TA - 05001233300020140031400-(17-07-2014)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE

ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE ORALIDAD

MAGISTRADO PONENTE: DR. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ.

Medellín, diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014)

REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001233300020140031400

SENTENCIA No. SPO -309TEMA: Competencias de los Concejos para establecer tributos, legalidad tributaria, diferencias entre impuestos, tasas y otros cobros. DECLARA LA

INVALIDEZ PARCIAL DEL ACUERDO MUNICIPAL.

La Secretaria General del Departamento de Antioquia, debidamente delegado por el señor Gobernador del Departamento, mediante Decreto 1554 de 2012, y en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió al Tribunal el Acuerdo N° 022 de 2013 “Por medio del cual se compila, adiciona y actualiza la normatividad sustantiva, sancionatoria y procedimental aplicable a los ingresos tributarios y otras rentas del Municipio de Andes ” expedido por el Concejo Municipal de Andes (Antioquia), a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez de los artículos 164 y 167 del

mismoREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

un pronunciamiento acerca de la validez de los artículos 164 y 167 del

mismoREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

2-17

H E C H O S.

Expresa que el Concejo Municipal de Andes-Antioquia, mediante acuerdo 022 de 2013 compila, adiciona y actualiza el estatuto tributario. Que en el capítulo X LICENCIA DE PLANEACIÓN, en el artículo 164 “TARIFAS. Para el cobro de las licencias y los servicios urbanísticos, se aplicará la siguiente fórmula.

Tel =M2 (UA1)+A2

TEL: Tasa de expedición de licencia M2: Numero de Metros cuadrados U: Clasificación uso del suelo

A1: índice Básico A2: Valor por M En el artículo 167 estableció SERVICIOS DE ORDENAMIENTO URBANÍSTICO”. Allí fijó tarifas para prorrogas de licencias, modificaciones de licencias, ocupación de espacio público, intervención de pavimentos, inscripción de profesionales, concepto de uso del suelo, certificaciones y constancias, planos del municipio, registro de urbanizadores y “otros servicios de planeación”.

FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE LA INVALIDEZ.

Señala como fundamentos de derecho; el artículo 41 numeral 3º de la ley

136 de 1994, y los artículos 82 inciso 2, 338, sentencia del 30 de enero de 1998, del Consejo de Estado. 150 numeral 12 y 287 de la Constitución Política, el artículo 150 numeral 12.

Manifiesta que el artículo 41, numeral 3º de la ley 136 de 1994 prohíbe a los Concejos Municipales intervenir en asuntos que no sean de su competencia, ya por medio de acuerdos o de simples resoluciones. Citando una sentencia de 30 de enero de 1998 emitida por el Consejo deREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

3-17 Estado, expresa que la facultad impositiva de los Consejos Municipales es derivada y tiene sus límites en la ley. Que existe abundante legislación sobre la expedición de licencias de construcción señaló que es claro que el municipio puede reglar los usos del suelo y establecer a través de la planificación del territorio normas que deben cumplir los habitantes de la municipalidad, pero también lo es que no está facultado para imponer cargas tributarias que no están definidas por la ley. Respecto del tema de las tasas por servicios técnicos de planeación, servicios urbanísticos, paz y salvos y otros; manifestó que estos cobros

no tienen autorización legal y que las tasas retributivas de los servicios que prestan las entidades públicas solo pueden ser fijadas en el evento en el cual el legislador establezca el sistema y el método, conforme a lo estatuido en el artículo 338 de la carta política. Como conclusión general, manifestó la Gobernación, que las normas relacionadas en el capítulo de los hechos carecen de validez por cuanto se violentó el elemento competencia, toda vez que no se cuenta con la ley que crea la obligación tributaria.

INTERVINIENTES PROCESALES.

A tenor de lo normado por el artículo 121º del Decreto Ley 1333 de 1986, el negocio se fijó en lista por el término de diez (10) días, para que los interesados en defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo lo pudieran hacer; habiendo transcurrido el término en silencio, sin que se registrara ninguna intervención ciudadana, ni siquiera de parte de las autoridades del Municipio de AndesAntioquia.

POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La Agencia del Ministerio Público a quien le correspondió por reparto conocer del asunto del rubro no presentó ninguna intervención dentro del trámite de la acción.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

4-17

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Procede el Tribunal a pronunciarse en relación con los fundamentos de derecho expuestos por la Secretaría General del Departamento de Antioquia acerca de la validez del Acuerdo N° 022 de 2013, expedido por el Concejo Municipal de Andes-Antioquia “Por medio del cual se compila, adiciona y actualiza la normatividad sustantiva, sancionatoria y procedimental aplicable a los ingresos tributarios y otras rentas del Municipio de Andes” Los problema jurídicos planteados a la Sala, tienen que ver con si el Concejo Municipal de Andes-Antioquia, excedió sus competencias al establecer los cobros señalados en los artículos 164 y 167. El artículo 338 Constitucional, al prever la facultad impositiva de los municipios, dispone en el inciso 2° que mediante acuerdos pueden permitir a las autoridades fijar la tarifa de las tasa y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. A partir del contenido de la norma, la Corte Constitucional define las tasas como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público.

Precisa que por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud.1

1 Sentencia C-927 de 2006.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

5-17 Se diferencian de los impuestos en que éstos son gravámenes que unilateral, obligatoria y coactivamente, surgen por el solo hecho de la sujeción del contribuyente o responsable al poder de imposición del Estado, sin contraprestación o equivalencia directa e individual. Y de las contribuciones, a las cuales se asemejan mucho, en que éstas se originan en beneficios individuales o grupales reportados por la realización de obras o gastos públicos o por especiales actividades de servicio del Estado y que se reflejan en una ventaja efectiva mensurable para el beneficiario o usuario en términos monetarios.2 Precisado lo anterior, la Sala abordará el estudio del presente caso analizando los siguientes temas: Competencia de los Concejos Municipales para establecer Tributos, sean estos impuestos, tasas o contribuciones, los alcances del principio de legalidad tributaria y luego se analizarán uno a uno los impuestos o tasas a que se refiere el acuerdo y que son cuestionados por la gobernación.

Así, tenemos entonces: La competencia de los Concejos Municipales para establecer tributos: Se regula por el siguiente marco normativo: Constitución Política.

que son cuestionados por la gobernación.

Así, tenemos entonces: La competencia de los Concejos Municipales para establecer tributos: Se regula por el siguiente marco normativo: Constitución Política. “Articulo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. (…)” “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes

derechos:

2 Consejo de Estado, sentencia del 28 de enero de 2000, M. P. Dr. Daniel Manrique G., expediente

9679.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

6-17 (…)

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

(…)” “Articulo 313. Corresponde a los Concejos: (…) 4º) Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (…)”

“ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (…)” Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012: “Artículo 32. Atribuciones : Además de las funciones que se le Señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…)

6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.” Normas de las que se concluye que los Concejos Municipales tienen la competencia para establecer tributos pero no de manera autónoma, sino que requieren de ley previa que autorice su creación, es decir, que se trata de una competencia derivada, subordinada a la ley.

El principio de legalidad tributaria: Sobre éste se ha pronunciado en numerosas ocasiones el H. Consejo de Estado, Corporación que en principio consideró que el principio deREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

Sobre éste se ha pronunciado en numerosas ocasiones el H. Consejo de Estado, Corporación que en principio consideró que el principio deREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00. 7-17 legalidad del tributo implicaba que fuera el legislador quien creara el impuesto, fijando cada uno de los elementos esenciales del mismo -hecho generador, sujetos activo y pasivo, base gravable, bases tarifarias.3

Luego en providencia del 17 de julio de 2008, C.P. Ligia López Díaz.

Actora: Empresas de Energía de Arauca E.S.P; demandado: Municipio de Saravena, concluyó que es el Congreso a través de la Ley quien debe determinar el hecho generador del tributo y a partir de ella, podrán las asambleas o los concejos ejercer su poder de imposición desarrollando los demás elementos de la obligación, salvo que el legislador los haya fijado y siempre respetando los parámetros que éste establece….” Sin embargo, esta posición fue variada mediante sentencia del 9 de julio de 20094, en la cual se concluyó que cuando el legislador no determina el hecho generador, es posible que lo hagan los entes territoriales en norma que con fundamento en la ley establece el tributo.

