TA - 05001233300020140173900-(12-12-2014)

EPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE

ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE ORALIDAD.

MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ.

Medellín, doce (12) de diciembre de dos mil catorce (2014)

REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

SENTENCIA No. SPO607.

TEMA: Vigencias Futuras excepcionales - Los Concejos Municipales pueden a través de los Acuerdos, comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras excepcionales, con el cumplimiento de los requisitos de ley. NO

DECLARA INVALIDEZ DEL ACUERDO.

La Secretaria General del Departamento de Antioquia, debidamente delegada por el señor Gobernador del Departamento, mediante Decreto 1554 de 2012, y en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió al Tribunal el acuerdo 11 de 2014, expedido por el Concejo Municipal de Turbo (Ant) “POR MEDIO DEL CUAL SE

AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE TURBO, PARA LA ASUNCIÓN DE

COMPROMISOS QUE AFECTAN PRESUPUESTO DE VIGENCIAS FUTURAS

EXCEPCIONALES PARA EL PROYECTO DE AMPLIACIÓN, MODERNIZACIÓN Y

ATENCIÓN INTEGRAL DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO,” a fin de

COMPROMISOS QUE AFECTAN PRESUPUESTO DE VIGENCIAS FUTURAS

EXCEPCIONALES PARA EL PROYECTO DE AMPLIACIÓN, MODERNIZACIÓN Y ATENCIÓN INTEGRAL DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO,” a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo.

H E C H OS.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

2-11 El Concejo Municipal de aprobó el Acuerdo 11 de 2014, mediante el cual dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al señor Alcalde Municipal para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales para los contratos que demandan la atención y prestación oportuna y eficiente del servicio de alumbrado público municipal en cada uno de los componentes así: Para asumir el suministro de energía eléctrica, en cumplimiento de las disposiciones (sic) de la ley 142 de 1994 y regulación de la CREG. Para la administración, mantenimiento, operación, modernización y expansión del servicios de alumbrado público en el municipio de Turbo, para garantizar la adecuada y eficiente prestación del servicio. Para la interventoría y control integral de la gestión del servicio de alumbrado público del municipio.

Para la gestión de facturación, recaudo y fiscalización de la renta.

ARTÍCULO SEGUNDO: Autorícese, al Alcalde Municipal de Turbo para comprometer recursos de vigencias futuras excepcionales para los fines

previstos en el artículo precedente, así: (…) ARTÍCULO TERCERO: Facúltese al Alcalde Municipal para realizar los ajustes presupuestales….”

FUNDAMENTOS DE DERECHO.

Manifestó la señora Secretaria General del Departamento de Antioquia, que con la expedición del Acuerdo Nro. 011 de 2014, por parte del Concejo Municipal de Turbo (Antioquia), se violaron los artículos 121 y 123 de la Constitución Política, del artículo 5º de la Ley 489 de 1998 y del artículo 12 de la Ley 1483 de 2011 la Ley 819 de 2003.

CONCEPTO DE LA INVALIDEZ.

Consideró la señora Secretaria de la Gobernación, que la vigencia futura es una operación que afecta esencialmente el presupuesto de gastos y se entiende como un compromiso que se asume en un año fiscal determinado,REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00. 3-11 con cargo al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones de un año fiscal posterior. Que dichas vigencias constituyen una excepción a la ejecución presupuestal anual y por tanto deben tratarse con rigor y con un carácter extraordinario para cierta clase de proyectos de mediano y largo plazo, so pena de inducir en desorden la ejecución presupuestal y comprometer los programas de las administraciones futuras.

presupuestal anual y por tanto deben tratarse con rigor y con un carácter extraordinario para cierta clase de proyectos de mediano y largo plazo, so pena de inducir en desorden la ejecución presupuestal y comprometer los programas de las administraciones futuras. Señaló que según la ley 1483 de 2011 para que procedan las vigencias futuras excepcionales, establece que pueden ser autorizadas para infraestructura, energía, comunicaciones y gasto público social. Agregó que las definiciones para interpretar y aplicar esta norma, las trae la ley 142 de 1994, artículo 4.25. Concluyó que la autorización dada por el Concejo Municipal en el Acuerdo en cuestión, está prohibida según el parágrafo 1° del artículo 1° de la ley 1483, por cuanto se sobrepasa por dos años el periodo de gobierno.

INTERVINIENTES PROCESALES.

A tenor de lo normado por el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, el negocio se fijó en lista por el término de diez (10) días, para que los interesados en defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo lo pudieran hacer, habiendo transcurrido el aludido término en silencio, sin que se registrara ninguna intervención ciudadana. El Municipio de Turbo, mediante apoderado judicial, allegó escrito defendiendo la legalidad del Acuerdo, para lo cual citó la sentencia C-035 de 2003, a fin de establecer la relación de conexidad entre el servicio público de energía con el servicio de alumbrado público; de donde extrajo que la venta de energía que hace la empresa distribuidora o comercializadora al municipio, a fin de prestar el servicio al umbrado público, está implícita la actividad complementaria de distribución y comercialización de energía. Agregó que el alumbrado público constituye un servicio consubstancial al

venta de energía que hace la empresa distribuidora o comercializadora al municipio, a fin de prestar el servicio al umbrado público, está implícita la actividad complementaria de distribución y comercialización de energía. Agregó que el alumbrado público constituye un servicio consubstancial al servicio público domiciliario de energía eléctrica, convirtiéndose así en unaREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00. 4-11 especie de éste último, que no en vano se denomina servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público y que éste está sujeto a las normas que rigen la comercialización de electricidad.

Citó igualmente las resoluciones de la GREG Nos. 043 de 1995, 043 y 089 de 1996 y 076 de 1997, y la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, fechada 12 de agosto de 2014, M.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ; de donde concluyó que se tienen suficientes argumentos legales, jurisprudenciales y antecedentes administrativos, para considerar que el mecanismo idóneo para garantizar el funcionamiento de la operación y de mas actividades de la prestación del servicio de alumbrado público es la asunción de compromiso de vigencias futuras excepcionales. En cuanto al reproche de que se asuman compromisos de vigencias futuras en el último año de gobierno, señala que esta circunstancia no se da en este caso, puesto que el compromiso se asume en este año y el periodo de

asunción de compromiso de vigencias futuras excepcionales. En cuanto al reproche de que se asuman compromisos de vigencias futuras en el último año de gobierno, señala que esta circunstancia no se da en este caso, puesto que el compromiso se asume en este año y el periodo de gobierno actual va hasta el 31 de diciembre de 2015. Solicitó en consecuencia considerar válido el acuerdo. Posteriormente, mediante memorial de fecha 18 de noviembre de 2014, dijo aportar antecedentes administrativos, en los que se observa una certificación de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Turbo, referida al proyecto de alumbrado público en el sector rural del municipio y un informe técnico acerca de la situación del alumbrado público en el municipio de Turbo, con fecha de aprobación mayo 30 de 2013. (folios 32 y siguientes)

MINISTERIO PÚBLICO.

La Agencia del Ministerio Público a quien le correspondió por reparto conocer del asunto, no presentó ninguna intervención dentro del trámite de la acción.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

5-11

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL.

La Secretaria General del Departamento de Antioquia, remitió al Tribunal el

Acuerdo 011 de 2014 del Concejo Municipal de Turbo, por cuanto considera que la Corporación se está extralimitando en sus funciones, al autorizar al Alcalde para comprometer vigencias futuras excepcionales, considerando que dicha autorización trasgrede la ley 1483 de 2011. Luego de surtido el trámite de ley, la Sala entra a decidir sobre la validez del mencionado Acuerdo, para lo cual se realizará el estudio de la definición doctrinal y jurisprudencial de las vigencias futuras excepcionales y la normatividad que las regula para posteriormente abordar el tema de las censuras formuladas por la Gobernación de Antioquia. El marco normativo, doctrinal y jurisprudencial de las “vigencias futuras excepcionales”. Las vigencias futuras han sido definidas como aquellas que se constituyen cuando la ejecución de un compromiso se inicia en la vigencia fiscal en curso, pero se hace necesario para el desarrollo del objeto que se lleve a cabo en las siguientes vigencias 1. Este mecanismo “se surte en desarrollo del principio de legalidad del gasto público, es decir, previo a la asunción del compromiso, se garantiza su ejecución, comprometiendo recursos de las vigencias fiscales siguientes…”. 2

1 Cartilla de Aplicación para Entidades Territoriales – Ley 819 de 2003. Dirección General de Apoyo Fiscal, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2 Dirección General del Presupuesto Público Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

6-11 Por su parte, el Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en providencia del catorce (14) de julio de dos mil once (2011) en el proceso radicado No. 2009-00032-02, con ponencia de la Consejera MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO, sobre el tema de las vigencias futuras señaló: “Dichas vigencias constituyen una excepción a la ejecución presupuestal anual, y, por tanto, deben tratarse con rigor y con un carácter extraordinario para cierta clase de proyectos de mediano y largo plazo, so pena de inducir en desorden la ejecución presupuestal y comprometer los programas de las administraciones futuras. Por ello, es imprescindible que las vigencias futuras excepcionales consulten metas plurianuales del Marco Fiscal de mediano plazo”. La Ley 819 de julio 9 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, en su artículo 11 reguló lo atinente a las vigencias futuras excepcionales. Así mismo, y específicamente para las entidades territoriales, la regulación pertinente se encuentra en las leyes 1450 de 2011, artículo 11 y 1483 artículo 1°. Estas normas en su orden señalan: Ley 819 de 2003 Artículo 11: VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES. El artículo 3º de la Ley 225 de 1995 quedará así: El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales

Ley 819 de 2003 Artículo 11: VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES. El artículo 3º de la Ley 225 de 1995 quedará así: El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1º de esta ley. La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos.

Dicha norma señala: Artículo 1º. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

7-11 Este Marco contendrá, como mínimo: a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994; b) Un programa macroeconómico plurianual; c) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad; d) Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública; e) Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público; f) Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; h) Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación; i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.” Ley 1450 de 2011 ARTÍCULO 11. PROYECTOS DE GASTO PÚBLICO TERRITORIAL. Las entidades Territoriales podrán utilizar el mecanismo de vigencias

desagregados para mayor control del presupuesto.” Ley 1450 de 2011 ARTÍCULO 11. PROYECTOS DE GASTO PÚBLICO TERRITORIAL. Las entidades Territoriales podrán utilizar el mecanismo de vigencias futuras excepcionales para la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias posteriores, para aquellos proyectos de gasto público en los que exista cofinanciación nacional. Las vigencias futuras excepcionales serán autorizadas y aprobadas de acuerdo con las normas orgánicas que rigen la materia, de forma que en la ejecución de los proyectos contemplados en este Plan, se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.”REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

8-11 LEY 1483 DE 2011 “ARTICULO 1°: VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b) E! monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003.” El artículo 5° de la ley 819 de 2003 es del siguiente tenor: Artículo 5º. Marco fiscal de mediano plazo para entidades territoriales. Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo. Dicho Marco se presentará en el mismo período en el cual se deba presentar el proyecto de presupuesto y debe contener como mínimo: a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 de la Ley 179 de 1994; b) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad;

c) Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución; d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00. 9-11 e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior; f) Una relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situación financiera de la entidad territorial. g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.” El artículo 12 De la misma ley, regula el tema de las vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales y en su inciso último dispone: “En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del

respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público. De acuerdo a las normas transcritas, los Concejos Municipales pueden, a través de los Acuerdos; autorizar el compromiso del presupuesto con cargo a vigencias futuras excepcionales, siempre y cuando se cumpla con los requisitos legales para ello. El caso concreto El desacuerdo manifestado por la Señora Secretaria del Gobernador con el Acuerdo en cuestión, se refiere en primer lugar al objeto del compromiso de vigencias futuras excepcionales, considerando que la autorización legal se da para proyectos infraestructura, energía, comunicaciones y gasto público social, no para proyectos de alumbrado público. En este punto, no le asiste razón a la Gobernación puesto que es de la esencia del alumbrado público el involucrar la generación y trasmisión de energía. Además, la prestación del servicio de alumbrado público es una obligación a cargo del municipio y es claro que para satisfacer esta necesidad es indispensable la infraestructura para la conducción de la energía eléctrica.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

10-11 Otro motivo de desacuerdo señalado por la Gobernación es que considera que las vigencias futuras fueron autorizadas en el último año del periodo

del gobierno actual, lo cual no es así si se tiene en cuenta que el acuerdo es del 10 de septiembre de 2014 y el último año del periodo de gobierno es el 2015. Estos son los motivos de desacuerdo manifestados por la Gobernación, los cuales no se encuentran fundados. De otro lado, en la motivación del acuerdo en revisión expresa el Concejo Municipal que la Administración Municipal agotó todos los requisitos, previos para el trámite de la solicitud de compromisos con cargo a vigencias futuras excepcionales, y sobre esto no presentó reparos la Gobernación. Así las cosas, la Sala considera que no hay lugar a declarar la invalidez del Acuerdo 11 de 2014 expedido por el Concejo Municipal de Turbo - Antioquia.

“POR MEDIO DEL CUAL SE

AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL DE TURBO, PARA LA ASUNCIÓN DE

COMPROMISOS QUE AFECTAN PRESUPUESTO DE VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA EL PROYECTO DE AMPLIACIÓN, MODERNIZACIÓN Y ATENCIÓN INTEGRAL DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO”REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO N° 011 del 2014

EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL

DE TURBO – ANTIOQUIA-.

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA.

INSTANCIA: ÚNICA.

RADICADO: 05001-23-33-000-2014-01739-00.

11-11 SEGUNDO.- COMUNÍQUESE esta decisión al señor Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal de Turbo - Antioquia. TERCERO.- DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala de la fecha como consta en el ACTA NÚMERO. ____.

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

YOLANDA OBANDO MONTES

ÁLVARO CRUZ RIAÑO