TA - 05001233300020130199600-(06-02-2014)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE

ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Medellín, seis (06) de febrero de dos mil catorce (2014)

REFERENCIA: OBJECIÓN DE CARÁCTER LEGAL Y CONSTITUCIONAL,

AL PROYECTO DE ACUERDO MUNICIPAL NÚMERO 011

DEL DÍA 28 DE NOVIEMBRE DE 2013; “POR MEDIO DEL

CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE

RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNIICPIO DE TARSO PARA LA VIGENCIA FISCAL 1° DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2014 Y SE DICTAN

OTRAS DISPOSICIONES.”

DEMANDANTE: ALCALDIA MUNICIPAL DE TARSO (ANTIOQUIA).

DEMANDADO: PROYECTO DE ACUERDO 011 DE 2013 DEL CONCEJO

MUNICIPAL DE TARSO (ANTIOQUIA).

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001233300020130199600

SENTENCIA No. SPO 040

TEMA: Extralimitación de Funciones del Concejo Municipal – Falta de competencia de la Corporación para introducir variaciones al Proyecto de

Presupuesto. DECLARA FUNDADAS LAS OBJECIONES PRESENTADAS POR

EL ALCALDE MUNICIPAL.

El Alcalde Municipal de TARSOANTIOQUIA-, conforme a lo previsto en el Decreto 111 de 1996, remitió a esta Corporación, el proyecto de acuerdo POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TARSO PARA LA VIGENCIA FISCAL 1° DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2014 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES , a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo.OBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

2-11

ANTECEDENTES.

Señala el Señor Alcalde Municipal de Tarso Antioquia, que el 1° de noviembre de 2013 fue radicado el proyecto de Acuerdo No. 011 de 2013 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TARSO PARA LA VIGENCIA FISCAL 1° DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2014 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” Que al momento de sancionar el acuerdo, se encontraron una serie de cambios y determinaciones presupuestales introducidas por el Concejo Municipal que escapan a la competencia de la Corporación. Que las objeciones las plantea sobre el artículo 42 y el parágrafo del artículo 43 del acuerdo mencionado, en los cuales se establece: “Artículo 42°. Los gastos de funcionamiento de la alcaldía municipal serán financiados en primer lugar, con los ingresos corrientes de libre

43 del acuerdo mencionado, en los cuales se establece: “Artículo 42°. Los gastos de funcionamiento de la alcaldía municipal serán financiados en primer lugar, con los ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, aprovisionar el pasivo prestacional, pensional y financiar, al menos, parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. (…) Los gastos de funcionamiento de la Personería Municipal y del Concejo Municipal serán financiados con los recursos del Sistema General de Participaciones de Propósito General. Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes, excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley Orgánica de Presupuesto . Artículo 43. (…) Parágrafo1°. El Jefe de los órganos que hacen parte del Presupuesto General del Municipio ordenará los gastos correspondientes mediante acto administrativo, atendiendo los compromisos perfeccionados y las obligaciones contraídas. Una vez ordenado el pago de algún compromiso u obligación, y siempre y cuando éste cumpla con los requisitos legales el Secretario de Hacienda o el pagador correspondiente tendrá un plazo máximo de ocho (8) días para efectuar el pago. (subrayas incluidas) Manifiesta el señor Alcalde, que con esto, el Concejo Municipal está determinando con cuales partidas se asumen los gastos de la Corporación y la Personería Municipal, esto es, cómo debe ser la asignación de los recursos

efectuar el pago. (subrayas incluidas) Manifiesta el señor Alcalde, que con esto, el Concejo Municipal está determinando con cuales partidas se asumen los gastos de la Corporación y la Personería Municipal, esto es, cómo debe ser la asignación de los recursos al momento de la ejecución, dándoles una destinación específica en su favor y de la Personería Municipal a los recursos del Sistema General deOBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

3-11 Participaciones de Propósito General; lo cual constituye una intromisión en las potestades del ejecutivo municipal y una muestra de coadministración. FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Manifiesta el Alcalde, que el Concejo Municipal desconoció las siguientes normas: De orden Constitucional: Artículos 1°, 286, 287, 288, y 313, y como concepto de violación de estas normas expone: Señala que el artículo 1° de la Constitución señala que Colombia es “…Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria , descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales , democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” (Subrayas incluidas). Manifiesta que si se observan armónicamente y de manera sistemática los

artículos 1, 286 y 287 de la Constitución política, estos signan y distribuyen funciones a las autoridades territoriales en procura de alcanzar los intereses que se persiguen en beneficio de su centro de acción y que las autoridades territoriales para alcanzar sus intereses deben contar con que sus actuaciones las deben desarrollar dentro de unos límites. Que conforme con el artículo 113 constitucional y el principio de autonomía territorial, les está permitido a los Concejos Municipales: La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, por diversas razones; las adiciones al presupuesto o créditos adicionales para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.; Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida disminuyendo otra sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento en cada sección presupuestal.OBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

