SUPERSUBSIDIO - Concepto 2-2026-001900

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Al contestar este Oficio, por favor cite este número:

Señora Cindy Martínez Murte Ciudad

Correo electrónico: abogadamartinezm@gmail.com

Ref. 1-2025-029998 19/2026/CJUR

Asunto: Respuesta a la consulta sobre la entrada en vigencia de la Circular Externa No. 2025-00008 proferida por la

Superintendente del Subsidio Familiar Tema: Cajas de Compensación Familiar Subtema: Inspección, vigilancia y control, régimen de transparencia Palabras claves: Catálogo de cuentas contables, Sistema de Monitoreo del Subsidio Familiar-SIMON, Sistemas de Información Fuentes formales: Decreto 2150 de 1992, Ley 789 de 2002, Decreto 2595 de 2012, Ley 1314 de 2009, Decreto 1072 de 2015, Ley 1581 de 2012, Resolución N° 1298 de 2025

Respetada Señora Martínez:

De conformidad con el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 2595 del 201 21, en concordancia con los artículos 14 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (CPACA)2, la Oficina Asesora Jurídica está facultada para responder las

concordancia con los artículos 14 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso (CPACA)2, la Oficina Asesora Jurídica está facultada para responder las peticiones elevadas por particulares en ejercicio del derecho a formular consultas, en el marco de la competencia asignada a la Superintendencia del Subsidio Familiar.

1 Artículo 7 Funciones de la Oficina Asesora Jurídica. Son funcion es de la Oficina Asesora Jurídica las siguientes: […] 8. Coor dinar, asesorar y responder por la atención de las solicitudes, demandas, tutelas y demás acciones que requieran intervención legal. 2Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticio nes. […] 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días s iguientes a su recepción. 3 Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contr ario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peti ciones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

2-2026-001900 Bogotá D.C., 5 de febrero de 2026 14:16SuperSubsidio

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En virtud de lo anterior, esta oficina está autorizada para responder consultas de carácter

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En virtud de lo anterior, esta oficina está autorizada para responder consultas de carácter general y abstracto sobre las materias a su cargo, y, por consiguiente, en ejercicio d e las funciones descritas, no le compete prestar asesoría jurídica para resolver situaciones de orden particular y concreto encaminada a solucionar controversias o determinar consecuencias jurídicas derivadas de actos o decisiones de los órganos de las Entidades sometidas a su vigilancia. Tampoco es de su competencia, juzgar o calificar las decisiones tomadas por otras dependencias o entidades.

I. CONSULTA

Mediante solicitud allegada bajo Radicado No. 1-2025-029998 del 24-12-2025, se elevó consulta solicitando orientación acerca de la entrada en vigencia de la Circular Externa No. 2025-00008 proferida por la Superintendente del Subsidio Familiar:

“De manera atenta, solicitamos se sirvan aclarar la fecha oficial de publicación de la Circular Externa No. 00008 de 2025, teniendo en cuenta que, a la fecha, dicha circular no registra publicación en el Diario Oficial y que en la pág ina web institucional se evidencian dos fechas distintas de publicación: 06 de noviembre de 2025 y 11 de diciembre de 2025. La precisión de esta información resulta necesaria para determinar con certeza la entrada en vigencia de la circular y garantizar la seguridad jurídica en su aplicación por parte de las Cajas de Compensación Familiar.

Agradecemos indicar la fecha oficial de publicación y, de ser el caso, el medio a

garantizar la seguridad jurídica en su aplicación por parte de las Cajas de Compensación Familiar.

Agradecemos indicar la fecha oficial de publicación y, de ser el caso, el medio a través del cual se entiende surtida dicha publicación “

De conformidad con lo anterior, al observar la consulta, se advierte que la misma se refiere a aspectos de carácter general y abstracto relacionados con la operación de las Cajas de Compensación Familiar. En consecuencia, esta Oficina Asesora Jurídica es competente para conocer del asunto y emitir la respuesta, conforme a las atribuciones señaladas en el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 2595 de 2012 y demás normas concordantes.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

2.1. Sobre la expedición del Catálogo de Cuentas para la rendición de información financiera por parte de las Cajas de Compensación FamiliarSuperSubsidio

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De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 25 de 1981, la SSF —como entidad adscrita al Ministerio del Trabajo— tiene a su cargo la función de “… ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del Subsidio Familiar, con el propósito de que su constitución y

entidad adscrita al Ministerio del Trabajo— tiene a su cargo la función de “… ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del Subsidio Familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada.”