Dicha posición fue ratificada en providencia del 6 de agosto de 2009, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Actor: Electrificadora del Caribe E.S.P, demandado: Municipio de Soledad Atlántico, en la que expresó: También se acogió, de la sentencia citada que, (…) creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”. Así mismo se retomó del citado fallo que (…) Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con éste.” 5

3 Ver entre otras, providencia del 9 de agosto de 2002, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Actor: Súper 7 S. A., demandado: Alcalde del Municipio de Santiago de Cali, providencia del 11 de junio de 2004, C.P. Ligia López Díaz. Actora: Lucy Cruz Quiñones, demandado: Alcaldía Municipal de Ipiales. 4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera

Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 17001-23-31-000-2006-00404-02 (16544)

Ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 17001-23-31-000-2006-00404-02 (16544) 5 En el mismo sentido se acogen los argumentos de la Doctora María Inés Ortiz Barbosa en los diferentes salvamentos de voto que sobre el tema expuso en su oportunidad. Ver sentencias de diciembre 9 del 2004, Exp. 14453, C.P. Dra. Ligia López Díaz y de marzo 5 y 11 del 2004 Exps. 13584 y 13576, respectivamente, C.P. Dr.

Juan Ángel Palacio Hincapié.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

8-17 Se anunció en la sentencia del 9 de julio del presente año que la doctrina jurisprudencial planteada en el año 1994 por el mismo Consejo de Estado es concordante, incluso, con la sentencia C-035 de 2009 que indicó que “(…)la jurisprudencia ha admitido que los elementos de la obligación tributaria sean determinados por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador:

(i) la autorización del gravamen y (ii) la delimitación del hecho gravado”, Posición que fue reiterada en providencia del 11 de marzo de 2010, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Actor: Ernesto Collazos Serrano, demandado: Municipio de San José de Cúcuta; y que es la que continúa vigente. Atendiendo, entonces, a lo trascrito, ha de colegirse: I) que el Art. 388 de la Constitución Política establece la competencia que tienen los entes territoriales, para que, a través de sus órganos de representación popular, puedan imponer tributos fijando directamente los sujetos activos, pasivos, los hechos, las bases gravables, y las tarifas del impuesto; II) no obstante, tal competencia no es ilimitada; por tanto, III) las entidades territoriales, sólo pueden establecer los elementos de la obligación tributaria, cuando primariamente hayan sido permitidos por la ley; y no sean contrarios a la misma6. Partiendo de lo expuesto, se procede a revisar la legalidad de las normas correspondientes, así:

1. LICENCIA DE PLANEACIÓN En el artículo 164 del Acuerdo en revisión, se establece la fórmula para liquidar las tarifas para el cobro de licencias y servicios urbanísticos, norma que se encuentra dentro del CAPÍTULO X “LICENCIA DE PLANEACIÓN”. En dicha fórmula se incluye el número de metros cuadrados, clasificación de uso del suelo, valor por metro cuadrado. Así mismo, en el parágrafo 1° de dicho artículo, se refiere a “ todas las

6 Se insiste en este aparte de la Providencia proferida por el Consejo de Estado calendada 9 de julio de 2009, antes

mismo, en el parágrafo 1° de dicho artículo, se refiere a “ todas las

6 Se insiste en este aparte de la Providencia proferida por el Consejo de Estado calendada 9 de julio de 2009, antes trascrita, para efectos de reforzar la conclusión arribada por la Sala: “ Creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta o se haya ocupado de definir los presupuestos objetivos del gravamen, y por ende el señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a la respectiva corporación de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular…”REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00. 9-17 modalidades de licencia de construcción de dotacionales públicos destinados a salud, educación…” . Se entiende entonces que la denominada licencia de planeación es en realidad la licencia de construcción.

