SUPERSUBSIDIOS - Concepto 2-2019-041420

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Al contestar este Oficio, por favor cite este número: 2-2019-041420

Bogotá D.C., 13 de agosto de 2019 15:47

Ref. 1 -2019-009571 176/2019/CJU. Radicado No. 1 -2019-009571, solicitud de concepto de construcción de aulas para el fomento de un desarrollo integral a la educación - Recursos Ley 115 de 1994.

Respetados Señores:

Esta entidad mediante radicado 1 -2019-009571 recibió la comunicación de la referencia a través de la cual realiza consulta sobre la viabilidad de utilizar los recursos de la Ley 115 de 1994 para construcción de aulas, frente a lo cual la Oficina Asesora Jurídica procede a pronunciarse1en los siguientes términos:

I. PROBLEMA JURÍDICO

La consulta planteada contiene el siguiente problema jurídico:

“Teniendo en cuenta la normatividad que regula la materia del subsidio familiar en Colombia, respecto a los proyectos de inversión con cargo a los recursos de Ley 115 de 1994, surge el siguiente interrogante; Es procedente llevar a cabo en la Institución Educativa de propiedad de la caja que actualmente está operando, la construcción de aulas para el fomento de un desarrollo integral a la educación, tales

115 de 1994, surge el siguiente interrogante; Es procedente llevar a cabo en la Institución Educativa de propiedad de la caja que actualmente está operando, la construcción de aulas para el fomento de un desarrollo integral a la educación, tales como cursos o talleres de danza, pintura, música entre otros, teniendo en cuenta que la circular 027 de 2005, establece que es para " apertura de colegio", ? De no

1 La función de emitir conceptos se encuentra contemplada en el artículo 7 del Decreto 2595 de 2012 de la siguiente manera: “Artículo 7º.- Funciones de la Oficina Asesora Jurídica. Son funciones de la Oficina Asesora Jurídica las siguientes: “(…) Coordinar, asesorar y responder por la atención de las solicitudes, demandas, tutelas y demás acciones que requieran intervención legal.”Código: FO-PCA-CODO-009 Versión: 1 Carrera 69 No. 25 B – 44 Pisos 3, 4 y 7

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ser procedente dicha aplicación, entonces cuál sería la fuente habilitada para tal fin y la modalidad de inversión.”

II. CONCEPTO

Para resolver esta pregunta, se requiere examinar en primera instancia el contexto normativo que regula la materia y, posteriormente, se dará respuesta al interrogante planteado.

Para comenzar, es preciso anotar que de conformidad con lo señalado en la Ley 21 de 1982, “Por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones”, el subsidio familiar es una prestación social que se otorga a los

Para comenzar, es preciso anotar que de conformidad con lo señalado en la Ley 21 de 1982, “Por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones”, el subsidio familiar es una prestación social que se otorga a los trabajadores de menores ingresos y se paga en dinero, especie y servicios.

El pago del subsidio en servicios se reconoce a través de la utilización de las obras y programas sociales que organicen las Cajas de Compensación Familiar dentro del orden de prioridades 2, modalidad que se encuentra permitida en la ley y en principio parece concordar con las obras mencionadas al elevar la consulta.

De acuerdo con las funciones legales establecidas, corresponde a la Caja “Organizar y administrar las obras y programas que se establezcan para el pago del subsidio familiar en especie de servicios…”3, función que como allí se señala se debe llevar a cabo dentro de los siguientes campos y orden de prioridades definidos por el artículo 62 de la L ey 21 de 19824: 1) Salud; 2) Programas de nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que Compongan la canasta familiar para ingresos bajos (obreros) definida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). 3) Educación integr al y continuada; capacitación y servicios de biblioteca. (…)”. (negrilla fuera de texto).

A su vez, el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo (DURST) 1072 de 2015, en sus artículos 2.2.7.4.3.1 a 2.2.7.4.3.4, regula lo atinente a los programas soci ales y enuncia los siguientes aspectos como criterios para el establecimiento de este tipo de programas:

sus artículos 2.2.7.4.3.1 a 2.2.7.4.3.4, regula lo atinente a los programas soci ales y enuncia los siguientes aspectos como criterios para el establecimiento de este tipo de programas:

“ARTÍCULO 2.2.7.4.3.4. CRITERIOS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LOS PROGRAMAS SOCIALES. Las cajas de compensación familiar organizarán los programas sociales atendiendo los siguientes criterios:

1. El orden de prioridades establecido en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982.

2. Constatarán que no se produzca duplicación con otros servicios del Estado o de la seguridad social, salvo que la ley expresamente lo permita.

