SUPERSOLIDARIA - Manual de Procedimiento Sancionatorio 2024

MANUAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE

LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA

MA-GEJU-001

Superintendencia de la Economía Solidaria Oficina Asesora Jurídica

Diciembre 2024MANUAL DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO

Código:

MA-GEJU-001

Enero - 2025

Revisión: 02

ELABORADO POR REVISADO POR APROBADO POR

Nombre: Angie Daniela Rivera

Gómez – Miguel Ángel Álvarez Pérez

Cargo: Profesional Universitaria – Contratista de la OAJ

Nombre: Luna Diana Cabrera

Castillo

Cargo: Coordinadora de la Oficina

Asesora Jurídica

Nombre: Raiza Posada Cotes

Cargo: Jefa Oficina Asesora Jurídica

Contenido

INTRODUCCIÓN. .............................................................................. 6

PARTE I ........................................................................................... 9

ASPECTOS GENERALES PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO ............................................................................. 9

1. PRINCIPIOS ORIENTADORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. .............................................. 9 1.1. El debido proceso como garantía genérica. ............................... 10 1.2. Igualdad. ................................ ................................ ............ 12 1.3. Imparcialidad. ................................ ................................ ..... 13 1.4. Buena Fe. ................................ ................................ ........... 13 1.5. Moralidad. ................................ ................................ ........... 14 1.6. Participación. ................................ ................................ ...... 14 1.7. Responsabilidad. ................................ ................................ .. 14

1.4. Buena Fe. ................................ ................................ ........... 13 1.5. Moralidad. ................................ ................................ ........... 14 1.6. Participación. ................................ ................................ ...... 14 1.7. Responsabilidad. ................................ ................................ .. 14 1.8. Transparencia. ................................ ................................ ..... 15 1.9. Publicidad. ................................ ................................ .......... 15 1.10. Coordinación. ................................ ................................ .... 15 1.11. Eficacia. ................................ ................................ ........... 16 1.12. Economía. ................................ ................................ ........ 17 1.13. Celeridad................................. ................................ ......... 17

2. MARCO CONCEPTUAL. .............................................................. 18 2.1. Fundamento normativo. ................................ ........................ 18 2.2. Naturaleza del Derecho Administrativo Sancionatorio. ................ 18 2.3. Tipos sancionatorios en materia administrativa. ........................ 20 2.3.1. Elementos estructurales. ................................ ............... 20 2.3.2. Tipos en blanco. ................................ ........................... 24 2.3.3. Tipo sancionatorio abierto. ................................ ............. 25MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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2.4. Graduación de la sanción administrativa................................. .. 26 2.4.1. Motivación. ................................ ................................ . 32

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2.4. Graduación de la sanción administrativa................................. .. 26 2.4.1. Motivación. ................................ ................................ . 32 2.4.2. Test de adecuación y justificación. ................................ .. 35 2.5. Del régimen de la responsabilidad administrativa....................... 36 2.6. Eximentes en el Derecho Administrativo Sancionador. ................ 39 2.6.1. Error de tipo. ................................ ............................... 40 2.6.2. Error de prohibición. ................................ ..................... 43 2.7. Facultad de imposición de sanción de la Superintendencia de la Economía Solidaria. ................................ ................................ ...... 44 2.8. Titularidad y competencia. ................................ ..................... 49 2.8.1. Despacho de/la Superintendente/a de la Economía Solidaria.49 2.8.2. Delegatura para la Supervisión de la Actividad Financiera en el Cooperativismo. ................................ ................................ ........ 49 2.8.3. Delegatura para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa. 50 2.9. La competencia para ejercer la facultad sancionatoria de la entidad.50 2.9.1. Primera instancia. ................................ ........................ 50 2.9.2. Segunda instancia. ................................ ....................... 51 2.10. Caducidad y pérdida de competencia. ................................ ... 51 2.10.1. Caducidad de la facultad para imponer sanciones, pérdida de competencia para resolver recursos y silencio administrativo positivo. 51

PARTE II ........................................................................................ 57

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. ............ 57

3. PROCEDENCIA PARA EL INICIO DE LA ACTUACIÓN

competencia para resolver recursos y silencio administrativo positivo. 51

PARTE II ........................................................................................ 57

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. ............ 57

3. PROCEDENCIA PARA EL INICIO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA. ............................................. 57 3.1. Sanciones administrativas institucionales. ................................ 58 3.2. Sanciones administrativas personales. ................................ ..... 59 3.3. Inicio de la actuación administrativa de oficio. ........................... 60MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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3.4. Inicio de la actuación administrativa por peticiones, quejas o reclamaciones. ................................ ................................ ............. 61 3.5. Inicio de la actuación administrativa por traslado de alguna autoridad judicial o administrativa................................. ................................ 62 3.6. Inicio de la actuación administrativa por hechos notorios. ........... 63