Respecto del impuesto a la construcción, éste se estableció desde la ley 97 de 1913, para el distrito capital así: “Artículo 1. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que

juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) g. Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refección (sic) de los existentes.” Posteriormente mediante ley 84 de 1915, se estableció para los demás municipios del país en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1. Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4 de 1913. a). Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.” Y el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 “Código de Régimen Municipal” autorizó la creación de dicho impuesto a los Concejos Municipales así: “Artículo 233º.- Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.” (Subrayas para resaltar) Conforme a la normas citadas, es claro que el impuesto de delineación se encuentra expresamente autorizado por la ley a favor de los municipios del país, es claro también, que la norma legal fue explicita en determinar

cual es el hecho generador de dicho impuesto; y no es otro que la “CONSTRUCCIÓN DE EDIFICIOS NUEVOS O LA REFACCION DE LOSREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

10-17 EXISTENTES”, es decir que en este caso, al estar especificado y delimitado el hecho generador por parte del legislador, le está vedado a los Concejos municipales establecer hechos generadores diferentes a los consagrados en la ley, pues estos sólo pueden realizar tal determinación, si el legislador no lo hizo. Esta posición tiene respaldo en la sentencia del 30 de mayo de 2011, dentro del expediente No. Radicación número: 25000-23-27-000-200501665-01(17269), con ponencia del Dr. HUGO FERNADO BATIDAS B., en la que refiriéndose al literal g) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y al literal b del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, señaló: “Las normas transcritas aluden a la actividad de construir y refaccionar como hecho generador del impuesto. Construir es “fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública.” 7 Y refaccionar es “restaurar o reparar, especialmente edificios.”8

En ese entendido, acudiendo al método de interpretación gramatical, sería pertinente concluir que el hecho generador del impuesto de delineación urbana no podría ser el hecho de la expedición de una licencia de construcción o de refacción a que aluden las normas demandadas, porque las licencias ni siquiera son objeto de mención en la Ley 97 de 1913 y en el Decreto 1333 de 1986. Sin embargo, dado que la Ley 97 y el Decreto 1333 fueron expedidos antes de la Constitución de 1991, para la Sala no es posible acudir a una interpretación meramente gramatical para darle el verdadero alcance a las normas citadas. En efecto, la Sala considera que debe tener muy presente que a partir de la Constitución de 1991, las entidades territoriales están dotadas tanto de autonomía fiscal (artículo 388 C.P.), como de autonomía para ordenar el desarrollo de su territorio (artículo 311 C.P.). Conforme con la autonomía fiscal, las entidades territoriales están facultadas para fijar los elementos del tributo cuando la ley ha autorizado su creación. Y conforme con la autonomía territorial, las entidades territoriales están facultadas para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico de la región y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Ley 388/97, art. 5). En esa medida, en el ejercicio de las dos potestades, las entidades territoriales pueden acoplar las necesidades de crear un tributo con las de establecer reglas para el ordenamiento territorial y, por tanto, es válido que acudan a mecanismos que les permitan controlar las

7 DRAE

8 DRAEREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

las de establecer reglas para el ordenamiento territorial y, por tanto, es válido que acudan a mecanismos que les permitan controlar las

7 DRAE

8 DRAEREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00. 11-17 actividades gravadas con el impuesto, si con tales mecanismos coadyuva, a la vez, a los fines del ordenamiento territorial y de política fiscal.

En consecuencia, una interpretación finalista y sistemática de las normas que regulan la autonomía fiscal y de ordenamiento territorial y de los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y del 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, permite concluir que constituyen el hecho generador del impuesto de delineación urbana las actividades de construcción y refacción, pero su causación puede tener lugar en oportunidades diferentes al momento en que se realiza el hecho imponible, cuando la autoridad competente así lo determine de manera justificada. Esta interpretación no desconoce el hecho generador previsto en los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, toda vez que el hecho generador lleva implícito tres elementos, incluido el temporal que alude a la causación del tributo, causación que no necesariamente debe coincidir con el elemento