2 Inciso 4 Art. 5 L. 21/82. 3 Inciso 3 Art. 41 L. 21/82. 4 Art. 62 L. 21/82.Código: FO-PCA-CODO-009 Versión: 1 Carrera 69 No. 25 B – 44 Pisos 3, 4 y 7

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3. La atención preferencial de las necesidades generales de la población.

4. La observancia de las normas legales que regulan el respectivo servicio o actividad.

5. El estudio de las condiciones de vida familiar de los trabajadores beneficiarios y las necesidades económicas y sociales principales de la región en donde cumple sus funciones la entidad respectiva.”

El proyecto deberá además corresponder a una finalidad contemplada en la ley, y en ese sentido el artículo 2.2.7.4.4.16. dispone:

sociales principales de la región en donde cumple sus funciones la entidad respectiva.”

El proyecto deberá además corresponder a una finalidad contemplada en la ley, y en ese sentido el artículo 2.2.7.4.4.16. dispone: “ARTCULO 2.2.7.4.4.16. PROGRAMAS DE EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA. Las Cajas de compensación Familiar deben ofrecer a las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios programas de educación básica y media, administrados en forma directa o contratados con una institución educativa legalmente reconocida por el Estado, de acuerdo con su proyecto educati vo institucional. En los programas respectivos se indicarán los criterios de selección de los alumnos admitidos, de tal manera que se dé preferencia a los hijos de los trabajadores beneficiarios de la Caja.”

Al respecto, frente a la destinación de recurso s para los programas de educación básica y media, el artículo 2.2.7.4.4.17 del DURST determina:

“Las Cajas de Compensación Familiar destinarán con el carácter de subsidio en especie o en servicios, al menos el 10% del saldo previsto en el numeral 4o del a rtículo 43 de la ley 21 de 1982 y demás normas legales vigentes Los programas de educación básica y media serán ejecutados con los recursos previstos en este artículo, en forma directa por la respectiva caja, mediante convenio con instituciones especializadas o establecimientos educativos con reconocimiento oficial. Pueden estar representados por otorgamiento de becas, cupos gratuitos en establecimientos educativos y pr ogramas de educación básica y media para adultos”. (negrilla fuera de texto) En este sentido, el mencionado artículo 43 establece que los aportes recaudados por

establecimientos educativos y pr ogramas de educación básica y media para adultos”. (negrilla fuera de texto) En este sentido, el mencionado artículo 43 establece que los aportes recaudados por las Cajas de Compensación por concepto del subsidio familiar se distribuirán de la siguiente forma: 1. Un cincuenta y cinco por ciento (55%) para el pago del subsidio familiar en dinero. 2. Hasta un diez por ciento (10%) para gastos de instalación, administración y funcionamiento. 3. Hasta un tres por ciento (3%) para la construcción de la reserva legal de fácil liquidez dentro de los límites de que trata la Ley 21 de 1982 y 4. El saldo se apropiara para las obras y programas sociales que emprendan las Cajas de Compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, descontados los aportes que señala la Ley para el sostenimiento de la Superintendencia de Subsidio Familiar. Es importante señalar, como lo determina la Ley 21 de 1982, que los rendimientos y productos líquidos de las operaciones que efectúen las Cajas de Compensación Familiar, así como los remanentes presupuestales de cada en ejercicio, ser án aprobados por el Consejo Directivo el cual deberá destinarlos bien sea al pago del subsidio en dinero, o bien a la realización de obras y programas sociales con estricta sujeción a lo establecido en el ya mencionado artículo 62, el cual como se mencionó incluye “3) Educación integral y continuada; capacitación y servicios de biblioteca…”Código: FO-PCA-CODO-009 Versión: 1 Carrera 69 No. 25 B – 44 Pisos 3, 4 y 7

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integral y continuada; capacitación y servicios de biblioteca…”Código: FO-PCA-CODO-009 Versión: 1 Carrera 69 No. 25 B – 44 Pisos 3, 4 y 7

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De otra parte, la Ley 115 de 1994 5 organiza en tres, los niveles de la educación formal, así 6: a) El preescolar que comprenderá mínimo un grado obligatorio; b) La educación básica con una duración de nueve (9) grados que se desarrollará en dos ciclos: La educación básica primaria de cinco (5) grados y la educación básica secundaria de cuatro (4) grados, y c) La educación media con una duración de dos (2) grados.

