TA - 05001333102220070026901-(28-01-2013)

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RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA DE DESCONGESTIÓN

SUB SECCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

SALA QUINTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Medellín, veintiocho (28) de enero de dos mil trece (2013). Sentencia Nº 016 Acción Reparación Directa Demandante(s) Margarita María Restrepo de Palacio Demandado(s) Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Radicado 05001 33 31 022 2007 00269 01 Decisión Revoca sentencia Asuntos Límite de la Alzada. Legitimación / sustentación/ Caducidad de la acción. Concepto/ evolución jurisprudencial / tutela judicial efectiva. Es un defecto sustancial que impide el pronunciamiento de fondo. Fallo Inhibitorio: Excepcionalmente procede cuando no existe otra alternativa dada la existencia de una determinada y clara causa de la inhibición/ jurisprudencia constitucional/ contencioso administrativa. Instancia Segunda Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 21 de octubre de 2011, por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín , desestimatoria de las pretensiones incoadas en la demanda, por considerar que en el presente asunto operó el fenómeno procesal de la caducidad de la acción de reparación directa.

I. ANTECEDENTES.

1. La demanda.2

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RADICADO: 2007-0026901

ACCIÓN: REPARACIÓN DIRECTA

DEMANDANTE: MARGARITA MARÍA RESTREPO DE PALACIO

DEMANDADO: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.

La señora MARGARITA MARÍA RESTREPO DE PALACIO, a través de apoderado judicial, formuló demanda contenciosa administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. , con cimiento en los siguientes extremos: 1.1. Objeto de la demanda. Pretende la parte actora que la entidad fustigada , sea declarada administrativamente responsable, por los daños que le fueron ocasionados con ocasión de trabajos de instalación de redes de aguas servidas efectuados en el año 2001, en un inmueble que es de su propiedad. A la par, se impetra la siguiente indemnización1: “(…) SEGUNDO: Condenar a las EMPRESAS PUBLICAS (sic) de Medellín al pago de la suma de $100.000.000 pesos.

TERCERA: condenar en costas a la entidad demandada. 1.2. Los hechos.

Los supuestos fácticos de la acción ya referenciada, son los que a

continuación se sintetizan: 1.2.1. La señora Margarita María Restrepo de Palacio es propietaria de un inmueble ubicado en la calle 103D No. 76-5, barrio Pedregal de la ciudad de Medellín.

1 Cfr. A folio 2 del expediente.3

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DEMANDANTE: MARGARITA MARÍA RESTREPO DE PALACIO

DEMANDADO: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.

1.2.2. Las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., adelantaron por medio de una empresa particular denominada ZAPATA LOPERA S.A., un trabajo de construcción, sin realizar estudios de suelo. 1.2.3. Aunque los trabajos se ejecutaron en el mes de junio del año 2001, la propiedad de la demandante en el momento de presentación de la demanda, está sufriendo agrietamiento día a día, amenazando peligro contra las personas y las cosas, con una gran posibilidad de que el inmueble colapse. 1.2.4. Antes de realizar la construcción aludida, el inmueble de habitación era normal. 1.2.5. A pesar de haber enviado en el año 2006 una comunicación a las

Empresas Públicas de Medellín E.S.P a fin de que se reparara el daño, la entidad afirmó no ser responsable del mismo. 1.2. La decisión de primera instancia. El Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín , mediante la sentencia impugnada, forjó un análisis de la excepción de caducidad de la acción de reparación directa propuesta por la resistente procesal y la llamada en garantía, que le permitió considera que, en el presente asunto realmente resultaba atinado declarar su prosperidad, pese a no haberse podido determinar de forma exacta la fecha de ocurrencia del hecho dañoso, pero establecida la data en que la demandante tuvo conocimiento de los daños provocados en el inmueble de su propiedad, máxime cuando el agravamiento de las averías con el paso de los años, no puede catalogarse como una prolongación del hecho de la administración, y por ende como una excusa para ampliar el plazo que se4

