TA - 05001233100020150038100-(18-11-2015)

Sección: Tribunal Administrativo de AntioquiaSala Tercera de Decisión.

Radicado 05001233100020150038100 Magistrado ponente Dr. John Jairo Álzate López Fecha 18 de noviembre de 2015 Demandante Gobernador de Antioquia Demandado Artículo 14 del Acuerdo 014 de 20 de noviembre de 2014 expedido por el Concejo Municipal de Cisneros Antioquia IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO. El problema jurídico que debe resolver la Sala se refiere a si el Concejo Municipal de Cisneros podía establecer que la mesa directiva puede otorgar licencias no remuneradas no inferiores a tres (3) meses, a sus miembros. CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS. El Concejo Municipal de Cisneros – Antioquia, expidió el Acuerdo 014 de 2014, que en su artículo 14, señala que los Concejales podrán solicitar ante la mesa directiva, licencia temporal no remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a 3 meses, por lo que considera la demandante que elemento competencia fue violentado, teniendo en cuenta que aunque el concejo puede reglamentar su funcionamiento, esto no lo faculta para que consagre una figura –faltas temporalesque había sido abolida por la reformas constitucional del 2009 y, además, declarada inexequible al tratarla de revivir en la Ley 1551 de 2012. IDENTIFICACIÓN DE LA TESIS. Analizado el artículo

demandado expedido por el Concejo Municipal de Cisneros, sometido a revisión, para esta Sala de decisión es claro que la disposición es abiertamente contraria a lo señalado en el artículo 134 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo2 01 de 2009, en donde se señaló de manera clara y precisa que las faltas temporales no existirán, a menos de que se trate de mujeres que por razones de licencia de maternidad deban ausentarse. PREMISAS DE LA SENTENCIA. Acto Legislativo N° 01 de 2009, Artículo 6: El artículo 134 de la Constitución Política quedara así: ‘Los miembros de las Corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. […] No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo […]”. PALABRAS CLAVE. CONCEJAL. Licencia no remunerada.3

SALA TERCERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, dieciocho de noviembre de dos mil quince

REF: REVISIÓN DE ACUERDO

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA

DEMANDADO: ARTÍCULO 14 DEL ACUERDO

014 DE 20 DE NOVIEMBRE DE

2014 EXPEDIDO POR EL

CONCEJO MUNICIPAL DE

CISNEROS ANTIOQUIA RADICADO: 05001-23-31-000-2015-00381-00

SENTENCIA Nº 85

TEMA: Artículo 121 de la Constitución Nacional. Funciones de los concejos municipales.

La señora Secretaria General del Departamento de Antioquia debidamente delegada por el señor Gobernador, en ejercicio de las funciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, envía a este Tribunal el Acuerdo No. 014 “ POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL NUEVO REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CISNEROS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez de su artículo 14º. HECHOS El Concejo Municipal de Cisneros – Antioquia, expidió el Acuerdo 014 del 20 de noviembre de 2014, que en su artículo 14, señala: “ARTÍCULO 14.-LICENCIAS. Los Concejales podrán solicitar ante la Mesa Directiva, licencia temporal no remunerada en el ejercicio de sus funciones, que en ningún caso podrá ser inferior a tres (3) meses, concedida esta al concejal no podrá ser reemplazado. Exceptuándose de esta prohibición las licencias de maternidad y paternidad.4 En caso de ser concedida la licencia temporal se seguirá rigurosamente lo preceptuado en el artículo 24, parágrafo primero y segundo de la Ley 1551 de 2012”. FUNDAMENTOS PARA SOLICITAR LA INVALIDEZ DEL ACUERDO DEMANDANDO Considera la señora Secretaria General que con el artículo 14 enunciado en los hechos, el concejo municipal infringió lo dispuesto en los artículos 121 de la Constitución Política, el cual preceptúa : el principio de legalidad de las actuaciones estatales y el 123 de la misma norma, por

en los hechos, el concejo municipal infringió lo dispuesto en los artículos 121 de la Constitución Política, el cual preceptúa : el principio de legalidad de las actuaciones estatales y el 123 de la misma norma, por cuanto los concejos deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. Indica la demandante que el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, determina que: “ Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones”. Manifiesta que en el artículo 209 de la Constitución Política, se establece que: “…las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines”. Cita igualmente el artículo 5ª de la Ley 489 de 1998, el cual estableció que: “ Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la Ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo”. Señala que el Concejo Municipal se extralimitó en la atribución que le concede el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, la cual debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, conforme a los lineamientos que allí se establecen. Informa que de los artículos 6º y 121 de la Constitución emerge el principio según el cual, a diferencia de los particulares que pueden hacer todo aquello que no les está prohibido, los funcionarios públicos y las entidades de esta naturaleza, solo pueden ejecutar aquello que expresamente les está mandado.

principio según el cual, a diferencia de los particulares que pueden hacer todo aquello que no les está prohibido, los funcionarios públicos y las entidades de esta naturaleza, solo pueden ejecutar aquello que expresamente les está mandado. Manifiesta la Señora Secretaria que el artículo 6° del Acto Legislativo N° 01 de 2009, dispuso:5 “Artículo 6: El artículo 134 de la Constitución Política quedara así: ‘Los miembros de las Corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, perdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una Corporación publica decida presentarse por un partido político distinto según lo planteado en el Parágrafo Transitorio 1º del Artículo 107 de la Constitución Política. En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. Como consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá ser reemplazado un miembro de

una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la Corporación Pública. No habrá faltas temporales , salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular, cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa6 humanidad, generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos. Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.

