TA - 05001233300020140070100.-(14-05-2014)

República de Colombia Tribunal Administrativo de Antioquia SALA PRIMERA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Medellín, catorce (14) de mayo de dos mil catorce (2014)

REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

NORMAS CON FUERZA DE LEY O DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS.

DEMANDANTE: LILIANA PATRICIA LEAL LUGO.

DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE.

RADICADO: 05001233300020140070100.

INSTANCIA: PRIMERA.

SENTENCIA: SPO - 188.

TEMA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO –Si bien la ley no estableció un límite temporal para ejercer la potestad reglamentaria del Gobierno, es procedente la acción de cumplimiento cuando han transcurrido mas de trece años de la expedición de la norma a cumplir.

La señora LILIANA PATRICIA LEAL LUGO, presentó demanda en contra del MINISTERIO DE TRANSPORTE, en ejercicio del medio de control de CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, que consagra el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia y reglamenta por la Ley 393 de 1.997 y 1437 de 2.011, con la finalidad de que se acceda a la siguiente:

PRETENSIÓN.

Se ordene al Ministerio de Transporte, que diseñe el “Formato Único de Extracto del Contrato” y establezca la ficha técnica para su elaboración y los

mecanismos de control correspondientes, de conformidad con establecido en el parágrafo del artículo 23 del Decreto 174 de 2001. Fundamenta su petición en los siguientes:REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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ADMINISTRATIVOS.

DEMANDANTE: LILIANA PATRICIA LEAL LUGO.

DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE.

RADICADO: 05-001-23-33-000-2014-00701-00.

2-9

H E C H O S.

Que el Decreto 174 de 2001 fue expedido con el fin de reglamentar la habilitación de las empresas de transporte público terrestre y la prestación por parte de estas de un servicio eficiente, seguro oportuno y económico. Que dicho Decreto en el parágrafo del artículo 23 dispone: “El Ministerio de Transporte diseñará el “ Formato Único de Extracto del Contrato” y establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes.” Y que a la fecha ese formato no ha sido diseñado generando una grave problemática con relación al control de estos vehículos, dejando en manos de la autoridad de tránsito, guardas o policías de carreteras la determinación de si el contenido del documento es válido o no. Señala la parte actora que la problemática es tal que se inmovilizan los vehículos por razones que no están en la norma, por la confusión que genera que cada empresas de trasporte tenga un documento diferente,

tratado de acomodarse a la primera parte del Artículo; por cuanto el Ministerio no ha elaborado el formato único de extracto de contrato, ni la ficha técnica para su elaboración.

NORMAS INVOCADAS COMO INCUMPLIDAS.

Se invoca como incumplido el parágrafo del artículo 23 del Decreto 174 de 2001.

DEL TRÁMITE DE LA SOLICITUD.

La acción de cumplimiento fue presentada ante esta Corporación el 22 de abril de 2014, mediante auto del 23 de abril fue admitida y se notificó a la parte demandada el 25 de abril. (folios 8 a 10)REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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DEMANDANTE: LILIANA PATRICIA LEAL LUGO.

DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE.

RADICADO: 05-001-23-33-000-2014-00701-00.

3-9 Posición de la Entidad Demandada. El Ministerio de Transporte, mediante apoderado judicial, dio respuesta a la demanda indicando que: A la fecha se están realizando todos los ajustes necesarios para la implementación y puesta en marcha del FUEC o Formato Único de Extracto de Contrato, el cual ya está creado y reglamentado. Que a la fecha se está trabajando con la Concesión RUNT, con el fin de que el mismo sea una herramienta eficiente, eficaz y segura para las empresas de Transporte en la modalidad Especial y para controles pertinentes por parte de órganos de vigilancia y control. Que el proyecto de Resolución “Por la cual se adopta el Formato Único de Extracto del Contrato del servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, se establece la ficha técnica para su elaboración y b los

vigilancia y control. Que el proyecto de Resolución “Por la cual se adopta el Formato Único de Extracto del Contrato del servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, se establece la ficha técnica para su elaboración y b los mecanismos de control para su elaboración” se realizó en cumplimiento de las normas: Literal b del artículo 2 y el numeral 2 del artículo 3 de la ley 105 de 1993 y el parágrafo del artículo 23 del Decreto 174 de 2001; artículo 8 del Código Nacional de Tránsito, entre otras.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico

existente.REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE.

RADICADO: 05-001-23-33-000-2014-00701-00.

4-9 Sobre la naturaleza de esta acción, se pronunció la Sección Primera el Consejo de Estado en providencia de octubre 11 de 2.001, con ponencia del Doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, en el proceso radicado N° 410004-9 Sobre la naturaleza de esta acción, se pronunció la Sección Primera el Consejo de Estado en providencia de octubre 11 de 2.001, con ponencia del Doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, en el proceso radicado N° 4100023-31-000-2001-0490-01(ACU), en los siguientes términos: “Esta acción ha sido desarrollada por la Ley 393 de 1997, que señala los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, y que esta Corporación, en jurisprudencia1 reiterada ha resumido así: «a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. b. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento (art. 5º y 6º), c. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción y omisión del exigido a cumplir o por la eje cución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8°) d. No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejercite la acción». En sentencia de 25 de enero de 2001, tratando de las características que debe

revestir el deber jurídico cuyo cumplimiento se persigue, esta Sala expresó: “... es requisito indispensable para la procedencia de la acción, que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional, y respecto del cual se haya constituido la renuencia con arreglo al artículo 8º de la ley 393 de 1997.” Y sobre las razones de estas exigencias, se explicó:2 “...Las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se impetre, deben ser semejantes a las del título ejecutivo, vale decir, contener una obligación clara, expresa y exigible. Ello debe ser así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar.

1 Sentencia de 22 de octubre de 1998, Consejero Ponente Dr. Juan de Dios Montes. 2 Sentencia de 30 de julio de 1998, Sección Segunda, Consejero Ponente. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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5-9 Igualmente, frente a la naturaleza de la obligación que se pide a la autoridad se cumpla, el Doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez en su artículo sobre la acción de Cumplimiento, publicado en la Revista del Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, ha dicho: “La misma debe ser de tal naturaleza que el Juez no tenga que esclarecer si se configura el derecho o el deber de cumplimiento, esto es, que la obligación debe reunir unas características tales que solo se siga de allí su necesaria efectividad. De allí que pueda decirse que así como la obligación ejecutiva, aquella debe ser clara, expresa y actualmente exigible” En tal contexto, las personas legitimadas para presentar una demanda con pretensiones de cumplimiento, solamente pueden solicitar que la autoridad o el particular demandado hagan efectivo o ejecute el deber jurídico contenido en la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, cuando el mandato sea “ imperativo, inobjetable, expreso, que no ofrezca el más mínimo motivo de duda”. CASO CONCRETO Mediante la acción de cumplimiento se pretende que se ordene al Ministerio de Transporte, diseñar el “Formato Único de Extracto del Contrato” y establezca la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes, dando cumplimiento a lo establecido en el parágrafo del artículo 23 del Decreto 174 de 2001. El Ministerio de Transporte, dio respuesta a la demanda indicando que se están realizando todos los ajustes necesarios para la implementación y puesta en marcha del FUEC o Formato Único de Extracto de Contrato, el cual ya está creado y reglamentado y que en cumplimiento de la norma señalada y demás norma que se refieren al deber de vigilancia de la entidad sobre el

puesta en marcha del FUEC o Formato Único de Extracto de Contrato, el cual ya está creado y reglamentado y que en cumplimiento de la norma señalada y demás norma que se refieren al deber de vigilancia de la entidad sobre el servicio de transporte, ha elaborado el proyecto de Resolución “Por la cual se adopta el Formato Único de Extracto del Contrato del servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, se establece la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control para su elaboración”.REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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6-9 Se trata en este caso, de la facultad reglamentaria que tiene el gobierno Nacional frente a las normas para hacerlas operativas, facultad que dimana del artículo 189 de la Constitución política y de la misma ley. En palabras del Consejo de Estado3 “La facultad reglamentaria constituye una fuente de producción normativa subordinada a la ley que se deriva directamente de la Constitución y su campo de acción está limitado únicamente por la necesidad de hacer efectiva la ley, es decir que resulte posible su cumplimiento. Esa potestad se concreta en la expedición de una norma general, abstracta, secundaria, inferior y complementaria de la ley que

se justifica por su necesidad para ejecutarla. Consecuencialmente, su ejercicio no puede ser impuesto por el juez constitucional, pues ello implicaría limitar una competencia que, sin condicionamiento alguno, la Constitución Política atribuye al Presidente de la República.” Acerca de la acción de cumplimiento como mecanismo para lograr la reglamentación de normas, ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado. Así se pronunció la Alta Corporación Sección Quinta C. P. (E): MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ en providencia del 13 de octubre 2011, Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00316-01(ACU) “…la jurisprudencia de esta Sección ha dicho que la acción de cumplimiento no es idónea para compeler al Gobierno Nacional a ejercer el poder de reglamentar la ley, porque: “Carece por completo de fundamento pretender que mediante la acción de cumplimiento, se le pueda imponer un plazo o establecer unas condiciones al Presidente de la República para ese efecto, toda vez que ello constituiría una clara violación del artículo 189.11 constitucional.” Del mismo modo, en sentencia del 27 de mayo de 2004 4, a través de la cual se pidió cumplir lo establecido en el artículo 14 de la Ley 432 del 29 de enero de 1998 5, reiteró esta Sección, la mencionada postura, en los siguientes términos:

3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-3577-01(ACU)

QUIÑONES PINILLA Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-3577-01(ACU) 4CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta. Sentencia de 27 de mayo de 2004, Rad. 250002324000200301683-02. 5 La norma dispone: “Ley 432 de 1998: Artículo 14. Inspección y vigilancia. De conformidad con la reglamentación especial que al efecto expida el Gobierno Nacional, el Fondo Nacional de Ahorro estará sometido a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y se afiliará al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafin.”REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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RADICADO: 05-001-23-33-000-2014-00701-00. 7-9 “…siendo la reglamentación de las leyes una potestad en cabeza del ejecutivo cuyo ejercicio le compete en forma exclusiva y discrecional, no es viable afirmar que la misma constituya un deber legal que pueda ser ordenado a través del ejercicio de esta acción.” No obstante lo anterior, es importante señalar que en Sentencia de 9 de julio de 2011 6 esta Sección manifestó, con relación a la viabilidad de la

acción de cumplimiento frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, que se presenta una variante cuando el legislador establece un término para el respectivo desarrollo de una ley y el mismo ha expirado - situación que no se presenta en este caso -, así: “…ha querido destacar la Sala que el ejercicio de la potestad reglamentaria por cuenta del Presidente de la República, no está sujeto a límite temporal alguno, pero que si el legislador le impone un plazo para su ejercicio, ello a más de ser constitucional, sí puede calificarse como un deber inobjetable que pueda exigirse por conducto de la acción de cumplimiento, pues lo que se hace certero e inobjetable no es el contenido de la reglamentación, campo donde el ejecutivo tiene cierta discrecionalidad, sino el deber de desarrollar la potestad reglamentaria dentro de cierto límite de tiempo.”

Posición que reiteró recientemente al expresar: “Resulta imperioso manifestar que esta Sección 7, ha dejado en claro que la acción de cumplimiento sí resulta procedente para reclamar la reglamentación de leyes “[…] siempre y cuando la ley le haya fijado un término para ello y el mismo haya expirado. Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997”8. En este caso, se reclama el cumplimiento del parágrafo del artículo 23 del Decreto Nacional 174 de 2001, el cual fue expedido con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Código de Comercio. El Decreto Presidencial no impuso al Ministerio un término para cumplir con

numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Código de Comercio. El Decreto Presidencial no impuso al Ministerio un término para cumplir con este deber de reglamentar lo concerniente al Formato Único de Extracto del Contrato y la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes; sin embargo, no debe perderse de vista que la competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la

6 CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta. Sentencia ACU 2010-0629 de 9 de julio de 2011, M.P. Susana Buitrago Valencia. 7 Sentencia del 9 de junio de 2011, exp. No. 2010-00629, C. P. Susana Buitrago Valencia (E) 8 Ver entre otras sentencia de 6 de septiembre de 2012, exp. No. 2011-1366, C.P. Alberto Yepes BarreiroREFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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RADICADO: 05-001-23-33-000-2014-00701-00. 8-9 operatividad efectiva en el plano de lo real. Así, la potestad reglamentaria se conecta, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o circulares-imprescindibles para la cumplida ejecución de la ley.

En palabras del Profesor Javier Pérez Royo 9, “ La ley aprobada por el

conecta, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones o circulares-imprescindibles para la cumplida ejecución de la ley. En palabras del Profesor Javier Pérez Royo 9, “ La ley aprobada por el legislador es una norma general y abstracta y es mucho lo que depende de la forma en que se la aplique en concreto, esto es, la forma en que se la ejecute. Se trata, por tanto, de una tarea de importancia capital en el Estado Constitucional, ya que de la forma en que sea desempeñada depende en buena medida la eficacia del mandato del legislador. Significa entonces que la función reglamentaria del ejecutivo no solo constituye una potestad sino también un deber de hacer operativas las leyes mediante los decretos, y estos mediante Resoluciones y circulares. Vale agregar, que si bien el Ministerio de Transporte manifestó que ya tiene el proyecto de Resolución y se encuentra lista la reglamentación; la norma como tal no se encuentra firmada ni se informó cuando será puesta en vigencia. Por lo anterior, esta Sala se apartará del precedente judicial, entendiendo que, si bien el Decreto no señala un término definido para el cumplimiento de la norma por parte del Ministerio, han transcurrido más de 13 años desde la expedición del decreto sin que se de cumplimiento al mismo; de tal manera que no puede predicarse improcedente la acción de cumplimiento bajo pretexto de la autonomía de la potestad reglamentaria. El hecho de que haya transcurrido tanto tiempo sin que se cumpla con el mandato contenido en el parágrafo del artículo 23 del Decreto 174 de 2001,

aunado a los problemas que la falta de reglamentación generan para los transportadores al no tener normas objetivas y claras sobre el documento que deben portar y a la respuesta de la entidad; dan lugar a esta Sala a considerar que el mandato tiene las características de ser imperativo, inobjetable y no ofrece el más mínimo motivo de duda; por lo cual debe ordenarse su cumplimiento.

9 PEREZ ROYO, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Novena Edición, Marcial Pons2005, Pag. 880REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE CUMPLIMIENTO DE

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DEMANDANTE: LILIANA PATRICIA LEAL LUGO.

DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE.

RADICADO: 05-001-23-33-000-2014-00701-00.

9-9 Todo lo anteriormente expuesto, son razones suficientes para concluir que es procedente ordenar el cumplimiento de la norma que se reclama. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE ORALIDAD , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A.

PRIMERO: SE ORDENA EL CUMPLIMIENTO del parágrafo del artículo 23 del Decreto 174 de 2001.

SEGUNDO: SE ORDENA al Ministerio de Transporte que en un plazo no superior a treinta (30) días, ponga en vigencia el “ Formato Único de Extracto del Contrato ”, la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondientes, de conformidad con la norma señalada en el numeral anterior.

TERCERO: De conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997, se notificará a las partes la presente decisión.

mecanismos de control correspondientes, de conformidad con la norma señalada en el numeral anterior.

TERCERO: De conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997, se notificará a las partes la presente decisión.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala mediante ACTA

NÚMERO_____

LOS MAGISTRADOS

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

YOLANDA OBANDO MONTES

ÁLVARO CRUZ RIAÑO