4-11 Que en ningún momento el Concejo Municipal tiene competencia para modificar partidas presupuestales y mucho menos tomar determinaciones con los rubros presupuestales que ingresan al Municipio y tampoco establecer plazos para realizar pagos, pues ello escapa a la competencia de la Corporación Municipal.

De orden legal: Artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83, 84, y 110 del Decreto 111 de 1996, y

como concepto de violación expone que en estos se establece que existen materias atribuidas íntegramente al legislador y en cuanto a la reglamentación también hay materias asignadas exclusivamente al Presidente de la República. Que dichas normas establecen dónde está permitida la injerencia del Concejo Municipal y que nunca permiten incidir en la modificación de partidas presupuestales dándole una destinación específica en su favor o de la personería, como tampoco establecer plazos para adelantar erogaciones presupuestales, generando la ilegalidad de las dispersiones acusadas. A la petición del Alcalde de Tarso -Antioquia se le imprimió el trámite de ley. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Presidente del Concejo Municipal de Tarso, se pronunció frente a la objeción del señor Alcalde en los siguientes términos: Relacionó los artículos 313-5, 345, 352, y 353 constitucionales, el artículo 32-9 y parágrafo de la ley 136 de 1994, el artículo 109 del Decreto 111 de 1996; y señaló que en materia presupuestal existen normas específicas que le otorgan la competencia a los Concejos, en las leyes 715 de 2001, y 617 de 2000, entre otras.OBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

5-11 Aludió al artículo 315, constitucional que establece las competencias de los alcaldes, numerales 5, 7 y 9; y expresó que los Concejos Municipales como órganos de elección popular tienen la potestad de aprobar y autorizar los gastos que serán ejecutados por el gobierno municipal y para dictar las normas generales en materia de presupuesto y las normas orgánicas que permitan y definan la programación, elaboración, aprobación , ejecución y evaluación de los presupuestos, respetando en todo caso las disposiciones del orden nacional. Adujo además la competencia residual de los concejos municipales establecida en el numeral 2 de la ley 136 de 1994. Afirmó que los artículos 42 y 43 parágrafo del acuerdo 011 de 2013, tienen fundamento en la ley 617 de 2000, artículo 3, del cual transcribió la primera parte y el parágrafo; y en el artículo 78 de la ley 715 de 2001, al igual que en el artículo 110 del decreto 111 de 1996, el cual transcribió. Concluyó que el Concejo Municipal no se extralimitó ni usurpó competencias y que las normas cuestionadas revisten legalidad y fueron expedidas para la correcta ejecución del presupuesto.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL.

El problema consiste en dilucidar si el Concejo Municipal de tarso (Antioquia), al expedir el Acuerdo 011 de 2013 “ POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TARSO PARA LA VIGENCIA FISCAL 1° DE ENERO AL 31 DE

DICIEMBRE DE 2014 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES ”, obró conforme a derecho. En primer lugar se ocupará la Sala, de la competencia en términos generales, para luego entrar a analizar si la Corporación municipal desbordó sus facultades constitucionales o legales al expedir el proyecto de acuerdo objetado.

La competencia.OBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

6-11 La competencia, es un elemento subjetivo del acto administrativo que constituye un presupuesto indispensable para su conformación, la competencia se traduce en la potestad, aptitud, habilidad, capacidad e idoneidad, que tiene un sujeto legalmente hábil, en este caso, una autoridad administrativa, para emitirlo. Recordemos que para Cassagne la competencia es ‘el conjunto de facultades y atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos estatales ’. Gordillo la presenta como ‘ el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer ’. Sayagués la define como ‘ la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos ’. El profesor García-Trevijano nos define la competencia como el ‘ conjunto de facultades, de poderes y de atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás ’. Arnanz, en su monografía jurídica sobre la competencia administrativa, concibe a la competencia como