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DEMANDANTE: MARGARITA MARÍA RESTREPO DE PALACIO

DEMANDADO: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.

tiene para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con la

finalidad de invocar una reparación. Bajo las anteriores previsiones, el a quo, emitió una decisión desfavorable a los intereses de la demandante. 1.3. Del recurso de apelación. De forma oportuna, la parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, recurso que fue concedido por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, a través de auto proferido el 22 de noviembre de 2011 (fl. 465), y admitido por esta Corporación mediante la actuación que data del 13 de marzo de 2012. (fl. 470). 1.3.1. De la sustentación del recurso. La parte demandante, dejó recaer su inconformidad con el proveído de primer grado en la afirmación consistente en que en la acción de reparación directa intentada por la demandante no había operado el fenómeno de la caducidad sobre el que estribó el pronunciamiento de instancia, al considerar que si bien resultaba ser cierto que las obras que las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., ejecutaron en el frente de la propiedad de la señora Restrepo de Palacio, tuvieron como data el año 2001, los daños generados con éstas se prolongaron en el tiempo, por lo que la fecha que ha de tenerse en cuenta para establecer el plazo de dos años con que se cuenta para intentar una acción como la de la referencia, no es otra que la de manifestación de los efectos nocivos –grietas-, que incluso en el momento de acudir a esta jurisdicción, no han cesado.

Por todo lo anterior, invoca la emisión de una decisión revocatoria de la sentencia proferida en primera instancia, para que en su lugar sean acogidas las pretensiones elevadas por la demandante.5

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1.4. Del traslado de alegaciones en segunda instancia. Una vez admitido el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se corrió traslado a las partes para que ejerzan su derecho a presentar alegaciones a través de actuación que data del 30 de abril de 2012 (fl. 471), oportunidad en la que tan sólo la entidad demandada hizo uso del derecho que la ley le confiere para presentar sus consideraciones finales. 1.4.1. Las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Quien agenció los intereses de la parte demandada, dentro de la oportunidad de alegaciones finales invocó la emisión de un fallo confirmatorio del proveído de primer grado, adhiriéndose a los criterios que allí quedaron expresados, al considerar que dentro del plenario la parte demandante no allegó prueba alguna con la que pudiese desvirtuar

que las obras adelantadas por las empresas en el año 2001 en la carrera 76 de la ciudad de Medellín, en realidad fueren la causa de los presuntos perjuicios reclamados por la señora Restrepo de Palacio y atendiendo a esa data, y si así fuere, partiendo de esa data, le resulta atinado el criterio adoptado por el a quo, según el cual en el momento de ejercitar la acción de reparación directa, ya había fenecido el término de que trata la ley para incoarla, máxime si se tiene en cuenta que la misma demandante aseguró en diligencia de interrogatorio de parte que el perjuicio reclamado por esta vía había empezado a generársele con la construcción de las obras que se dieron en el año 2001. Luego de efectuar un análisis del material probatorio allegado al proceso, el apoderado judicial del ente acusado efectúa una conceptualización6

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de varios temas relacionados con el asunto debatido, en especial el de la caducidad de la acción, por lo que invocó la confirmación del

proveído de primer grado. 1.4.2. El Ministerio Público. Dentro de la oportunidad procesal adecuada, el representante de la sociedad no hizo solicitud alguna encaminada a que se le otorgue el término de traslado especial que consagra la ley, por lo que inane se hace ejecutar cualquier comentario.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. De la competencia.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 del C. C. A., modificado por el artículo 41 de la Ley 446 de 1998, este Tribunal Administrativo es competente para decidir en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia dictada por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín el 21 de octubre de 20112. Adicionalmente, en cuanto al límite natural de la alzada interpuesto, según lo establecido en el artículo 357 del C.P.C., aplicable por expresa remisión del artículo 267 del C.C.A., el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo.