En articulación con lo anterior, el artículo 141 de la Ley 115, que se refiere a “Biblioteca o infraestructura cultural y deportiva” , determina que “ los establecimientos educativos que ofrezcan el servicio por niveles y grados, contarán con una biblioteca, infraestructura para el desarrollo de actividades artísticas y deportivas y un órgano de difusión de carácter académico.” De otra parte, la Circular Externa 0018 de 20127 frente a la aplicación de los recursos de la Ley 115 de 1994, indicó: Con recursos d e Ley 115 de 1994, las Cajas de Compensación Familiar podrán desarrollar las siguientes actividades:

• Subsidio a educación básica y media directamente o contratada. Los programas deberán estar debidamente aprobados y reglamentados por el Consejo Directivo.

actividades:

• Subsidio a educación básica y media directamente o contratada. Los programas deberán estar debidamente aprobados y reglamentados por el Consejo Directivo. • Otorgamiento de becas en colegios de propiedad de la Caja de Compensación Familiar o en colegios con los cuales se tienen convenios. • Cupos gratuitos en establecimientos educativos y/o programas de educación básica y media para adultos.

Los programas deberán estar debidamente aprobados y reglamentados por el Consejo Directivo. • Apertura de colegios (compra de lotes y/o construcción y/o adecuación y/o dotación de Colegios) en forma prioritaria para los hijos de los trabajadores beneficiarios. • Bibliotecas. Hace referencia a establecer servicios bibliotecarios para el mejoramiento de la educación y la capacitación de la familiar, Artículo 24 del Decreto 784 de 1989. • Kits escolares para los hijos de los trabajador es beneficiarios, los que deben ser entregados previo a la fecha de iniciación de los calendarios escolares, teniendo en cuenta el censo escolar de cada Caja de Compensación Familiar y acorde con las necesidades de las edades escolares.”

En exactos términ os fue expedida la circular 0026 de 2011, mientras que las circulares expedidas entre los años 2005 al 2010, establecían:

“Apertura de colegios (construcción, compra, arriendo, convenios, administración, dotación) en forma prioritaria para los hijos de los trabajadores beneficiarios.” Finalmente, se considera relevante traer a colación la Circular externa 0008 de 2018, expedida por esta Superintendencia, por la cual se emiten lineamientos para la presentación de programas y proyectos e incluye las siguientes definiciones:

Finalmente, se considera relevante traer a colación la Circular externa 0008 de 2018, expedida por esta Superintendencia, por la cual se emiten lineamientos para la presentación de programas y proyectos e incluye las siguientes definiciones:

Ampliación de infraestructura: Proyectos que impliquen incremento en el área construida, entendiéndose por área construida la parte edificada que corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo áreas sin cubrir o techar (áreas de todas las construcciones que tengan techo, el cual puede ser una losa de entrepiso o una cubierta). Estos proyectos están referidos a ampliación física de infraestructura con el fin de aumentar la capacidad instalada y cobertura.

5 Por la cual se expide la ley general de educación 6 Art. 11 7 Se emiten instrucciones frente al Plan Operativo Anual, presupuesto de ingresos y egresos, inversiones y tarifas vigencia año 2013Código: FO-PCA-CODO-009 Versión: 1 Carrera 69 No. 25 B – 44 Pisos 3, 4 y 7

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Modificación: Proyectos que reformen el diseño arquitectónico o estructura de una edificación existente sin incrementar su área construida Adecuación: Proyectos que cambien el uso de una edificación o parte de ella, garantizando la permanencia total o parcial del inmueble original.

Dotación: Se refiere a la adquisición o producción de los elementos necesarios que se utilizan para que los diferentes servicios que ofrece la Corporación funcionen en debida forma. Generalmente corresponden a bienes

parcial del inmueble original.