‘la aptitud legal para que con unos medios y unas formas predeterminadas realicen sus fines los órganos públicos’ . (Causales de anulación de los actos administrativos, Miguel Largacha Martínez y Daniel Posse Velásquez, 1ª edición, 1988, Editorial “Doctrina y Ley”, páginas 59 y 60). Así las cosas, el repartimiento jurídico de las funciones administrativas, obedece al interés general y constituye un presupuesto fundamental sobre el cual se edifica un Estado de Derecho. Cada órgano debe realizar lo que le es propio por esencia y por naturaleza. Es la propia Carta Fundamental la que enseña que no habrá ningún empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y que los funcionarios públicos son responsables por omisión o por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (Artículos 122 y 6 de la Constitución Política) En estas condiciones, la competencia emana de preceptos de rango constitucional, legal y reglamentario y no de la voluntad del órgano en cuestión o de los propios administrados. La administración, únicamente está facultada para intervenir en los eventos previstos en el orden jurídico, por tanto los servidores públicos tan solo pueden hacer lo que en forma manifiesta y explícita les permita la Constitución y la ley, de allí que se considere que la incompetencia es la regla y la competencia la excepción. Ese reparto de competencias que realiza el ordenamiento jurídico, se materializa para los Concejos municipales en el numeral 5 del artículo 313OBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

7-11

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

7-11 de la Constitución, en los siguientes términos: “corresponde a los concejos municipales, por medio de acuerdo: “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. (Negrilla fuera de texto). Y con respecto al alcalde municipal, el Art. 315-5 de la Carta, expresa: “Corresponde al alcalde “Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre los planes y programas de desarrollo económico y social. Obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio”. Así mismo el artículo 91 de la ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece las funciones del Alcalde: “presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos”. De la lectura de la norma se infiere que si la iniciativa para el proyecto de presupuesto es de los Alcaldes, los Concejos, motu proprio, no pueden introducir modificaciones a este tipo de proyectos de acuerdo.

En este sentido, este Tribunal, con ponencia de la Magistrada MARIA PATRICIA ARIZA VELASCO , en proceso instaurado por la Alcaldía

Municipal de Copacabana-(ANTIOQUIA), radicado 2010-02395, se pronunció en el siguiente sentido: “De su lectura se infiere que los concejos municipales no pueden reformar o dictar norma referentes al presupuesto del ente territorial motu propio, por cuanto dicha facultad es exclusiva del ejecutivo, en este caso el alcalde de Copacabana-Antioquia. Lo anterior no significa que la iniciativa presentada por el alcalde municipal es inmodificable, sino que para hacer alguna debe existir un proceso de concertación entre la corporación municipal y el ejecutivo. Esto es, el concejo municipal no puede hacer modificaciones al proyecto de presupuesto sin que medie el respectivo acuerdo y estudio con el Alcalde de la municipalidad, cuando quiera que la finalidad sea aumentar o crear nuevas partidas de gastos, ya que si tiene facultad para reducirlas o eliminarlas, de acuerdo con lo establecido en el Articulo 351 de la

Constitución.OBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

8-11 No obstante lo anterior, analizando el caso concreto, se advierte que las normas del proyecto del presupuesto objetadas no son las que hacen parte de la definición de rentas y gastos del municipio sino las generales o de ejecución del mismo”. De igual manera en providencia del 07 de diciembre de 2.011, esta misma Corporación, con ponencia del Dr. JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL , en el

proceso, con radicado 05001-23-31-000-2010-02395-00, reiteró que limitar las facultades al Alcalde Municipal, resulta irrazonable, implica condenar al fracaso la ejecución de los programas de la Alcaldía, veamos: (…)Como mencionamos en párrafos anteriores, la iniciativa para reformar o dictar la norma de presupuesto del ente territorial es solamente del Alcalde, siempre que la misma, en caso de ser una norma de tipo general, esté referida directamente a la materia presupuestal. (…) De igual forma, la iniciativa del alcalde no puede ser modificada de manera arbitraria por el concejo municipal en lo que se refiere a la parte de rentas y gastos del presupuesto, pero en lo que se refiere a normas generales, el concejo municipal puede verificar que éstas se ajusten a los postulados constitucionales y legales, y que además, estén referidas a la ejecución del presupuesto. (…) (Subrayas fuera del texto). El Caso Concreto. Respecto de las modificaciones y supresiones, que hizo el Concejo Municipal de Tarso en el Proyecto de Acuerdo que presentó el Alcalde Municipal, la Sala encuentra que proyecto inicial presentado por el señor Alcalde era de 42 artículos y el Concejo Municipal introdujo modificaciones en este último artículo y adicionó el artículo 43; modificaciones objetadas por el señor alcalde municipal y cuyo contenido es el siguiente: “Artículo 42°. Los gastos de funcionamiento de la alcaldía municipal serán financiados en primer lugar, con los ingresos corrientes de libre detonación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, aprovisionar el pasivo prestacional, pensional y financiar, al menos, parcialmente, la inversión pública autónoma de las