2 En razón a la cuantía, el proceso es de doble instancia, pues la pretensión mayor no supera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigente para la época de ocurrencia de los hechos.7

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En consecuencia, la Sala tiene como límite esos puntos de alegación propuestos por el censor, sin que ello comporte, como se verá, el desconocimiento de los presupuestos procesales, fundamentos que deben estar presentes prima facie al pronunciamiento de fondo sobre la pretensión procesal, máxime cuando están relacionados con el tema de la responsabilidad administrativa predicada, específicamente con el primer supuesto de la misma, como es el daño.

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala decidir si le asiste razón al recurrente y si habría lugar a revocar la decisión que en primera instancia fue nugatoria de las pretensiones, por entenderse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción, ante el vencimiento del plazo previsto para incoar la acción de reparación directa, y que se encontraba dirigida a declarar a declarar la responsabilidad administrativa de las Empresas Públicas de Medellín, por el daño, presumiblemente antijurídico, casado, a raíz de la afectación del inmueble de propiedad de la señora MARGARITA MARÍA RESTREPO DE PALACIO, ubicado en el barrio Pedregal de la ciudad de Medellín, que se aduce fue consecuencia de una obra pública de construcción de redes de alcantarillado ejecutada en el año 2001. Por lo tanto, la Sala deberá ocuparse ab initio del esclarecimiento de uno de los presupuestos procesales de la acción, cual es, el fenómeno de la caducidad, escenario dentro del cual, definitivamente, obtendrá solución

Por lo tanto, la Sala deberá ocuparse ab initio del esclarecimiento de uno de los presupuestos procesales de la acción, cual es, el fenómeno de la caducidad, escenario dentro del cual, definitivamente, obtendrá solución la litis. 2.2. Las tesis de la Sala.8

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Desde ya se anuncia que la hipótesis que se sostendrá argumentativamente por esta Sala se concreta en la revocación de la sentencia de primera que consistió en negar las súplicas de la demanda, porque en sentir de esta Corporación lo procedente era el proferimiento de una decisión inhibitoria, ante la existencia inocultable del fenómeno aludido de “caducidad de la acción”, pues es evidente que el conocimiento del hecho y la posibilidad de imputar jurídicamente a la administración el resultado, por el daño presuntamente ocasionado a la señora MARGARITA MARÍA RESTREPO DE PALACIO, generado al parecer por la ejecución de una obra pública, se dio desde el momento mismo en que ésta tuvo conocimiento de las afecciones que el inmueble de su propiedad sufrió, lo que implicaba que

el término de dos años, dispuesto por ley para ejercitar el derecho de acción de reparación empezaba a contar a partir de ese hecho negativo reportado, máxime cuando se tiene certeza que se trataba de un daño permanente, más no continuado. De manera que, resulta evidente para la Sala que la acción se ejercitó por fuera de la oportunidad procesal, como se verá. A continuación se desarrollará metodológicamente el argumento central y los subargumentos que sostienen la hipótesis in limine definida, para cuyo efecto inicialmente se efectuará un paneo desde la teoría procesal de la figura en discusión – la caducidad-; luego se apreciarán las particularidades que se desprenden del trato jurisprudencial que ha merecido ese instituto; más adelante, se incorporará el análisis desde la óptica constitucional del caso y se definirá los límites del derecho de tutela judicial efectiva en eventos donde como éste, se evidencia un impedimento procesal sustancial; para, finalmente, con apego en los9

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elementos probatorios vertidos, ejercitar la revisión concreta del caso, tal

y como fue ordenado en su momento por el H. Consejo de Estado. 2.2.1. De los presupuestos procesales de eficacia y validez. En todo proceso contencioso administrativo deben reunirse una serie de presupuestos procesales y materiales para poder proferirse una sentencia de fondo3. Los Presupuestos Procesales, son aquellos que permiten el nacimiento válido y normal del proceso, que habrá de culminar con la sentencia de fondo, y se clasifican en los presupuestos de la acción , que son los requeridos para el ejercicio del derecho de acción; los presupuestos de la demanda, también llamados presupuestos previos, que son los que permiten su admisión; y, los presupuestos del procedimiento, que son aquellos que se van observando en el transcurso del proceso. Para el caso de la pretensión de reparación directa, los presupuestos procesales son los siguientes: 2.2.1.1. Los presupuestos de la acción, se refieren a aquellos requisitos indispensables para acusar la responsabilidad administrativa que se pretende; y son para este tipo de acciones, la de reparación directa, básicamente: i) capacidad jurídica y procesal del demandante para actuar; ii) la no operancia de la caducidad de la acción. Según lo dispuesto por el artículo 136 numeral 8 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa caducará al vencimiento del