material del impuesto, como lo ha precisado la Sala en otras oportunidades.9 En efecto, conforme con la doctrina 10, el hecho generador comprende tres aspectos: i) el aspecto material; ii) el aspecto espacial y, iii) el elemento temporal. La presencia de estos tres aspectos determina si se está frente al supuesto jurídico que da origen a la obligación tributaria. El aspecto material consiste en la descripción abstracta del hecho que el contribuyente realiza o la situación en que se halla. Martín Queralt define el aspecto material como el “acto, hecho, conjunto de hechos, negocio, estado o situación que se grava, que caracteriza o cualifica el tributo”.11 Por su parte, el aspecto espacial es aquel que indica el lugar en el que el contribuyente u obligado realiza el hecho o se encuadra en la situación, descritos por el aspecto material, o el sitio en el que la ley tiene por realizado el hecho o producida tal situación. Y, por último, el aspecto temporal indica el momento en que se configura, o el momento en que el legislador tiene por configurada la descripción del comportamiento objetivo contenido en el aspecto material del hecho generador. Si se aplican los anteriores presupuestos al impuesto de delineación urbana se tiene que el aspecto material lo constituyen las actividades de construcción y de refacción. Por tanto, quien realiza la construcción o la refacción es el sujeto obligado a pagar el tributo en la jurisdicción territorial en donde se ejecute la actividad (aspecto espacial) y dentro de la oportunidad en que se ejecuta esa actividad (aspecto temporal-causación) o la que designe el legislador en armonía con los demás elementos que integran el hecho generador.

9 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero

(aspecto temporal-causación) o la que designe el legislador en armonía con los demás elementos que integran el hecho generador.

9 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero

ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, D.C., Tres (3) de diciembre de dos mil nueve (2009).

Radicación: 730012331000200502632-01. No Interno: 16527 .Demandante: PRODUCTORA TABACALERA DE COLOMBIA S.A.-PROTABACO. Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. 10 Mauricio Marín Elizalde. La estructura jurídica del Tributo: el hecho generador. Curso de Derecho Fiscal.

Universidad Externado de Colombia. Tomo 1. 2007. Bogotá-Colombia. 11 Curso de derecho financiero y tributario, Madrid, Tecnos., 1996.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N°. 022 DE 2013

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE ANDES–ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-00314-00.

12-17 Dado que del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 sólo puede advertirse el aspecto material del hecho generador, es decir, la actividad de construcción y de refacción, en ejercicio de la autonomía fiscal prevista en el artículo

338 de la Carta Política, las entidades territoriales pueden fijar los demás aspectos del hecho generador. (…) Para la Sala es válido que el Distrito Capital haya tomado como referencia para fijar el aspecto temporal del impuesto, la expedición de la licencia de construcción, por las siguientes razones: El Gobierno Nacional, en el año 1989, expidió la Ley 9ª, por la cual se dictaron normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes. El artículo 63 de la Ley 9ª ibídem estableció que para desarrollar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas, y rurales de los municipios, se requería permiso o licencia expedido por los municipios, áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia. Posteriormente, con ocasión de la Constitución Política de 1991, que introdujo cambios importantes en materia económica, social, política y ambiental del país, se expidieron el Decreto Ley 2150 de 1995 y la Ley 388 de 1997. El Decreto Ley 2150 de 1995, por el cual se suprimieron y reformaron regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, estableció, entre otras cosas, que p ara adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones

o de urbanización, parcelación para construcción de inmuebles y de terrenos en las áreas urbanas y rurales, se deberá obtener licencia de urbanismo o de construcción las cuales se expedirán con sujeción al plan de ordenamiento físico que para el adecuado uso del suelo y del espacio público, adopten los concejos distritales o municipales. Luego, con la Ley 388 se armonizaron las disposiciones constitucionales, las normas nacionales sobre urbanismo y las normas locales expedidas por todos los municipios del país para la promoción del ordenamiento en su territorio, con un propósito claramente definido: establecer un sistema normativo que, a partir de las necesidades locales en materia urbana, determinara las bases para la actuación de todas las autoridades públicas competentes para adoptar decisiones en materia urbana.12

12 Artículo 1. Objetivos. La presente Ley tiene por objetivos:

1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.

2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localiza