detonación, de tal manera que éstos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, aprovisionar el pasivo prestacional, pensional y financiar, al menos, parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. De ser necesario podrá financiar gatos de funcionamiento con recursos del Sistema General de Participaciones de Propósito General en los términos y condiciones establecida en el artículo 78 de la ley 715 de 2001, modificado por el artículo 21 de la ley 1176 de 2007. Los gatos de funcionamiento de la Personería Municipal y del Concejo Municipal seránOBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00. 9-11 financiados con recursos del Sistema General de Participaciones de

Propósito General. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes, excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley Orgánica de Presupuesto. Artículo 43. Para garantizar la independencia que el control requiere y en cumplimiento del artículo 110 del Decreto 111 de 1996, la Personería y el concejo Municipal tendrán capacidad de contratar y comprometer a

nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución Política y la ley Orgánica del Presupuesto. (…) Parágrafo1°. El Jefe de los órganos que hacen parte del Presupuesto General del Municipio ordenará los gastos correspondientes mediante acto administrativo, atendiendo los compromisos perfeccionados y las obligaciones contraídas. Una vez ordenado el pago de algún compromiso u obligación, y siempre y cuando éste cumpla con los requisitos legales el Secretario de Hacienda o el pagador correspondiente tendrá un plazo máximo de ocho (8) días para efectuar el pago. (Subrayas incluidas) Queda claro, que el Concejo del Municipio de Tarso, modificó de manera unilateral y sin concertación alguna con el señor Alcalde municipal el proyecto de presupuesto y por esa vía desbordó las competencias asignadas a la Corporación municipal, inmiscuyéndose en las competencia que son propias del señor Alcalde, tanto en lo relacionado con la expedición del presupuesto, como en cuanto a las capacidades para contratar, que se abrogó y le asignó a la Personería Municipal cuando estas son propias del representante legal del ente municipal. Por las razones expuestas, se considera que le asiste razón al Alcalde del Municipio de Tarso (Antioquia), en lo que se refiere a las objeciones formuladas frente al proyecto de acuerdo 011 de 2.013 , por lo cual serán declaradas fundadas las mencionadas objeciones. En consecuencia, la Sala ordenará al Concejo Municipal de Tarso, proceder a dar tramite al proyecto de presupuesto, en la forma dispuesta en la iniciativa original presentada por el Alcalde Municipal, acatando las

declaradas fundadas las mencionadas objeciones. En consecuencia, la Sala ordenará al Concejo Municipal de Tarso, proceder a dar tramite al proyecto de presupuesto, en la forma dispuesta en la iniciativa original presentada por el Alcalde Municipal, acatando las objeciones presentadas.OBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

10-11 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: DECLÁRANSE fundadas las objeciones formuladas por el Alcalde Municipal de Tarso (Antioquia), al Proyecto de Acuerdo No. 011 de 2013 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE TARSO PARA LA VIGENCIA FISCAL 1° DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2014 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” aprobado por el Concejo Municipal de Tarso –Ant.

SEGUNDO: En consecuencia, el Concejo procederá a la nueva tramitación del proyecto citado proyecto acatando las disposiciones objeto de modificación en la forma dispuesta en la iniciativa presentada por el alcalde,

tal y como se anotó en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: Por secretaría comuníquese esta decisión mediante oficio al Alcalde de Tarso (Antioquia), y al Presidente del Concejo Municipal de Tarso

–Antioquia-. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala de la fecha como consta en el ACTA NÚMERO. _____.

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

YOLANDA OBANDO MONTESOBJECION PROYECTO ACUERDO MUNICIPAL.

DDO: ACUERDO 011 DE 2013 TARSO-ANTIOQUIA.

DTE: ALCALDE MUNICIPAL DE TARSO-ANTIOQUIA.

RDO: 2013-01996-00.

11-11

ÁLVARO CRUZ RIAÑO