3 Betancur Jaramillo, Carlos; Derecho Procesal Administrativo, Ed. Señal Editora, 6ª ed. 2002 Pág. 141.10

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plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, según el caso. 2.2.1.2. Los presupuestos de la demanda, son los requisitos que deben ser estudiados por el juez para ordenar la admisión de la demanda: i) presentación de la demanda ante el funcionario competente de la jurisdicción contenciosa administrativa; ii) capacidad jurídica y procesal del demandado para comparecer al proceso; y iii) cumplimiento de los requisitos formales exigidos por la ley, y la presentación de los anexos obligatorios. 2.2.1.3. Y finalmente, los presupuestos del procedimiento, hacen referencia a los requisitos que deben cumplirse para conformar la relación jurídico procesal y que regulan el desenvolvimiento del proceso hasta el fallo, son: i) la notificación personal al demandado, los traslados de rigor y la fijación en lista; ii) que se haya decidido la solicitud de suspensión provisional, en el auto admisorio de la demanda, o en el auto admisorio de la

corrección, según el caso, y en los eventos en que aquella procede; iii) que se hayan cumplido a cabalidad los trámites procesales señalados en la ley, con sujeción a la vía apropiada (ordinaria o especial); y iv) que no exista causal de nulidad que afecte en todo o en parte al proceso. 2.2.2. Del presupuesto de la “la no caducidad de la acción”. Haciendo propios algunos conceptos jurisprudenciales diseminados a lo largo de la prolífica producción de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el acceso a la administración de justicia requiere, para que en efecto tenga utilidad, de un sistema jurídico que contemple un momento procesal definitivo en el que, con certeza, las resoluciones que se profieran sean aptas para la concreción de los derechos. Pero, además, necesita de ciertas limitantes debidamente consagradas en la legislación11

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procesal vigente, como desarrollo de ese derecho constitucional, dirigidas a la comunidad para que de manera cierta se identifiquen los hechos,

derechos y pretensiones que a consideración del dispensador de justicia se presentan para su resolución definitiva. El máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo 4, frente al presupuesto procesal de la “caducidad”, ha asentido en una definición similar, obsérvese: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales, no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho sustancial que se busca con su ejercicio puede verse afectada”. Ahora, frente a la evolución que el concepto ha merecido en la jurisprudencia nacional, especialmente dentro del ejercicio de la pretensión de reparación directa, resulta inaplazable ejecutar la siguiente confrontación: En el año 2004, como exhibición de la consolidación del criterio que ya se imponía de tiempo atrás, la Sección Tercera del Consejo de Estado, despejó la siguiente apreciación: “No obstante, esta Corporación ha expresado, en diferentes ocasiones, que si bien el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho o la omisión , cuando no puede conocerse, en el mismo momento, cuáles son

4 Sección Tercera consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio28 de septiembre de 2006 Radicación número: 44001-23-31000-2005-00695-01(32628).12

cuando no puede conocerse, en el mismo momento, cuáles son

4 Sección Tercera consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio28 de septiembre de 2006 Radicación número: 44001-23-31000-2005-00695-01(32628).12

