SUPERSUBSIDIO - Concepto 3-2025-003820

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No. Memorando: 3-2025-003820 Fecha de asignación: 11/11/2025 14:38

Para: Rodrigo Andrés Plazas Yepes - Director para la Gestion Financiera y Contable De: Nohelia Del Carmen Zawady Palacio - Jefe de Oficina Asesora Jurídica

Ref. No. 3-2025-003119 Exp. 1519/2025/MEM

Asunto: Respuesta solicitud de concepto sobre utilización de recursos FOVIS dentro del marco del principio de Unidad de Tesorería, atendiendo el concepto enviado por el Ministerio de Vivienda,

Ciudad y Territorio.

Cordial saludo, doctor Plazas,

De manera atenta damos respuesta al memorando de la referencia por medio del cual solicita concepto respecto de la obligatoriedad que asiste a las cajas de compensación familiar de cumplir con el concepto No. 2025EE004568 proferido por el Ministerio de Vivienda, Ciu dad y Territorio el 28 de julio de 2025 en el cual previa citación y análisis de la comunicación 2021EE0060004 del 3 de junio de 2021 proferida por la misma cartera y las disposiciones vigentes, concluye:

͞… los ƌeŶdiŵieŶtos fiŶaŶĐieƌos o ƌeŶtaďilidad Ƌue deďeŶ geŶeƌaƌ los ƌeĐuƌsos Ƌue

ĐoŵpoŶeŶ el FOVI“, seƌáŶ los ƌeglaŵeŶtados eŶ el DeĐƌeto ϭϬ77 de ϮϬϭ5 у сoŶfoƌŵe a los usos autorizados, lo que corresponden principalmente a las actividad es de otorgamiento del subsidio familiar de vivienda y las relativas a promoción de oferta.

Lo anterior, debido a que en ningún caso se habilita que, por vía de aplicación de un principio presupuestario, que además es de carácter reglamentario, se disponga variación o cambio alguno en la destinación de los recursos del Fondo del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social.

Vale la pena precisar en todo caso, que el artículo 2.1.1.1.1.6.1.10 (sic) del Decreto 1077 de 2015, dispone la unidad de caja para para la administración de los recursos del Fondo del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social, así:

"(...) ARTÍCULO 2.1.1.1.1.6.1.9. Unidad de Caja para la Administración de los Recursos del Fondo del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social. Las Cajas de Compensación Familiar podrán utilizar los recursos asignados no pagados del Subsidio Familiar de Vivienda, en la promoción de oferta de vivienda de interés social y n nuevas asignaciones del subsidio, siempre y cuando se garantice unaFO-GDT-032; Versión 1 Página 2 de 5

liquidez equivalente al treinta por ciento (30%) para el pago de los subsi dios asignados pero no pagados. (...)"

En conclusión, considerando que la destinación de los recursos que componen se

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liquidez equivalente al treinta por ciento (30%) para el pago de los subsi dios asignados pero no pagados. (...)"

En conclusión, considerando que la destinación de los recursos que componen se encuentra estrictamente definida por el legislador y reglamentada en el Decreto 1077 de 2015, no sería procedente reglamentar o atender la petición de la Supersubsidio, en el entendido que el uso y los rendimientos de los recursos que integran el FOVIS ya se encuentran definidos por el legislador y debidamente reglamentados. Así entonces, el principio de unidad de tesorería no implica la posibilidad de cambiar la destinación de los recursos del FOVIS.

Es de saber que, las CCF tienen autorizado, una vez apropian el porcentaje con destino al FOVIS, invertir en valores de alta liquidez en entidades vigiladas por l a Superfinanciera, asegurando rendimientos en los términos del inciso 3 del art. 2.1.1.1.1.6.4.5 del Decreto 1077 de 2015.