4. Averiguación preliminar. .......................................................... 63 4.1. Auto que ordena el inicio de la averiguación preliminar (avoca conocimiento). ................................ ................................ ............. 64 4.2. Auto de cierre de averiguación preliminar. ................................ 64

4. Averiguación preliminar. .......................................................... 63 4.1. Auto que ordena el inicio de la averiguación preliminar (avoca conocimiento). ................................ ................................ ............. 64 4.2. Auto de cierre de averiguación preliminar. ................................ 64

5. Inicio del Proceso Administrativo Sancionatorio. ..................... 65 5.1. Auto de apertura de investigación y comunicación del art. 47

C.P.A.C.A. ................................ ................................ ................... 65 5.2. Acto administrativo de formulación de cargos. .......................... 66 5.2.1. Notificación del acto administrativo que formula cargos. ..... 72 5.3. Descargos. ................................ ................................ .......... 73 5.4. Decreto y rechazo de pruebas. ................................ ............... 74 5.5. Período probatorio. ................................ ............................... 75 5.5.1. Medios de prueba. ................................ ........................ 75 5.5.2. Prueba de oficio. ................................ .......................... 80 5.6. Fases de la prueba. ................................ .............................. 82 5.6.1. De la solicitud de pruebas (a cargo de los investigados). .... 82 5.6.2. Del decreto de pruebas (a cargo del operador). ................. 83 5.6.3. De la práctica de las pruebas (a cargo del operador). ......... 86 5.6.4. De la contradicción de las pruebas (a cargo de los investigados). 87 5.6.5. Valoración de las pruebas (a cargo del operador). ............. 87 5.7. Traslado y presentación de alegatos de conclusión ..................... 88 5.8. Acto que pone fin al Procedimiento Administrativo Sancionatorio. . 89MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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5.8. Acto que pone fin al Procedimiento Administrativo Sancionatorio. . 89MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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INTRODUCCIÓN

Por mandato constitucional, corresponde al Presidente de la República ejercer por conducto de la Superintendencia de la Economía Solidaria las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades que conforman la economía solidaria, que se encuentran consagradas en el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 454 de 1998, siempre que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado, tal y como lo establece el artículo 34 de la Ley 454 de 1998.

Como autoridad técnica, la Superintendencia de la Economía Solidaria, desarrolla su gestión orientada hacia los siguientes objetivos y finalidades generales (artículo 35 Ley 454 de 1998 a saber:

“1. Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre las entidades que cobija su acción para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas contenidas en sus propios estatutos.

2. Proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de economía solidaria, de los terceros y de la comunidad en general.

3. Velar por la preservación de la naturaleza jurídica de las entidades sometidas

2. Proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de economía solidaria, de los terceros y de la comunidad en general.

3. Velar por la preservación de la naturaleza jurídica de las entidades sometidas a su supervisión, en orden a hacer prevalecer sus valores, principios y características esenciales.

4. Vigilar la correcta aplicación de los recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas normativas a ellas otorgadas.

5. Supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y funcionamiento de las entidades vigiladas.”

La función de vigilancia tiene como objetivo velar por el adecuado funcionamiento de las entidades objeto de supervisión y que este se adecúe a la normatividad vigente, a partir del reporte de sus estados fi nancieros y documentación legal entregada a la Superintendencia.

La inspección busca examinar e investigar las actuaciones de los administradores y de las organizaciones de la economía solidaria, con fundamento en las facultades especiales otorgadas por la ley, para que prevalezca el interés general sobre el particular, formulando observaciones y recomendaciones para propiciar el cumplimiento del objeto social y garantizar la confianza en el sector.

Finalmente, la función de control consiste en la atribución con que cuenta la Superintendencia para dar trámite a las quejas que se presenten contra las entidades vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés legítimo, con el fin de establecer las r esponsabilidades administrativas del caso u ordenar lasMANUAL DE PROCEDIMIENTO

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fin de establecer las r esponsabilidades administrativas del caso u ordenar lasMANUAL DE PROCEDIMIENTO

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medidas que resulten pertinentes, además de contar con facultades de prevención y sanción, que le permiten imponer sanciones administrativas personales e institucionales, entre otras1.

Respecto a la facultad de prevención y sanción que trata el numeral 5° del artículo 3° del Decreto 186 de 2004, y el Título III, capítulo III de la Ley 1437 de 20112, que para efectos del presente manual se denominará C.P.A.C.A., ha previsto un procedimiento administrativo sancionatorio de carácter general y supletorio, que se aplica para los casos frente a los cuales no exista procedimiento especial o cuando se prese nten situaciones no previstas en ley especial o en el Código Disciplinario Único3.

El Procedimiento Administrativo Sancionatorio ostenta entonces un carácter subsidiario y supletorio, fundamentado en el respeto de los principios y garantías constitucionales y legales, aplicables en el ámbito de la Administración Pública, como son los pri ncipios de legalidad 4 y publicidad, así como los derechos al

subsidiario y supletorio, fundamentado en el respeto de los principios y garantías constitucionales y legales, aplicables en el ámbito de la Administración Pública, como son los pri ncipios de legalidad 4 y publicidad, así como los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, entre otros.

El Manual de Procedimiento Administrativo Sancionatorio de la Superintendencia de la Economía Solidaria tiene como finalidad establecer las directrices, etapas, y lineamientos necesarios para la correcta implementación de los procesos sancionatorios frente a entidades del sector solidario en Colombia. Su objetivo es garantizar que dichos procesos se realicen de manera transparente, eficiente, y en estricto cumplimiento del marco normativo aplicable, promoviendo la legalidad, el debido proceso, y los princip ios rectores de la función administrativa.

Además, busca unificar criterios y brindar claridad tanto a los funcionarios

1 Ver Decreto 186 de 2004. Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de la Economía Solidaria. 26 de enero de 2004. D.O. No. 45.443; y Circular Básica Jurídica No. 006 de 2015 de la Superintendencia de la Economía Solidaria. 2 Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). Ley 1437 de 2011. 18 de enero de 2011. (Colombia). 3 Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). Ley 1437 de 2011. 18 de enero de 2011. (Colombia). Arts. 34 y 47. 4 Consejo de Estado. Exp. 18726. CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez ; 9 de diciembre de 2013. ― Esa

2011. (Colombia). Arts. 34 y 47. 4 Consejo de Estado. Exp. 18726. CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez ; 9 de diciembre de 2013. ― Esa sumisión a las fuentes referidas, como expresión genuina de los Estados de Derecho garantes de las prerrogativas y libertades individuales, incorpora el principio de legalidad que, en estricto sentido, se expresa en la plena subordinación de los poderes públicos a la ley formal en la que se materializa la declaración de la voluntad soberana, manifestada en la forma prevista en la Constitución Política y cuyo carácter general es mandar, prohibir, permitir o castigar (Código Civil, art. 4). La sujeción pr incipalísima a la ley se justifica en que ésta proviene del órgano de representación popular a nivel nacional, fuente legítima de poder en el seno de Estados organizados como repúblicas democráticas, participativas y pluralistas.MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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encargados como a las entidades sujetas a supervisión sobre las reglas y procedimientos para investigar, juzgar y sancionar las infracciones normativas.

Asimismo, se expide en atención a la función de prevención y sanción, que exige

encargados como a las entidades sujetas a supervisión sobre las reglas y procedimientos para investigar, juzgar y sancionar las infracciones normativas.

Asimismo, se expide en atención a la función de prevención y sanción, que exige de la Superintendencia de la Economía Solidaria la aplicación efectiva de los derechos y garantías en el curso de las actuaciones que se surten dentro del Proceso Administrativo Sancionatorio, en los términos previstos para tal efecto en la Carta Política, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes, con el propósito de proferir decisiones administrativas en las que prevalezca el interés general.MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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PARTE I

ASPECTOS GENERALES PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONATORIO

1. PRINCIPIOS ORIENTADORES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO.

Los principios han sido definidos por la jurisprudencia como “normas que condicionan las demás normas, pero con mayor grado de concreción y por lo

ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO.

Los principios han sido definidos por la jurisprudencia como “normas que condicionan las demás normas, pero con mayor grado de concreción y por lo tanto de eficacia, alcanzando por sí mismos proyección normativa ”5, lo que obliga al operador administrativo a tenerlos en cuenta como fundamento de aplicación e interpretación, en el ejercicio de la potestad sancionatoria, teniendo en cuenta que su alcance es enunciativo y no taxativo.

El procedimiento sancionatorio asegura que las entidades solidarias cumplan con las normativas legales que las rigen, como la Ley 79 de 1988 y las disposiciones de la Superintendencia. Esto fortalece el marco jurídico del sector, previniendo prácticas indebidas y promoviendo la transparencia. El sector solidario tiene un carácter social y busca beneficiar a sus asociados. A través de este procedimiento, se protegen los derechos de los asociados, garantizando que las entidades actúen dentro de los principios de la economía solidaria y evitando situaciones que pongan en riesgo sus aportes o ahorros.

Mediante la aplicación de sanciones administrativas, se fomenta una gestión ética y responsable por parte de los órganos de dirección, administración y control de las entidades. Esto previene el abuso de poder y prácticas que puedan afectar la sostenibilidad financiera o la integridad de las entidades solidarias.

El legislador, al expedir el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pretendió armonizar sus preceptos con los principios previstos en la Constitución Política 6, a fin de lograr su aplicación inmediata y efectiva en el curso de las actuaciones administrativas que regula

Contencioso Administrativo, pretendió armonizar sus preceptos con los principios previstos en la Constitución Política 6, a fin de lograr su aplicación inmediata y efectiva en el curso de las actuaciones administrativas que regula dicha disposición y, en consecuencia, ha establecido como principios orientadores del proceso administrativo sancionador, los siguientes7:

5 Corte Constitucional. Sentencia C-1287 de 2001. MP. Clara Inés Vargas Hernández; 05 de diciembre de 2001. 6 Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política. 20 de julio de 1991. (Colombia). Preámbulo y arts. 1,6,13,24,29,74,83,103,191,209,228,229, 241. 7 Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A). Ley 1437 de 2011. 18 de enero de 2011. (Colombia). Título I, artículo 3ºMANUAL DE PROCEDIMIENTO

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1.1. El debido proceso como garantía genérica.8

De conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho al debido proceso es

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1.1. El debido proceso como garantía genérica.8

De conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho al debido proceso es garantía y a la vez principio rector de todas las actuaciones judiciales y administrativas del Estado. Hacen parte de las garantías del debido proceso:

1. El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a las autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.

2. El derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo.

3. El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los de rechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso.

4. El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.

5. El derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de

a dilaciones injustificadas o inexplicables.

5. El derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo.

6. El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme

8 Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 1998. MP. Carmenza Isaza de Gómez; 29 de abril de 1998. ―El ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, se encuentra limitado por el respeto a los principios y garantías que rigen el debido proceso, tal como lo expresa el artículo 29 de la Constitución. (Subrayado fuera de texto)MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.

7. El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni

prevenciones, presiones o influencias ilícitas.

7. El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.

8. El derecho a la no autoincriminación, el cual encuentra fundamento en el artículo 33 de la Constitución, el cual consagra que “nadie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”.

Se trata de un principio que es inherente al Estado de Derecho, que busca esencialmente que el ejercicio de determinadas funciones se lleve a cabo bajo parámetros normativos previamente establecidos, que erradiquen la arbitrariedad en la adopción de decisiones. En materia administrativa, este principio, ha tenido un desarrollo jurisprudencial9.

La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deb en cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad y autonom ía e independencia de los jueces, entre otras.

De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los

los plazos, la imparcialidad y autonom ía e independencia de los jueces, entre otras.

De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.

“La extensión de las garantías del debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama provienen), es necesario que la interpretación de las

9 Corte Constitucional. Sentencia C-034 de 2014. MP. María Victoria Calle Correa; 29 de enero de 2014.MANUAL DE PROCEDIMIENTO

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garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.10 “

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garantías que lo componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como las diferencias que existen entre ellos.10 “

Respecto de este principio, el C.P.A.C.A., en el artículo 3 señaló, “en materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.”

Así mismo, de acuerdo con el precedente de la Corte Constitucional, las personas jurídicas, de derecho privado o de derecho público, son titulares de derechos fundamentales, cuando están ligados a su existencia, actividad, al núcleo de las garantías que el ordenamiento jurídico les ofrece, y al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto 11. Sin embargo, se ha sostenido a su vez, que no todos los derechos fundamentales de que es titular la persona humana le resultan aplicables a las personas jurídicas, en atención a la función específica que cumple.

En este sentido dentro de los derechos fundamentales, susceptibles de amparo para las personas jurídicas, se encuentra el derecho fundamental al debido proceso, que según el artículo 29 de la Carta Política y, el precedente de la Corte Constitucional se estructura sobre la base de elementos como el de tipicidad y proporcionalidad12.

1.2. Igualdad.

De acuerdo con el artículo 3º del C.P.A.C.A., en virtud del principio de igualdad,

Constitucional se estructura sobre la base de elementos como el de tipicidad y proporcionalidad12.

1.2. Igualdad.

De acuerdo con el artículo 3º del C.P.A.C.A., en virtu