Si por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del período. Parágrafo Transitorio. El régimen de reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo” (Subrayas fuera de la Sala). En este punto concluye que de acuerdo con la norma no habrá lugar a faltas temporales, sino solo para aquellas que se generen en razón a licencias de maternidad. Advierte que el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 que revivía la licencia temporal para los concejales, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-699 de 2013, al considerar que el Constituyente de 1991 buscó mejorar la calidad del ejercicio de la política y hacerlo transparente y responsable, con el fin de hacer realidad los objetivos propios de un Estado social y democrático de derecho. De ahí que, desde un comienzo, se suprimieran los suplentes de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, mandato que permanece en el artículo 134 de la Constitución a pesar de las reformas que ha tenido. En esa oportunidad la Corte precisó: “…5.2.4. El cuarto inciso del artículo 134 constitucional resuelve de forma categórica una segunda cuestión a saber:7

“no habrá faltas temporales”. Se trata de una regla amplia y general que solo cuenta con una excepción: (i) cuando las mujeres deban ausentarse (ii) por razón de licencia de maternidad. La disposición constitucional aclara, en segundo lugar, que “las faltas temporales no darán lugar a reemplazos”. Sin establecer excepciones o matices, esta segunda regla impide que se den reemplazos ante ausencias de carácter temporal. En otras palabras. El mensaje de la Constitución es sencillo: las faltas temporales en las corporaciones públicas de elección popular son excepcionales (caso de licencia de maternidad); y si se dan, en cualquier caso, no dan lugar a que la persona ausente sea reemplazada. (…) El artículo 261 de la Constitución Política , como se estableció desde la exposición de motivos del proyecto de Acto legislativo, se reformó para adecuarlo con la modificación introducida al régimen de reemplazos. Así, la nueva versión de la norma evidencia la clara y expresa voluntad que tuvo el constituyente derivado: acabar con las suplencias; con las faltas temporales, a excepción de la licencia de maternidad para mujeres, y con los reemplazos, salvo para aquellos casos de faltas absolutas, no temporales, específicamente contemplados en el artículo

134. (…) 5.4.5 en conclusión, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el artículo 24 de la Ley 1551 de 2012 es contrario a la constitución, por cuanto revive la

licencia no remunerada para los miembros de una corporación pública de elección popular (el Concejo Municipal), contrariando de forma clara y evidente, la expresa prohibición constitucional. En este caso, no se trata de una de las faltas temporales que excepcionalmente se pueden reconocer, como la licencia de maternidad, por el contrario, es una de las faltas temporales que expresamente se excluyó de la constitución por permitir a los concejales ausentarse durante largos periodos de tiempo…”.8 Refiere que las actuaciones de la corporación están reguladas en la Constitución y en la ley y que a estas deben ajustarse; agrega que cumplen funciones públicas, siéndoles aplicables el artículo 209 constitucional, que señala como finalidad de la función administrativa el servicio a los intereses generales, bajo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y de coordinación entre las autoridades administrativas. Anota que el artículo 313 constitucional establece las competencias de los concejos y prevé que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras. Precisa que la lectura atenta de este artículo muestra cómo las funciones de estos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local. Señala que, sin embargo, la Ley 136 de 1994, en el artículo 31 establece que los concejos deberán dictarse su propio reglamento, pero esto no es óbice para que incluyan dentro de este figuras como la licencia temporal, la cual fuera de haber sido retirada del ordenamiento constitucional, fue declarada inexequible cuando se pretendió mediante la Ley 1551 de 2012 volver a instaurar dicha licencia para los concejales. La Corte Constitucional en la Sentencia C-831 de 2013, consideró:

