TA - 05001333100920140028901-(22-05-2014)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE

ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Medellín, veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014)

REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

O ACTOS ADMINISTRATIVOS.

DTE: JORGE IVÁN CANO RIOS.

DDO: UNE EPM TELECOMUNICACIONES RDO: 05001333100920140028901

INSTANCIA: SEGUNDA.

SENTENCIA. Nro. SPO 194Ap.

TEMA: CUMPLIMIENTO de Norma de carácter General no es exigible mediante acción de cumplimiento. No contiene mandato imperativo e inobjetable.

Imposibilidad de examinar el incumplimiento en abstracto. Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por el accionante, contra la sentencia de cuatro (04) de abril de 2.014, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, por medio de la cual decidió: “ DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN IMPROCEDENCIA DEL

MECANISMO PROCESAL ESCOGIDO, DE LOS ELEMENTOS Y REQUISITOS PARA LA

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN.” y “NEGAR LA PRETENSIÓN.” ANTECEDENTES El señor JORGE IVÁN CANO RÍOS, presentó demanda en contra de UNE EPM TELECOMUNICACIONES, en ejercicio del medio de control de

CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, que consagra el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia y reglamenta por la Ley 393 de 1.997 y 1437 de 2.011, con la finalidad de que se acceda a la siguiente pretensión:REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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2-9 Ordenar a UNE EPM Telecomunicaciones S.A. dar cumplimiento al literal e, del artículo 1 del Acuerdo 017 de 2013. Fundamenta su solicitud en los siguientes HECHOS Que mediante el Acuerdo 017 de 2013 del Concejo de Medellín, se autorizó la transformación de la naturaleza jurídica y modificación de la composición accionaria de UNE EPM Telecomunicaciones S.A: autorizando además la cesión a terceros de la administración, gestión u operación de su negocio. Que se fijaron además los criterios a tener en cuenta por la sociedad transformada, y en el artículo 1 literal e, dispuso conservar los derechos laborales de los servidores de UNE EPM Telecomunicaciones S.A. Que no obstante lo anterior, la entidad ha despedido sin justa causa a una cantidad importante de trabajadores, contraviniendo la norma señalada y comprometiendo el patrimonio público de la empresa, debido a las indemnizaciones cuantiosas en las que incurre la empresa al despedir trabajadores capacitados y comprometidos con la entidad. POSICIÓN DE LA ACCIONADA UNE EPM Telecomunicaciones, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones

indemnizaciones cuantiosas en las que incurre la empresa al despedir trabajadores capacitados y comprometidos con la entidad. POSICIÓN DE LA ACCIONADA UNE EPM Telecomunicaciones, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepciones Improcedencia de la acción, porque no se reúnen los elementos y requisitos de ley, ya que según expresa, la acción no procede cuando existe otro instrumento judicial para lograr lo pretendido, ni para el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Manifestó que la acción pretende una medida de protección a favor de las personas que han sido sujetos de terminación de contratos de trabajo a partir de la expedición del Acuerdo, luego es una pretensión laboral que debe ser ventilada ante los jueces

laborales.REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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3-9 Afirmó que no aparece ni siquiera tangencialmente un perjuicio irremediable y que tampoco el mandato que se considera incumplido aparece como imperativo e inobjetable. Falta de legitimación en la causa por activa, por cuanto el actor no tiene relación laboral con UNE EPM Telecomunicaciones y aseguró que las determinación es de la entidad en materia de recurso humano se han adoptado dentro del marco jurídico vigente, todos los derecho laborales de los empleados de UNE EPM Telecomunicaciones se vienen respetando y

frente a los despidos se han cancelado las indemnizaciones de acuerdo con la convención colectiva.

LA PROVIDENCIA RECURRIDA: El Juzgado de primera instancia, acogió la excepción de improcedibilidad de la acción y negó la pretensión. Como sustento de su decisión expresó que la acción de cumplimiento es residual o subsidiaria, con lo cual se garantiza la competencia del juez natural para dirimir las controversias, mediante los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para tal fin. Que esta no puede sustituir a la autoridad competente para resolver sobre derechos subjetivos determinados tales como la permanencia en la planta del personal de una entidad estatal.