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las consecuencias de éstos, debe tenerse en cuenta la fecha en la que se determina que el perjuicio de que se trata es irreversible (…) Con mayor razón, entonces, debe entenderse que el término de caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a aquélla en que el daño ha sido efectivamente advertido.”5 De suerte que, no es ciertamente automático el cómputo de la “Caducidad”, pues existen eventos que impiden que la parte afectada conozca a cabalidad de la existencia del daño, o su posibilidad de imputación. Aunque fueron muchos los pronunciamientos que precedieron, sólo para efectos de mostrar la línea de pensamiento sólida que se ha edificado, resulta atiente traer a colación el dispuesto por la misma Sección Tercera

del órgano límite de esta jurisdicción, cuando en decisión de data 13 de diciembre de 2007, con ponencia del Consejero Ramiro Saavedra Becerra, dijo lo siguiente: “El Código Contencioso Administrativo establece que el término para presentar la demanda impetrada en ejercicio de la acción de reparación directa es de 2 años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento de hecho, omisión y operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o cualquiera otra causa (num. 8, art. 136). Sobre la caducidad de la acción, la jurisprudencia de la Sala 6 ha explicado cuándo no se aplica con rigor esa disposición:

“Si bien es cierto que el inciso 4º del artículo 136 del C. C. A. establece que el término de caducidad para instaurar la acción de

5 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. Consejero

ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil cuatro (2004).Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00814-01(18273) “6 Auto que dictó la Sección Tercera el 7 de mayo de 1998. Exp: 14.297. Actor: William Alberto

Londoño Demandado: Instituto de Seguro Social.13

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reparación directa se cuenta a partir del acaecimiento del hecho , omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajeno por causa de trabajos públicos, dicha norma entendida de manera racional debe interpretarse en el sentido de que no basta con la realización pura y simple del hecho causante del daño sino que es necesario que haya sido conocido por el afectado, lo cual en la mayoría de las veces ocurre al mismo tiempo . Sin embargo, cuando la producción de esos eventos no coincida temporalmente, el principio pro actione debe conducir al juez a computar el plazo de caducidad a partir del momento en el cual el demandante conoció la existencia del hecho dañoso por la sencilla razón de que sólo a partir de esta fecha tiene un interés actual para acudir a la jurisdicción. Así mismo, en el derecho español existe una línea doctrinaria y jurisprudencial orientada por el principio pro damato que busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas”7(resaltado por fuera del texto original). Con fundamento en lo anterior, en los eventos en que en la demanda no exista certeza sobre el vencimiento del término de

restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas”7(resaltado por fuera del texto original). Con fundamento en lo anterior, en los eventos en que en la demanda no exista certeza sobre el vencimiento del término de caducidad, en aplicación de los principios pro actioni y pro damato, el conteo debe partir desde el momento en el cual los actores conocieron sobre el acaecimiento del hecho dañino. ” (Negrillas fuera de texto) Sobre el mismo tópico, con más actualidad, y por su profundidad como un corolario sobre el tema, resulta inevitable citar el pronunciamiento emitido por la Sección Tercera del máximo Tribunal, esta vez con ponencia del doctor Mauricio Fajardo Gómez, dentro del cual se explicó: “2.1. La caducidad de la acción impetrada. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad para aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley

7 Ricardo de Ángel Yagüez. Tratado de responsabilidad Civil. Madrid, edit. Civitas, 1993. 3ª ed., p. 154.”14

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y de no hacerlo en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Esa figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. El Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136, numeral 8°, dispone sobre el término para intentar la acción de reparación directa, lo siguiente: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa” (negrillas adicionales). La ley consagra entonces un término de dos (2) años, contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho u omisión que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, período que, una vez vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción.

Sobre el momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad, la Sala, en reiterada jurisprudencia 8, se ha pronunciado en los siguientes términos: “Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria. “Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquellos que se producen

8 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 7 de julio del 2005 Exp. 14.691 y del 5 de septiembre del 2006, Exp. 14228, ambas con ponencia del Consejero, doctor Alier Hernández Enríquez, entre muchas otras.15

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sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no omita por razones formales la reparación de los daños que la merecen” 9. “Debe agregarse a lo anterior que, el hecho de que los efectos de