declarada inexequible cuando se pretendió mediante la Ley 1551 de 2012 volver a instaurar dicha licencia para los concejales. La Corte Constitucional en la Sentencia C-831 de 2013, consideró: “De acuerdo con lo anterior, la Sala concluyó que al establecer la posibilidad de que los concejales soliciten licencias no remuneradas de duración mínima de tres meses, sin que sea necesario justificar de manera alguna la ausencia temporal del cargo, contradice abiertamente la prohibición del artículo 134 constitucional, según la cual no puede haber lugar a reemplazo temporal de los concejales. No obstante, se aclaró que cosa distinta es que circunstancias especiales, puedan justificar la falta temporal de los concejales, como una enfermedad, calamidad familiar, fuerza mayor, etc. En estos eventos, continuó el fallo, se deberán aplicar las normas que regulan este tipo de faltas temporales de los servidores públicos, pero sin que en todo caso, el concejal pueda ser reemplazado durante dicha falta”. Concluye sus argumentos, manifestando que el acuerdo sometido a revisión carece de validez parcial, por cuanto el elemento competencia fue violentado, teniendo en cuenta que aunque el concejo puede reglamentar su funcionamiento (artículo 31 de la Ley 136 de 1994), esto9 no lo faculta para que contraríe las disposiciones enunciadas, consagrando una figura que había sido abolida por la reformas constitucional del 2009 y, además, declarada inexequible al tratarla de revivir en la Ley 1551 de 2012. Agrega pues dentro del sistema constitucional colombiano no se admiten atribuciones implícitas ni facultades de alcance indeterminado, de allí el mandato de que los servidores públicos son responsables por infringir la constitución y las

revivir en la Ley 1551 de 2012. Agrega pues dentro del sistema constitucional colombiano no se admiten atribuciones implícitas ni facultades de alcance indeterminado, de allí el mandato de que los servidores públicos son responsables por infringir la constitución y las leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En el caso de los concejos, solo pueden actuar en los temas o materias para las cuales se les ha conferido competencia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada, omitió pronunciarse al respecto.

CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es competente esta Sala para conocer del asunto bajo estudio.

2. Problema jurídico El problema jurídico que debe resolver la Sala se refiere a si el Concejo Municipal de Cisneros podía establecer que la mesa directiva puede otorgar licencias no remuneradas no inferiores a tres (3) meses, a sus miembros.

3. De los concejos municipales Los concejos municipales, son órganos corporativos de elección popular de naturaleza administrativa, los cuales cuentan con autonomía tanto administrativa como presupuestal, además de ser una de las instituciones más representativas del derecho constitucional y administrativo colombiano, pues su conformación refleja un ejercicio puro de la democracia desde lo local, por ser una corporación pública que, dada su naturaleza, permite mayores oportunidades de contacto directo entre la población y el Estado.

Según lo dispuesto por el artículo 312 de la Constitución (modificado por

el artículo 5 del Acto Legislativo N° 1 de 2007):10 “En cada municipio habrá una corporación políticoadministrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal.” Sus funciones se encuentran reguladas en el artículo 313 de la Constitución Nacional.

4. De la competencia de los concejos municipales La competencia es la aptitud legal de un órgano para actuar en un ámbito territorial determinado. La competencia requiere norma expresa que la consagre y de ahí que las corporaciones y funcionarios públicos solamente pueden hacer aquello que expresamente les este conferido, tal como se infiere de los artículos 6, 121 y 123 de la Constitución, así como el artículo 5 de la Ley 489 de 1998.

Analizado el artículo 14 del Acuerdo 014 de 2014 expedido por el Concejo Municipal de Cisneros, sometido a revisión, para esta Sala de decisión es claro que la disposición es abiertamente contraria a lo señalado en el artículo 134 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, en donde se señaló de manera clara y precisa que las faltas temporales no existirán, a menos de que se trate de mujeres que por razones de licencia de maternidad deban ausentarse.

Dispone la norma:

“… Los miembros de las Corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, perdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una Corporación publica decida presentarse por un partido político distinto según lo planteado en el Parágrafo Transitorio 1º del Artículo 107 de la Constitución Política.11 En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. Como consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia

condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la Corporación Pública. No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular, cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos. Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas…” (Resalto fuera del texto) De manera, pues, que al ser el concejo una corporación de carácter público tal como lo señala el artículo 312 de la Constitución, le es aplicable íntegramente la norma anteriormente transcrita, razón por la cual se encuentran probados los argumentos expuestos por la parte demandante, ya que tal atribución no le ha sido otorgada en ningún12 momento a los concejos y, por el contrario, sí va en contravía de los lineamientos constitucionales según se evidenció de la lectura del artículo 134 analizado.

demandante, ya que tal atribución no le ha sido otorgada en ningún12 momento a los concejos y, por el contrario, sí va en contravía de los lineamientos constitucionales según se evidenció de la lectura del artículo 134 analizado. Se concluye que lo procedente es declarar la invalidez del artículo 14 relativo a las licencias del Acuerdo 014 de 2014 expedido por el Concejo Municipal de Cisneros (Antioquia), al haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que reviste los actos administrativos en razón de la ausencia de uno de sus elementos fundamentales, como es la “competencia”. En mérito de lo expuesto, LA SALA TERCERA DE DECICISÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A

1. DECLARAR la invalidez del artículo 14 del Acuerdo 014 de 20 de noviembre de 2014, proferido por el Concejo Municipal de Cisneros

(Antioquia).

2. DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.

Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en el acta N°. 88 Los Magistrados.

JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ

JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL

MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN13