TA - 05001333302620120004001-(27-01-2014)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE

ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Medellín, veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014).

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO – LABORAL.

ASUNTO: APELACIÓN

DEMANDANTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO

DEMANDADO: MUNICIPIO DE GIRALDO RADICADO: 05001333302620120004001

PROCEDENCIA: JUZGADO VEINTISÉIS ADMINISTRATIVO.

INSTANCIA: SEGUNDA.

SENTENCIA: SPO - 20 -AP.

TEMA: JUSTICIA ROGADA -Noción y alcance / NORMAS VIOLADASDetermina el marco de juzgamiento / CONTROL GENERAL DE LEGALIDAD -No es competencia del juez administrativo / NORMAS VIOLADAS -Requisito de señalarlas con precisión / INEPTA DEMANDA -Lo es la que omite señalar los fundamentos de derecho en que se sustenta la acción. FALLO INHIBITORIO.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Medellín, el cinco (5) de junio de dos mil trece (2013), mediante la cual se negaron las pretensiones.

1. ANTECEDENTES.

La señora DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO, obrando por medio de apoderado, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE GIRALDO, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo y con el fin de que se accediera a las siguientes.APELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01.

2-11

PRETENSIONES.

Que se declare la nulidad del Decreto No 013 de 17 de enero de 2012, por medio del cual el municipio de Giraldo, declaró insubsistente a DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO en el cargo de empleado en Complementación alimentaria y coordinador del sisbén y como consecuencia, se ordene reintegrar a la demandante en un cargo de iguales o similares condiciones, y a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta el reintegro ordenado.

HECHOS.

Mediante Decreto No. 002 de 2 de enero de 2009 se nombró a la señora DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO, en el cargo de empleada de complementación alimentaria y coordinadora del sisbén (código 407 nivel técnico, grado 01) en el municipio de Giraldo. El 17 de enero de 2012, el alcalde municipal, mediante decreto 013, declaró insubsistente en el cargo que ocupaba la demandante, argumentando que el cargo correspondía a los de libre nombramiento y remoción, de conformidad con el manual de funciones y competencias del municipio.

declaró insubsistente en el cargo que ocupaba la demandante, argumentando que el cargo correspondía a los de libre nombramiento y remoción, de conformidad con el manual de funciones y competencias del municipio.

CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

Señaló la parte demandante, que por regla general todos los empleos son de carrera administrativa, con las excepciones que señale la constitución y la ley. Y agrega que no puede el manual de funciones de una entidad servir de base para calificar u empleo como de libre nombramiento y remoción, por tanto debió decirse con mayor rigor jurídico en el decreto de insubsistencia y no deducirlo de unas normas contenidas en el manual de funciones.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.APELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01.

3-11 Manifestó la entidad accionada que el acto de insubsistencia, se dio frente a un cargo de libre nombramiento y remoción, tal como lo señaló el acta de posesión y el Decreto 002 de enero de 2009, al igual que las funciones para el cargo con código 407, grado 03 del nivel asistencial, nombramiento que obedeció a un Acuerdo municipal (Número 019 de noviembre de 11 de 2009) que autorizó al Alcalde a crear algunos cargos, entre ellos el cargo de Complementación alimentaria y manejo del Sisbén que desempeñó la demandante. Agregó, que la Ley 909 de 2004, establece que en caso de declaratoria de

insubsistencia de un cargo de libre nombramiento y remoción, es discrecional del ejecutivo municipal, como en este caso. También, refiere que el Decreto 026ª del 02 de octubre de 2008, por medio del cual se adoptó el Manual de funciones y competencias laborales del municipio de Giraldo, prevé para el cargo que ejerció la demandante las funciones y lo cataloga como de libre nombramiento y remoción, por lo cual, el acto administrativo que la declaró insubsistente se presume legal, en tanto la Ley 909 de 2004, le otorga discrecionalidad al ejecutivo, para dicha declaración. El apoderado de la parte demandada, propuso como excepción de fondo, la improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN.

El Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Medellín decidió negar las pretensiones de la demanda, considerando que el cargo que ocupaba la señora DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA era de libre nombramiento y remoción, por tanto la declaratoria de insubsistencia era una facultad discrecional del ejecutivo municipal. La Juez estimó que el cargo que ocupaba la demandante reunía las características de un cargo de libre nombramiento y remoción, toda vez que se trataba de un cargo de nivel asistencial y que sus funciones implicaban el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizanAPELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01. 4-11 por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución,

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01. 4-11 por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución, siendo éstos de especial confianza y que están al servicio directo o inmediato de los funcionarios adscritos a las oficinas de los secretarios de despacho, siendo posible ser catalogados como de libre nombramiento y remoción.

Además, la A quo señaló que no era posible dar valor probatorio al Decreto 026ª del 2 de octubre de 2008, por medio del cual se ajusta el manual de específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía municipal de Giraldo (Antioquia), toda vez que este documento no contiene firma alguna, pero el Despacho en consulta en la página web del municipio demandado, encontró el decreto No 001 de 1º de enero de 2012, en el cual en su artículo 4º derogó el Decreto 026ª del 2 de octubre de 2008 y 004 de 4 de enero de 2011; a su vez este nuevo Decreto ajusta el manual de funciones y señala que el cargo de complementación alimentaria y coordinadora del Sisben, es de nivel asistencial, bajo la denominación de auxiliar administrativo, código 407 grado 3 y de naturaleza de libre nombramiento y remoción.

RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN.

Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de

apelación, el cual fundamentó en que no se aplicó la regla general sobre la naturaleza de los empleos públicos prevista en el artículo 125 de la Constitución; la no aplicación de la carga dinámica de la prueba que exige que la calidad del empleo de la demandante deberá probarlo la demandada; que es al legislador al que le corresponde la clasificación y la calificación de los empleos públicos y en la sentencia se le confiere esa función a la entidad territorial y al juez; se violó el procedimiento debido para la aportación, solicitud, decreto y práctica de pruebas, porque la sentencia se apoyó en una prueba que no pudo contradecirse. Señaló además que la sentencia cita con profusión la doctrina de la Corte Constitucional sobre el alcance de la naturaleza de los empleos públicos y las pautas para su clasificación, pero ignora las competencias paraAPELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01. 5-11 establecerlos, señalando que dichas competencias son del legislador y no de las administraciones municipales ni de los jueces.

Agregó, que si bien el juez de primera instancia no dio crédito al decreto 026 A de octubre de 2008, si valoró el Decreto 001 de 1º de enero de 2012, el cual no fue mencionado en la demanda ni en la contestación y por lo tanto no debió ser tenido en cuenta, resultando esta prueba nula de pleno derecho, dado que no se surtió de conformidad con los artículos

212 y 213 del CPACA y se debió dar aplicación al 214 de este Código. Finalmente, reitera que el competente para definir la naturaleza de los empleos públicos como de carrera o de libre nombramiento y remoción, es el legislador, atendiendo los criterios indicados por la Corte Constitucional y que la carga de la prueba de la naturaleza jurídica del empleo de la demandante lo soportaba la parte demandada.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

La Entidad accionada, en su escrito de alegatos de conclusión, se ratificó en lo afirmado en la contestación de la demanda y en los alegatos finales de la primera instancia, sosteniendo que el retiro de un funcionario de libre nombramiento y remoción, es una prerrogativa del Alcalde, como se desprende de la lectura del artículo 315 numerales 1, 3, y 7 de la Constitución Política y del artículo 41 literal a) de la ley 909 de 2004 que dispone las causales de terminación de la vinculación de una persona cuando se trata de libre nombramiento y remoción. Además, cita jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional respecto del tema de los empleados de libre nombramiento y remoción, que han señalado que la declaratoria de insubsistencia es discrecional y no requiere motivación alguna. Por su parte la parte demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.APELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01.

6-11 El Agente del Ministerio Público, Procurador Judicial Administrativo no emitió concepto en el caso objeto de estudio. Se decidirá la controversia previas las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

Procede la Sala, a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Medellín, el cinco (5) de junio de dos mil trece (2013) por medio del cual se negaron las súplicas de la demanda. Para resolver el asunto sometido a consideración de la Sala, es necesario considerar que el artículo 162 del C.P.A.C.A, establece con respecto al contenido de la demanda, en su numeral 4: “ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (...)

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”.

En atención al carácter de “justicia rogada” que tiene la justicia administrativa, el juez no puede realizar el estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues la expresión tanto de los fundamentos de derecho que se invocan como vulnerados, así como el concepto de la violación, constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo.

Así lo ha señalado en reiterada jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado. En distintos fallos se ha dicho: “Esta jurisdicción es por esencia rogada. Ello significa que es el accionante, en el señalamiento que hace de las disposiciones transgredidas con los actos administrativos que acusa, quien determina el marco de juzgamiento. No le está permitido al juez administrativo confrontar el acto impugnado con normas no invocadas en la demanda ni atender aAPELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01. 7-11 conceptos de violación diferentes a los expuestos en el libelo En otros términos, al juzgador solo le es dado analizar el acto enjuiciado a la luz de las disposiciones que se indican como violadas y por los motivos planteados en el escrito introductorio”1.

En otro fallo se ratifica este criterio en la siguiente forma: “El juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”2.

En fallo posterior se anotó: “Además, como la demanda constituye el marco de la decisión del juez según los términos del artículo 170 del C.C.A., en armonía con el artículo 305 del C. de P.C., conforme a los cuales el juez está

obligado a analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones”, no es posible que el juzgador pueda resolver sobre temas que no le han sido oportunamente puestos a su consideración por contestación de la demanda. Lo anterior porque siendo la jurisdicción administrativa una jurisdicción rogada el juez administrativo debe concretarse a los motivos de violación alegados por el demandante y a las normas que él mismo haya señalado como infringidas ”3. (Negrillas intencionales de la Sala).

