su costa; en caso contrario, de resultar que el usuario produce menos o igual a lo facturado, el costo lo asumirá la empresa. Ahora bien, en materia de tarifas resulta claro que las empresas prestadoras deben ajustarse a lo dispuesto por la regulación para el aforo si distinción de la clasificación del usuario como se ha señalado; de manera que tal como lo señala la norma en cita, "El Costo del Cargo por aforo será igual al número total de visitas por el costo de una visita, el cual se debe calcular como el 2.2% del salario mínimo legal mensual vigente", de acuerdo con la metodología tarifaria de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico". En ese orden de ideas, en criterio de esta oficina Asesora Jurídica, aun cuando la actual consulta se encuentra circunscrita a resolver dudas sobre el cobro del servicio de recolección de residuos sólidos a ¨los usuarios comerciales pequeños generadores", a través de aforo, lo cierto es que el contexto de las respuestas aludidas le es aplicable en la medida que, si bien el Decreto 2981 de 2013 en la actualidad

fue recogido por el Decreto 1077 de 2015, compilatorio de las normas del sector vivienda, ciudad y territorio, entre las que se encuentran las disposiciones reglamentarias de los servicios públicos, dicha normativa no concibe dentro de las clasificaciones y definiciones a los ¨los usuarios comerciales pequeños generadores", como sí a los "usuarios no residenciales", categoría que por comprender a "la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo", ampara aquéllas personas comerciantes usuarias de los servicios públicos domiciliarios y frente a las cuales se encuentra elevado el requerimiento actual. De esta manera, y como quiera que tal como se informó en las respuestas mencionadas, esta Oficina Asesora Jurídica no puede atender casos puntuales y particulares bajo la modalidad invocada del derecho de petición, conocida como consulta, razón por la cual fueron y deben ser respondidas en términos generales. Así, una vez verificados los interrogantes anteriores respecto de los elevados en la presente consulta, consideramos importante indicar que respecto de "si no existe la obligación de aforar a los usuarios comerciales pequeños generadores, cual (sic) es la justificación jurídica para negar dicho aforo?", esta oficina ha señalado de manera general, lo siguiente:[9] "En cuanto a la medición del consumo, el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, establece como derecho de los usuarios de los servicios públicos, entre otros, el de obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y

términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o a las categorías de los municipios establecida por la Ley. De otro lado, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el articulo 9.1 ibídem[1], señalan la obligación de medir los consumos de los servicios públicos domiciliarios. Según los artículos 4.4.1.1 a 4.4.1.11 de la Resolución CRA 151 de 2001, que establecen el procedimiento para la realización de aforos de residuos sólidos, la facturación del servicio de aseo teniendo en cuenta la medición, y de conformidad con el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, es claro que la empresa debe medir los consumos al usuario y cobrar de acuerdo a su producción de residuos sólidos. Así las cosas, no solo se debe evaluar las dimensiones de las unidades, sino que se debe proceder a medir la cantidad de basura producida por éstas a fin de determinar con mayor exactitud si es un usuario Pequeño o Gran Productor, por lo tanto la empresa debe cumplir con el segundo requisito que exige el artículo 146 de la ley 142 de 1994 que expresa: "(...) entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarías sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan". Ahora bien, es importante precisar que para efectos de facturación del servicio público domiciliario de aseo, los predios de uso no residencial se clasifican en Pequeños y Grandes Productores de Basura, los

primeros definidos por el artículo primero del Decreto 2981 de 2013, donde señala al Pequeño Productor como usuario no residencial que generan y presentan para la recolección de residuos sólidos en volumen menor a un metro cúbico mensual. Así mismo resulta pertinente tener en cuenta que de acuerdo a lo establecido por la Resolución CRA 151 de 2001, los aforos pueden ser: ordinarios, extraordinarios y permanentes: "Aforo Ordinario de aseo. Es el realizado de oficio por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo para incorporar nuevos usuarios o actualizar el aforo correspondiente al período anterior. Aforo Extraordinario de aseo. Es el realizado por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo, de oficio o a petición del usuario, cuando alguno de ellos encuentre que ha variado la cantidad de residuos producidos durante la vigencia del aforo ordinario, o dentro de los procedimientos de reclamación y/o recurso". El aforo permanente, estaba considerado desde la Resolución CRA 151 de 2001 específicamente para los grandes generadores, no obstante lo anterior la definición fue ampliada a través del Decreto 2981 de 20 de diciembre de 2013, en el que se determina que el mismo puede efectuarse para los pequeños generadores o para los grandes generadores, cuando la empresa prestadora del servicio así lo considere. Conforme a lo anterior, es dable concluir: Que el aforo ordinario es el que se efectúa por regla general, para determinar los residuos sólidos que se generan para con base en ellos realizar el cobro por servicio de aseo, el cual tiene una vigencia de un año, prorrogable por un año adicional. Que el aforo extraordinario, es el que solicita el usuario cuando no está de acuerdo con el aforo

ordinario que efectúa la empresa, sin embargo debe tenerse en cuenta que el costo del mismo debe ser asumido por el usuario. Que el aforo permanente lo efectúa la empresa (ya sea a grandes o pequeños generadores), cuando así lo considere pertinente (tal y como lo determina la Resolución CRA 151 de 2001, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2981 de 20 de diciembre de 2013). Por lo anterior, si la Empresa no considera pertinente que en un caso concreto se realice el aforo permanente, se procederá a adelantar el aforo ordinario, el cual tendrá una vigencia de un año, prorrogable por un año más". Conforme con lo anterior, el aforo a pequeños productores resulta necesario dado que el derecho a la medición se constituye como una prerrogativa a favor de los usuarios y en materia de producción de residuos sólidos, los pequeños generadores o productores son "los suscriptores y/o usuarios no residenciales generan y presentan la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual", de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto compilatorio 1077 de 2015, categoría cuya identificación requiere la medición de su producción, bajo los parámetros referidos. Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la siguiente dirección: http://basedoc.superservicios.gov.co. Ahí encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, en particular los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente,

MARINA MONTES ÁLVAREZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectó: Paula Angélica Rodríguez Poveda – Asesora Oficina Jurídica

[1] ? Radicado: 20155290579912

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ASEO. MEDICIÓN DEL SERVICIO. Aforo. Pequeños generadores.

[2] ? "POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN Y SE SUSTITUYE UN TÍTULO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO".

[3] ? PARÁGRAFO PRIMERO: En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. El Superintendente podrá, pero no está obligado, visitar las empresas sometidas a su vigilancia, o pedirles informaciones, sino cuando haya un motivo especial que lo amerite. [4] ? . "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones". [5] ? . "Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994". [6] ? 79.2. Vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios públicos y los usuarios, y apoyar las labores que en este mismo sentido desarrollan los "comités municipales de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios" y sancionar sus violaciones. [7] ? Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. [8] ? Por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las

personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones.

[9] ? CONCEPTO SSPD-OJ-2014783

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Compilación Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios n.d.

Última actualización: 31 de diciembre de 2023