Por lo que, si las Cajas de Compensación Familiar están haciendo uso de los recursos del FOVIS bajo el principio de unidad de tesorería, con una destinación diferente a las contempladas en el Decreto 1077 de 2015, estarían desbordando la destinación específica reglamentada, en razón a que, este es un fondo de ley y la administración, inv ersión y ejecución de los recursos está delimitada en la normativa .͟ ;“uďƌayado y Ŷegƌillas fueƌa de texto)

Deviene de lo expuesto que el escrito remitido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es una

de texto)

Deviene de lo expuesto que el escrito remitido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es una comunicación suscrita por los doctores JOSÉ ALEJANDRO BAYONA CHAPARRO, Director del Sistem a Habitacional, y NELSON A. MUÑOZ LEGUIZA, Jefe Oficina Asesora Jurídica de la misma Cartera, en la que finalmente lo que advierten es la obligatoriedad de cumplir con lo di spuesto en las disposiciones legales y en el Decreto 1077 de 2015, Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en especial el artículo 2.1.1.1.1.6.1.5 y el parágrafo del artículo 2.1.1.1.1.6.1.5 del citado Decreto que establecen:

“Artículo 2.1.1.1.1.6.1.4. Apropiación de los recursos de los Fovis. La Superintendencia de Subsidio Familiar expedirá todos los años, a más tardar el treinta y uno (31) de enero, las certificaciones correspondientes al cuociente nacional y a los cuocientes particulares y fijará mediante resolución, el porcentaje que le corresponda aportar mensualmente a cada una de las Cajas de Compensación Familiar con destino a su Fondo.

Las Cajas de Compensación Familiar apropiarán, dentro de los primeros diez días (10) calendario de cada mes, los recursos para sus respectiv os Fovis con destino al Subsidio Familiar de Vivienda, aplicando a los recaudos del mes anterior los porcentajes señalados para cada Caja, según lo indicado en la resolución de la Superintendencia del Subsidi o Familiar.

Familiar de Vivienda, aplicando a los recaudos del mes anterior los porcentajes señalados para cada Caja, según lo indicado en la resolución de la Superintendencia del Subsidi o Familiar.

Las Cajas de Compensación Familiar depositarán a más tardar el día doce (12) de cada mes, los aportes del Fondo correspondientes al Subsidio Famil iar de Vivienda, enFO-GDT-032; Versión 1 Página 3 de 5

inversiones líquidas en entidades vigiladas por la S uperintendencia Financiera de Colombia.͟

(Decreto 2190 de 2009, artículo 68).

;…Ϳ

͞Parágrafo. Los recursos de los Fovis para el Subsidio Familiar de Vivienda de In terés Social, se invertirán en valores de alta liquidez, en entidades vigi ladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, asegurando que su rendi miento sea como mínimo el promedio de interés de los últimos doce (12) meses .͟ (Negrillas y subrayado fuera de texto).

En consecuencia, en criterio de esta Oficina Asesora Jurídica, la comunicación enviada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, debe ser aplicada por las cajas de compensación familiar en tanto que se constituye en la instrucción respecto del cumplimiento de la po lítica de vivienda adoptada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 1077 de 2015, norma especial para el FOVIS y que, como señala el mismo ministerio, un principio presupuestario de orige n reglamentario no puede disponer variación o cambio alguno en la destinación de los recursos d el Fondo del Subsidio

y que, como señala el mismo ministerio, un principio presupuestario de orige n reglamentario no puede disponer variación o cambio alguno en la destinación de los recursos d el Fondo del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social prevista en las disposiciones legales, reglamentarias y la políticas públicas determinadas por esa cartera ministerial.

Así mismo, es procedente resaltar que, en dicho escrito, el Minvivienda resaltó la existencia de la norma que autoriza la unidad de caja para destinar los recursos del FOVIS a promoción de oferta y la obligación de que los recursos del FOVIS produzcan rendimientos financieros.

En este orden de ideas, se aclara que lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no es contradictorio con lo dispuesto en el artículo segundo de la Resolu ción 298 del 17 de junio de 2021, que consagra:

͞ARTÍCULO SEGUNDO. Modifíquese el artículo Segundo de la Resolución 093 quedando en los siguientes términos: "El Consejo Directivo de cada Caja de Compensación Familiar dentro de la política administrativa y financiera que adopte para la respectiva Corporación, deberá incluir la aplicación de la Unidad de Tesorería, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, garantizando siempre el cumplimiento de los fines del Sistema del Subsidio Familiar y los fondos de Ley y cumplir con los objetivos establecidos en el Decreto 765 de 2020 "Por el cual se modifica el artículo 2.2.7.5.4.1 del Decreto 1072 de 2015 en relación con el fortalecimiento de los p rincipios de los presupuestos de las Cajas de Compensación Familiar".