En el mismo sentido, el artículo 3 del Decreto Ley 2150 de 1992, atribuye expresamente a la SUPERINTENDENCIA la función de “(…) vigilancia e inspección de las siguientes instituciones: 1. Las Cajas de Compensación Familiar”.

Este marco general de atribuciones fue ampliado por el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, norma que confirió a la SSF, entre otras funciones:

“1. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales relacionadas con la organización y funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar; las demás entidades recaudadores y pagadoras del subsidio familiar, en cuanto al cumplimiento de este servicio y las entidades que constituyan o administren una o varias de las entidades sometidas a su vigilancia, siempre que comprometan fondos del subsidio familiar (…)

4. Instruir a las entidades vigiladas sobre la manera cómo deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuánto sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”.

Ahora bien, estas competencias encuentran un soporte específico en materia de información contable y financiera en lo dispuesto por los artículos 6 y 10 de la Ley 1314

procedimientos para su cabal aplicación”.

Ahora bien, estas competencias encuentran un soporte específico en materia de información contable y financiera en lo dispuesto por los artículos 6 y 10 de la Ley 1314 de 2009, los cuales delimitan el sistema de regulación, normalización técn ica y supervisión de la información financiera en Colombia.

Conforme a dichas normas, las autoridades de supervisión —dentro de las cuales se encuentra la SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR — tienen la responsabilidad de vigilar que los entes bajo su control cumplan con las normas de contabilidad e información financiera vigentes y, en desarrollo de sus funciones, estánSuperSubsidio

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Código: FO-GDT-033; Versión: 1 habilitadas para expedir normas técnicas especiales, interpretaciones y guías orientadas a asegurar la adecuada rendición y calidad de la información financiera.

Que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2595 de 2012, corresponde al Despacho de la SUPERINTENDENCIA ejercer el control administrativo, financiero, contable y operativo sobre las Cajas de Compensación Familiar y sobre las entidades que estas constituyan o administren, así como expedir los actos administrativos necesarios para su adecuado funcionamiento.

En ejercicio de dichas competencias, y en particular de la facultad prevista en el numeral

entidades que estas constituyan o administren, así como expedir los actos administrativos necesarios para su adecuado funcionamiento.

En ejercicio de dichas competencias, y en particular de la facultad prevista en el numeral 2 del artículo citado, relativa a instruir a las entidades vi giladas sobre la forma en que deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad y a fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten su aplicación, el (la) Superintendente del Subsidio Fam iliar se encuentra plenamente habilitado(a) para expedir el catálogo de cuentas contables aplicable a las Cajas de Compensación Familiar. Dicho instrumento constituye una herramienta técnica indispensable para unificar criterios contables, estandarizar la información financiera, facilitar el seguimiento institucional y garantizar la transparencia en la administración de los recursos desti nados a la prestación de los servicios sociales a cargo del sistema.

Así mismo, el artículo 2.2.7.5.3.2 del Decreto 1072 de 2015 disp one que los recursos administrados por las Cajas de Compensación Familiar —en particular aquel los provenientes de aportes obligatorios de naturaleza parafiscal, así como los bienes adquiridos con dichos recursos— deben contabilizarse en los balances de estas entidades en la forma que defina la SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR , registrando de manera separada los ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimonio, de acuerdo con su origen y destinación.

En virtud de esta habilitación normativa expresa, corresponde a esta Entidad im partir las instrucciones contables pertinentes, siendo la expedición del catálogo de cuentas un instrumento necesario y adecuado para asegurar la correcta clasificación, trazabilidad y

En virtud de esta habilitación normativa expresa, corresponde a esta Entidad im partir las instrucciones contables pertinentes, siendo la expedición del catálogo de cuentas un instrumento necesario y adecuado para asegurar la correcta clasificación, trazabilidad y transparencia de los recursos parafiscales, así como para fortalecer de manera efectiva las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Cajas de Compensación Familiar.

En virtud de lo anteriormente expuesto, y con fundamento en el conjunto normativo que regula las competencias de inspección, vigilancia, control e instrucción técnica en cabezaSuperSubsidio

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Código: FO-GDT-033; Versión: 1 de la Superintendencia del Subsidio Familiar, esta Entidad expidió la Resolución No. 1298

del 4 de noviembre de 2025, mediante la cual se derogó la Resolución No. 0 294 del 8 de abril de 2025 y se adoptó el Catálogo de Cuentas para la rendición d e información financiera por parte de las Cajas de Compensación Familiar.

Dicho acto administrativo constituye una manifestación legítima del ejercicio de la potestad de supervisión asignada legalmente a la SUPERINTENDENCIA, en tanto fijó criterios técnicos obligatorios en materia contable y financiera para los sujetos vigilados, produce efectos jurídicos generales y vinculantes, y se orienta a garantizar la adecuada

potestad de supervisión asignada legalmente a la SUPERINTENDENCIA, en tanto fijó criterios técnicos obligatorios en materia contable y financiera para los sujetos vigilados, produce efectos jurídicos generales y vinculantes, y se orienta a garantizar la adecuada clasificación, uniformidad, transparencia y control de los recursos del sistema del subsidio familiar, en especial aquellos de naturaleza parafiscal.

2.2. Sobre la naturaleza jurídica de la Circular Externa N° 2025-0008 de 2025

En este contexto, resulta pertinente precisar que la Circular Externa No. 202 5-00008 tiene como finalidad instruir y orientar la correcta aplicación del Catálogo de Cuent as adoptado mediante la Resolución No. 1298 del 4 de noviembre de 2025, esto es, del acto administrativo que contiene la decisión con efectos jurídicos y vinculantes para las Cajas de Compensación Familiar.

En esa medida, la Circular no introduce un régimen jurídico distinto, ni constituye la fuente de obligaciones diferentes a las ya previstas en el acto administrativo p rincipal; su alcance es meramente instructivo, dirigido a facilitar la implementación y el reporte de la información financiera en los sistemas institucionales dispuestos para tal efecto, particularmente el Sistema de Monitoreo del Subsidio Familiar –SIMON–.

En efecto:

➢ El Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que la naturaleza jurídica de las circulares e instrucciones administrativas depende de su contenido material, de suerte que solo constituyen actos administrativos demandables y con efectos jurídicos frente a los administrados cuando incorporan una decisión capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica; por el contrario, cuando se

material, de suerte que solo constituyen actos administrativos demandables y con efectos jurídicos frente a los administrados cuando incorporan una decisión capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica; por el contrario, cuando se limitan a reproducir normas o decisiones preexistentes, o a impartir orientaciones para su ejecución, se está frente a simples actos jurídicos de servicio o de instrucción administrativo.SuperSubsidio

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Código: FO-GDT-033; Versión: 1 ➢ En ese sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado precisó que:

“(…) Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativa, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda”.3

De igual manera, esa Corporación ha reiterado que lo esencial para distinguir un

decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda”.3

De igual manera, esa Corporación ha reiterado que lo esencial para distinguir un acto administrativo de un acto jurídico de la administración es la existenc ia de efectos jurídicos, al señalar que:

“(…) Ha precisado esta Corporación que las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial.

Igualmente se ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Secció n Primera. Radicación número: 1100103-25-0002005-00285-00. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.SuperSubsidio

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Código: FO-GDT-033; Versión: 1 que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio”.4

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha sido enfático en que no es la denominación del acto lo que determina su naturaleza jurídica, sino su contenido, en tanto:

Así es dable resaltar que lo esencial para distinguir un Acto Administrativo, de una simple manifestación de la administración, es que el primero contenga una decisión , no importa que la manifestación del Estado se la llame circular, Instrucción, certificado, etc. Conforme a lo señalado, se parte de la premisa de que los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados”.5

➢ Aplicados estos criterios al caso sub examine, se advierte que la Circular Externa No. 2025-00008 se limita a fijar pautas, criterios técnicos y orientaci ones operativas para la aplicación del Catálogo de Cuentas adoptado mediante la Resolución No. 1298 de 2025, sin incorporar una decisión normativa autónoma ni crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas por sí misma.

operativas para la aplicación del Catálogo de Cuentas adoptado mediante la Resolución No. 1298 de 2025, sin incorporar una decisión normativa autónoma ni crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas por sí misma.

En consecuencia, los efectos jurídicos generales y vinculantes en materia contable y financiera se predican del acto administrativo principal, esto es, de la Resolución No. 1298 de 2025, mientras que la Circular Externa No. 2025-00008 cumple una función de ejecución y de apoyo, orientada a asegurar la correcta aplicación, estandarización del reporte y fortalecimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control de la SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR.

2.3. Sobre la entrada en vigencia de la Circular Externa N° 2025-0008 de 2025

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación número: 0800123-31-000-2010-00135-01(1575-12). C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

5 Ibíd.SuperSubsidio

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De conformidad con una interpretación sistemática y útil del ordenamiento jurídico, la Circular Externa No. 2025-00008 no se encuentra sujeta al deber de publicación en el

Código: FO-GDT-033; Versión: 1

De conformidad con una interpretación sistemática y útil del ordenamiento jurídico, la Circular Externa No. 2025-00008 no se encuentra sujeta al deber de publicación en el Diario Oficial previsto en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante el “CPACA”), en la medida en que dicho deber se predica de los actos administrativos de carácter general que incorporan una decisión, esto es, de aquellos llamados a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas con efectos generales y vinculantes frente a los administrados.

En efecto, el deber de publicación previsto en el artículo 65 del CPACA se predica de los actos administrativos de carácter general, y no de los instrumentos de carácter meramente instructivo. Al respecto, dicha disposición señaló que:

“Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso (…)”.

Como se desarrolló en el numeral 2.2 del presente documento, la Circular Externa No. 2025-00008 no constituye un acto administrativo, en la medida en que no contiene una manifestación autónoma de voluntad administrativa ni una decisión normativa, sino que se limita a fijar pautas, criterios técnicos y orientaciones operativas para la corr ecta aplicación de un acto administrativo previo.

Por tal razón, no encuadra en la categoría de acto administrativo de carácter general a la que se refiere el artículo 65 del CPACA, razón por la cual no le resulta exigible el deber de publicación en el Diario Oficial previsto en dicha disposición.

la que se refiere el artículo 65 del CPACA, razón por la cual no le resulta exigible el deber de publicación en el Diario Oficial previsto en dicha disposición.

En consecuencia, la eficacia y divulgación de la Circular Externa No. 2025-00008 no se encuentra condicionada a su publicación en el Diario Oficial, sino que se entienden debidamente satisfechas mediante su puesta a disposición en la página web institucional de la SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR , medio que resulta idóneo, suficiente y coherente con su naturaleza estrictamente instructiva y con los destinatarios a quienes se dirige.

Desde esta perspectiva, la fecha jurídicamente relevante para efectos de la divulgación de la Circular en mención corresponde a aquella en la cual su contenido definitivo fueSuperSubsidio

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Código: FO-GDT-033; Versión: 1 publicado en el portal institucional de la SUPERINTENDENCIA, esto es el 11 de diciembre de 2025.

Finalmente, la Circular Externa No. 2025-00008 se encuentra supeditada a la vigencia de la Resolución No. 1298 del 4 de noviembre de 2025, la cual dispuso expresamente que el Catálogo de Cuentas será aplicable a partir del 1 ° de enero de 2026.

III. RESPUESTA A LA CONSULTA

expresamente que el Catálogo de Cuentas será aplicable a partir del 1 ° de enero de 2026.

III. RESPUESTA A LA CONSULTA

Con fundamento en las consideraciones expuestas, esta Oficina Asesora Jurídica se permite dar respuesta a la consulta formulada en los siguientes términos:

1. La Circular Externa No. 2025-00008 no se encuentra sujeta al deber de publicación en el Diario Oficial, por cuanto no constituye un acto administrativo de carácter general, sino un instrumento de naturaleza instructiva, que no incorpora una decisión destinada a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, en los términos del artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

1. En consecuencia, la publicación de la Circular Externa No. 2025-00008 se entiende válidamente surtida a través de su divulgación en la página web institucional de la SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR, medio idóneo y suficiente acorde con su naturaleza y con los destinatarios a quienes se dirige.

Para estos efectos, la fecha relevante corresponde a aquella en la cual el contenido definitivo de la circular fue puesto a disposición del público en el portal institucional, esto es, la última fecha de publicación allí registrada.

1. En todo caso, la aplicación de las instrucciones contenidas en la Circular Externa No. 2025-00008 se encuentra supeditada a la vigencia del acto administrativo principal que desarrolla, esto es, la Resolución No. 1298 del 4 de noviembre de 2025, la cual dispuso que el Catálogo de Cuentas será aplicable a partir del 1° de enero de 2026.

administrativo principal que desarrolla, esto es, la Resolución No. 1298 del 4 de noviembre de 2025, la cual dispuso que el Catálogo de Cuentas será aplicable a partir del 1° de enero de 2026.

En estos términos damos respuesta a su consulta.SuperSubsidio

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Finalmente, lo invitamos a consultar la página web de la Superintendencia del Subsidio Familiar donde se encuentran publicados todos los conceptos jurídicos emitidos por este órgano de inspección, vigilancia y control, con una búsqueda por palabra clave que facilita el acceso a los mismos en los siguientes links: https://acortar.link/qDqLrU

Atentamente,

NOHELIA DEL CARMEN ZAWADY PALACIO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectó: Juan Sebastián Másmela Zapata – Contratista O.A.J.

Revisó: Lida Regina Bula Narváez – Profesional Especializada O.A.J.