Dotación: Se refiere a la adquisición o producción de los elementos necesarios que se utilizan para que los diferentes servicios que ofrece la Corporación funcionen en debida forma. Generalmente corresponden a bienes tangibles tales como sillas, mesas, equipos de sonido, de comunicación, de televisión, cableado, lámparas, cuadros, equipos de oficina, vehículos, mueb les y enseres, maquinaria; o intangibles como un software o una licencia, entre otros.

Proyectos de Construcción: Proyectos de obra nueva para adelantar edificaciones en terrenos no construidos o cuya área este libre por autorización de demolición total.

III. Conclusiones y respuesta

Las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar están definidas en la Ley, estas funciones enmarcan la competencia que le asiste a esta entidad, en donde claramente no es viable la intervención en temas meramente administrativos de la Corporación; es así que nuestro pronunciamiento respecto al objeto de consulta, solo se puede limitar a la interpretación normativa y los elementos que la misma norma nos ofrece.

Una vez valorado el co ntexto normativo y conforme a la información suministrada en la consulta, se concluye y responde que no es viable destinar los recursos de que trata la Ley 115 de 1994 relacionados con “apertura de colegio”, bien sea para ampliación de infraestructura o para modificación de esta.

Ahora bien, dependiendo de las características particulares y concretas con que se formule el proyecto, podría ser viable que realice con cargo a los recursos de la Ley 115 de 1994 relacionados con bibliotecas, siempre que se siga la metodología establecida para la formulación, presentación y aprobación de este tipo de proyectos sociales.

formule el proyecto, podría ser viable que realice con cargo a los recursos de la Ley 115 de 1994 relacionados con bibliotecas, siempre que se siga la metodología establecida para la formulación, presentación y aprobación de este tipo de proyectos sociales.

De otro lado y dependiendo de las características particulares y concretas con que se formule el proyecto, puede ser viable que se desarrolle con cargo a los recursos de que trata el numeral 4 del artículo 43 de la Ley 21 de 1982, en concordancia con el numeral 3 del artículo 62 de la misma Ley y conforme al orden establecido en el mismo, siempre que se siga la metodología establecida para la formulación, presentación y aprobación de este tipo de proyectos sociales.

Teniendo en cuenta que, la comunicación recibida no hace claridad en si el proyecto que pretende adelantar la Caja de Comp ensación se refiere a una ampliación de infraestructura, una modificación a la existente, una adecuación o un proyecto deCódigo: FO-PCA-CODO-009 Versión: 1 Carrera 69 No. 25 B – 44 Pisos 3, 4 y 7

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construcción de obra nueva, se considera importante que se haga esta claridad al momento de formular el proyecto, para su correcto análisis.

Igualmente se señala que corresponde a la Caja determinar, con aplicación de lo dispuesto en los artículos 2.2.7.5.3.3. y 2.2.7.5.3.4. del Decreto Único Reglamentario

Igualmente se señala que corresponde a la Caja determinar, con aplicación de lo dispuesto en los artículos 2.2.7.5.3.3. y 2.2.7.5.3.4. del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo 1072 de 2015, si dadas las características y enfoque del proyecto que aspira a prestar, requiere de autorización general o previa por parte de esta Superintendencia.

Se advierte que la comunicación recibida no corresponde a la formulación de un proyecto de inversión en servicios sociales particular y concreto, y es por ello que al momento de su formulación la Caja debe tener especial cuidado de surtir el proceso interno de formulación por parte del Director Administrativo y de aprobación por parte del Consejo Directivo, del proyecto específico.8

Para finalizar, debe puntualizarse que, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2595 de 2012 y teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, por consiguiente, el concepto emitido por esta oficina constituye solo un criterio orientador sobre la aplicación de la normatividad relativa al caso objeto de consulta.

Cordialmente,

AURA ELVIRA GOMEZ MARTINEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Elaboró: Manolo Rojas Riaño

Contratista Oficina Asesora Jurídica

AURA ELVIRA GOMEZ MARTINEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Elaboró: Manolo Rojas Riaño

Contratista Oficina Asesora Jurídica

8 Articulo 54 numeral 3 y 55 Numeral 3 de la L. 21/82

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