PARÁGRAFO. La Superintendencia Delegada para la Gestión emitirá instrucciones

de los presupuestos de las Cajas de Compensación Familiar".

PARÁGRAFO. La Superintendencia Delegada para la Gestión emitirá instrucciones respecto de los criterios técnicos y jurídicos de inspección, vigilancia y control de la destinación de estos recursos. ;…Ϳ͟ (Negrillas y Subrayado fuera de texto).FO-GDT-032; Versión 1 Página 4 de 5

Lo anterior, independientemente de que sobre los conceptos emitidos por las autori dades administrativas del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedim iento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 28. Alcance de los conceptos . Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.͟ (Negrillas fuera de texto).

Norma sobre la cual existen diferentes pronunciamientos jurisprudenciales como l o manifestado por el Consejo de Estado en sentencia proferida el 6 de febrero de 1997, Expediente 7736, en la que dijo:

"…No ĐoŶteŵpla diĐha disposiĐióŶ la posiďilidad de iŵpugŶaƌ aŶte la juƌisdiĐĐióŶ de lo contencioso administrativo la respuesta que profieren las entidades, al absolver las consultas que formulan los particulares, en ejercicio del derecho de petición, relacionadas ĐoŶ el alĐaŶĐe de las disposiĐioŶes de oƌdeŶ legal. ;…Ϳ.no contiene una decisión capaz de

consultas que formulan los particulares, en ejercicio del derecho de petición, relacionadas ĐoŶ el alĐaŶĐe de las disposiĐioŶes de oƌdeŶ legal. ;…Ϳ.no contiene una decisión capaz de crear, modificar, ni extinguir situación jurídica de ninguna ín dole, ya sea de carácter general o particular...". (Negrillas fuera de texto).

Igualmente, en providencia de fecha 18 de junio de 1984, la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, expediente 10787, señaló:

"…A las aŶteƌioƌes ĐoŶsideƌaĐioŶes del auto supliĐado, haďƌá Ƌue agƌegaƌ solaŵeŶte que la interpretación de la ley con autoridad solo está reservada al legislador, con el fin de 'fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general', conforme a la prescripción del artículo 25 del Código Civil y por lo mismo, si ni siquiera la que hacen los jueces, en toda la jerarquía judicial, es por vía de autoridad, sino d octrinaria, interpretación que por lo mismo no es de obligatoria observancia por las autoridades situadas en g rado inferior del juez o tribunal que interpreta la norma, es por lo menos alin eante que se da tal carácter, a la interpretación de la ley tributario que haga la Dirección General de Impuestos Nacionales, que es una Oficina de la Administración". (Negrillas fuera de texto).

Por su parte, sobre el tema, la Corte Constitucional en la sentencia C-487 de 1996 precisó:

͞…Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad

texto).

Por su parte, sobre el tema, la Corte Constitucional en la sentencia C-487 de 1996 precisó:

͞…Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden…͟ (Negrillas fuera de texto).

La misma Corporación en la sentencia C-542 de 2.000 expresó:

͞…Los ĐoŶĐeptos eŵitidos poƌ las eŶtidades púďliĐas eŶ respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 d el Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos yFO-GDT-032; Versión 1 Página 5 de 5

cumplen tanto una función didáctica como una función de co municación fluida y transparente. (Subrayados y negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecución.

No obstante, como se expuso al analizar la respuesta dada por el Ministerio de Viv ienda, Ciudad y Territorio, esta constituye una manifestación en la que recalca su competencia respecto de la política de vivienda y sobre el hecho de que la destinación de los recursos d el FOVIS, su apropiación, constitución, las inversiones líquidas, rendimientos, plan de ejecución, aplicaci ón de los recursos, destinación de los excedentes y promoción de oferta, están regulados legal y reglamentariamente.

constitución, las inversiones líquidas, rendimientos, plan de ejecución, aplicaci ón de los recursos, destinación de los excedentes y promoción de oferta, están regulados legal y reglamentariamente.

En estos términos damos respuesta a su solicitud.

Atentamente,

NOHELIA DEL CARMEN ZAWADY PALACIO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectó: Lida Regina Bula