Manifestó que la permanencia en la planta de personal de un entidad no es un derecho absoluto, sino que depende de muchas circunstancias, como en el caso de UNE EPM Telecomunicaciones, previéndose la indemnización para algunos casos de desvinculación. Expresó que la norma invocada no contiene una obligación clara y precisa en cabeza de la autoridad pública y que la acción no procede para reconocer derechos o para definir exclusivamente la interpretación válida de una norma.REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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4-9 Argumentó que el literal e, del artículo 1° del Acuerdo Municipal 017 es una norma de carácter general y que mientras UNE EPM Telecomunicaciones no

la desarrolle a través de actos particulares, no se puede hablar de un presunto incumplimiento; de manera que no es válido afirmar que se están violentando derechos porque actualmente estos son meramente eventuales, de allí que cualquier persona tendrá a su disposición las acciones legales pertinentes, pero únicamente cuando en desarrollo de los mismos se dicten actos particulares. Concluyó que frente a la vulneración de derechos laborales por parte de la entidad, se debe acudir a las acciones legales o convencionales y que para el reconocimiento de sus derechos puede acudir a las acciones ordinarias.

EL RECURSO DE APELACIÓN.

La parte actora impugna la decisión manifestando que la apreciación del despacho de primera instancia desvió el fin de la pretensión al considerar que el accionante busca el reconocimiento de un derecho subjetivo como es la permanencia en la planta de personal de la entidad. Que esta no es la pretensión, que el actor no es ni ha sido trabajador de la accion ada y que su interés se limita a la protección del ordenamiento jurídico y el respeto por la voluntad expresada a través del Concejo Municipal en el Acuerdo 017 de 2013. Expresó que diciente de la posición del Despacho puesto que la finalidad de la norma invocada era que con la transformación de la entidad no se atropellaran los derechos de los trabajadores, quienes son el componente mas importante de su activo y han contribuido para su construcción. Consideró que se equivoca el Despacho al decir que hasta que no se desarrollen actos particulares no es posible hablar de incumplimiento por

cuanto, ya se han efectuado los despidos y en esos casos los afectados pueden acudir a la jurisdicción competente para hacer valer sus derechos.REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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5-9 Afirmó que lo que se ataca no son los actos particulares de despido sino, la omisión a cumplir los criterios establecidos por el concejo de Medellín al autorizar la transformación y que con las indemnizaciones que se deben pagar se está comprometiendo el patrimonio de la entidad. Se procede a resolver la controversia, previas las siguientes CONSIDERACIONES La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Sobre la naturaleza de esta acción, se pronunció la Sección Primera el Consejo de Estado en providencia de octubre 11 de 2.001, con ponencia del Doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, en el proceso radicado N° 4100023-31-000-2001-0490-01(ACU), en los siguientes términos:

Doctor CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, en el proceso radicado N° 4100023-31-000-2001-0490-01(ACU), en los siguientes términos: “Esta acción ha sido desarrollada por la Ley 393 de 1997, que señala los requisitos mínimos exigidos para su prosperidad, y que esta Corporación, en jurisprudencia1 reiterada ha resumido así: «a. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. b. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento (art. 5º y 6º), c. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción y omisión del exigido a cumplir o por la eje cución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8°) d. No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber

1 Sentencia de 22 de octubre de 1998, Consejero Ponente Dr. Juan de Dios Montes.REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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6-9 jurídico, salvo el caso que de no proceder se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejercite la acción». En sentencia de 25 de enero de 2001, tratando de las características que debe revestir el deber jurídico cuyo cumplimiento se persigue, esta Sala expresó: “... es requisito indispensable para la procedencia de la acción, que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional, y respecto del cual se haya constituido la renuencia con arreglo al artículo 8º de la ley 393 de 1997.” Y sobre las razones de estas exigencias, se explicó:2 “...Las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se impetre, deben ser semejantes a las del título ejecutivo, vale decir, contener una obligación clara, expresa y exigible. Ello debe ser así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar. Igualmente, frente a la naturaleza de la obligación que se pide a la autoridad se cumpla, el Doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez en su artículo sobre la acción de Cumplimiento, publicado en la Revista del Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, ha dicho: “La misma debe ser de tal naturaleza que el Juez no tenga que esclarecer si se configura el derecho o el deber de cumplimiento,

esto es, que la obligación debe reunir unas características tales que solo se siga de allí su necesaria efectividad. De allí que pueda decirse que así como la obligación ejecutiva, aquella debe ser clara, expresa y actualmente exigible” Entonces, esta acción no se puede utilizar como un mecanismo orientado a definir la hermenéutica general de las normas con fuerza material de ley o de actos administrativos ni puede concebirse como el instrumento procesal que

2 Sentencia de 30 de julio de 1998, Sección Segunda, Consejero Ponente. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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DDO: UNE EPM TELECOMUNICACIONES RDO: 05001-33-31-00289-2014-00289-01. 7-9 define la interpretación que de las normas deban dar las autoridades administrativas o judiciales pertinentes.

En tal contexto, las personas legitimadas para presentar una demanda con pretensión de cumplimiento, solamente pueden solicitar que la autoridad o el particular demandado haga efectivo o ejecute el deber jurídico contenido en la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, a quien corresponde el cumplimiento de la misma. En otras palabras, si el análisis de procedencia sustancial de la acción de cumplimiento está limitada a la existencia de un deber jurídico omitido, es lógico inferir que, como lo sostiene la jurisprudencia, no es viable con esta acción dirimir controversias

que surgen de la interpretación válida de las normas jurídicas 3. En relación con el tema, el Honorable Consejo de Estado, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL se expresó así en concepto del 12 de octubre de 2005, Radicación número: 1685: . No es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante. Si la obligación no está clara, si existen diferentes interpretaciones sobre la norma que se pretende se cumpla, el particular afectado cuenta con otros mecanismos de defensa judicial a través de los cuales puede discutir y hacer valer sus derechos. . La acción de cumplimiento no es el mecanismo apropiado para establecer la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo, lo que se busca es el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, a fin de que el contenido de éste o de aquella tenga concreción en la realidad y no quede su vigencia real y efectiva supeditada a la voluntad particular de la entidad pública. · A través de la acción de cumplimiento no es posible “obtener derechos cuya titularidad esté en discusión. La acción, se repite, debe dirigirse a lograr la efectividad y el respecto de los ya existentes, o mejor, a que se cumplan las normas que los reconocen”. · La acción de cumplimiento sólo procede respecto de actos ejecutorios, esto es en firme por haber concluido el procedimiento administrativo, cuyo mandato sea “imperativo, inobjetable, expreso, que no ofrezca el más

mínimo motivo de duda”. En el mismo sentido se había pronunciado la Sección Primera de la misma Corporación en Sentencia del 7 de febrero de 2001, expediente ACU-3151-1., en la cual expresó:

3 En este sentido, sentencia del 28 de noviembre de 2002, expediente ACU-1641. Sección Quinta del Consejo de EstadoREF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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DDO: UNE EPM TELECOMUNICACIONES RDO: 05001-33-31-00289-2014-00289-01. 8-9 “En el caso sub-examine encuentra la Sala que de la lectura de la norma presuntamente incumplida, surgen interpretaciones distintas entre las partes; eso se llama discrepancia razonable sobre los alcances de la norma que no corresponde ventilar ni dirimir por los cauces del trámite breve de la acción de cumplimiento donde no se puede entrar a discutir el derecho reconocido por la ley o el acto administrativo. En tales casos se dispone de los procedimientos regulares y de las acciones ordinarias por vía gubernativa o jurisdiccional.” EL CASO CONCRETO Se solicita el cumplimiento del Acuerdo 017 de 2013, en su artículo 1° literal e, que dispone que “En todo caso, se conservarán los derechos laborales de los actuales servidores de UNE EPM Telecomunicaciones S.A.” La norma que se reclama incumplida es una norma de carácter general y abstracto y como tal, no es posible determinar un incumplimiento en abstracto de la misma, es decir, no contiene un mandato imperativo e inobjetable, exigible por acción de cumplimiento.

Obsérvese como, los derechos laborales de los servidores de UNE EPM

abstracto y como tal, no es posible determinar un incumplimiento en abstracto de la misma, es decir, no contiene un mandato imperativo e inobjetable, exigible por acción de cumplimiento. Obsérvese como, los derechos laborales de los servidores de UNE EPM Telecomunicaciones, que estarían protegidos por la norma; como derechos subjetivos que son habría que examinarlos en cada caso concreto para verificar su eventual trasgresión. Pero esa trasgresión no puede presentarse en abstracto sino que se estaría presentando, de acuerdo con el accionante, por la expedición de cada uno de los Actos Administrativos que desvinculan a los servidores ; presentándose entonces un conflicto de carácter intersubjetivo que debe ser dirimido ante la autoridad competente. Significa entonces que no se trata de un mandato imperativo e inobjetable y que no ofrezca motivo de duda; no solo por tratarse de una norma de carácter general, cuyo cumplimiento o incumplimiento se concreta en otros actos; sino además, por cuanto precisamente al haber discusión sobre el incumplimiento de la norma concretado en un acto particular; el conflicto debe dirimirse mediante las acciones judiciales ordinarias y ante las autoridades competentes.REF: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY

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9-9 Todas las anteriores son razones suficientes para concluir que es improcedente la acción de cumplimiento instaurada, y en consecuencia, la sentencia de primera instancia debe confirmarse, pero con base en las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

improcedente la acción de cumplimiento instaurada, y en consecuencia, la sentencia de primera instancia debe confirmarse, pero con base en las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD , administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA: PRIMERO: Confírmase la sentencia dictada el 04 de abril de 2014 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, con base en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDA: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudio y aprobó en Sala de la fecha, como consta en

ACTA Nro.____LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

YOLANDA OBANDO MONTES

ALVARO CRUZ RIAÑO