3. El caso concreto.

En el presente asunto, el demandante, al referirse en la demanda a las normas violadas y al concepto de la violación, omitió nombrar cuáles efectivamente eran las normas que éste consideraba contrariaban el acto administrativo acusado. Se tiene que a folio 3 del expediente, la parte actora se refirió a un concepto de violación, sin embargo no hizo señalamiento alguno con relación a que disposiciones de orden constitucional y legal se

1 (Confr. Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 8051. C.P. Joaquín Barreto Ruíz. Noviembre 29 de 1995). 2 Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P: Miren de La Lombana. Radicación 1468. 3 Sentencia Consejo de Estado. Sección Cuarta. Radicación 8780. C.P. Dr. Julio Enrique Correa. Marzo 27 de 1998.APELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01.

8-11

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01. 8-11 consideraban transgredidas con la expedición del acto administrativo atacado, en efecto, se limitó la parte actora a manifestar su inconformidad con el acto administrativo pero sin cumplir con la carga de indicar que normas consideraba violadas y en esa medida no puede el juez realizar análisis de legalidad alguno.

Teniendo como referencia que ante la inexistencia de los fundamentos de derecho, se impide hacer una debida confrontación del Acto Administrativo acusado con normas específicamente violadas, resulta imposible el análisis del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por tanto, no le correspondía al juez administrativo dilucidar, dentro del universo de las normas constitucionales y legales, cuáles de sus disposiciones resultan aplicables al caso en cuestión y, por lo mismo, violadas con el Acto acusado. Cuando la ley habla de citar las disposiciones violadas no se cumple con este requisito con la simple argumentación de estarse violando normas, sino que éstas deben señalarse con toda precisión. El control que realiza la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, no es un control general de legalidad que supondría la confrontación con todos los ordenamientos superiores relacionados con el acto acusado, labor que resultaría imposible de ejecutar. La labor de interpretación de la demanda por parte del juzgador está limitada, como en este caso, a armonizar en un todo los hechos de la

demanda y los fundamentos de derecho de la misma, en orden a desentrañar el alcance de las violaciones aducidas. Pero en dicha labor no le es viable tratar de suponer en qué pueden radicar o consistir tales violaciones, pues ello equivaldría a sustituir a la parte demandante en la carga procesal que le asiste de sustentar en debida forma los cargos de violación de la demanda con miras a obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones. El señalamiento del alcance y del concepto de la violación no es meramente formal, sino que es un aspecto de fondo y, por lo mismo, si no hubo sustento jurídico alguno, ello conduce indefectiblemente a laAPELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01. 9-11 inhibición para estudiar el fondo de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo anterior y teniendo en cuenta que es inepta la demanda propuesta, lo que impide estudiar el proceso de fondo, luego no se procederá a estudiar los demás aspectos expuestos en el proceso de la referencia y se Declarará esta Corporación inhibida para fallar. Costas y Agencias en derecho. El art 188 de la Ley 1437 de 2011, estableció que “Salvo en los procesos que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de

Procedimiento Civil”. Por su parte el numeral segundo del Artículo 19 de la Ley 1395 de 2010, establece que “La condena se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a la condena. En la misma providencia se fijará el valor de las agencias en derecho a ser incluidas en la respectiva liquidación”. El numeral 3° del artículo 393 del C. de P. C. aplicable por remisión expresa del artículo 188 del C.P.A.C.A., prevé: “Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá además en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.…”. (Resalta la Sala). Ahora bien, el numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003 expedido por el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, fijó como agencias en derecho cuando un proceso culmine con la sentencia de segunda instancia – cuando tenga cuantía -, una tarifa equivalente hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. Por lo anterior y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, se condenará en costas a la parte demandante.APELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01.

10-11

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01.

10-11 El valor de las agencias en derecho ascienden a CIEN MIL PESOS ($100.000) teniendo en cuenta que las diversas actuaciones desplegadas por el apoderado de la entidad accionada, estuvieron encaminadas a ejercer su derecho de manera efectiva durante la segunda instancia y que el proceso tuvo un tiempo de duración en la segunda instancia de aproximadamente 6 meses. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO. REVOCAR la Sentencia del cinco (5) de junio de dos mil trece (2013), proferida por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se denegó las pretensiones de la demanda incoada por la señora DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO contra el

MUNICIPIO DE GIRALDO.

En su lugar, se dispone: PRIMERO: DECLÁRASE la excepción de oficio de INEPTA

DEMANDA.

SEGUNDO: DECLÁRASE INHIBIDO PARA FALLAR

DE FONDO EL ASUNTO.

TERCERO: Condenar en costas en esta instancia a la parte demandante, conforme a los artículos 188 del CPACA,

392 del C.P.C. y los Acuerdos 1887 y 2222 de 2003, emanados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Liquídense por Secretaria. Se fijan las agencias en derecho, en segunda instancia en CIEN MIL PESOS ($ 100.000.oo).APELACIÓN SENTENCIA – LABORAL

DTE: DEISSY ZULEIMA SEPULVEDA CAMPO.

DDO: MUNICIPIO DE GIRALDO.

RDO: 05-001-33-33-026-2012-00040-01.

11-11 SEGUNDO. En firme este proveído, DEVUÉLVASE el Expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudio y aprobó en Sala de la fecha, como consta en

ACTA NRO -008

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

YOLANDA OBANDO MONTES Salvamento parcial

ÁLVARO CRUZ RIAÑO