TA ANT - 05 001 23 33 000 2022 00933 00-(16-11-2022)

COMPETENCIA ADMINISTRATIVA - respecto de la competencia de los servidores públicos, la Constitución Política de Colombia consagra en sus artículos 6°, 121 y 123 la preceptiva consistente en que los servidores públicos sólo podrán ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento, y que serán responsables por extralimitación en el ejercicio de las mismas o por omisión en su cumplimiento. / PROHIBICIÓN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES - la Ley 136 de 1994 en su artículo 41 numeral 3°, establece como prohibición a los Concejos Municipales, la de intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones / FACULTAD IMPOSITIVA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES - la potestad tributaria de los entes territoriales se halla subordinada a la Ley, y que la autonomía para la gestión de sus intereses, que se les reconoce en virtud de lo ordenado por los artículos 338 y 363 de la Constitución, la pueden ejercer pero dentro del marco de la Constitución y la Ley, inclusive en materia tributaria. De igual forma, el tributo que es creado por una Ley, en la que se fijan sus elementos esenciales, puede ser establecido en el Municipio por medio de un Acuerdo de su Concejo Municipal, a condición de que respete los límites de aplicabilidad legalmente fijados. - los tributos fijados por los Concejos Municipales, deben ser creados o autorizados por el Legislador, siendo éste el que cuenta con la potestad impositiva originaria,

no pudiéndose predicar otro tanto respecto de los órganos de la representación popular en la hipótesis municipal, como quiera que se les reconoce a los Concejos Municipales apenas una facultad impositiva subsidiaria. / COMPETENCIA PARA LA CREACIÓN DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL ESPACIO PÚBLICO - pese a la posibilidad que se le otorga a los municipios sobre la reglamentación y manejo del espacio público, no se advierte de la normatividad referenciada que el legislador le haya entregado la facultad de imponer tributos frente a su uso, toda vez que como ya se expuso, los concejos municipales únicamente tienen la facultad de imponer un tributo dentro de su territorio cuando el mismo haya sido creado previamente por una Ley, es decir, cuenta con una facultad impositiva derivada y no originaria.

FUENTE FORMAL: Artículos 6, 121, 123, 338, 363 Constitución Política, Ley 9 de 1989, Ley 136 de 1994, Ley 388 de 1997, Decreto 1504 de 1998

NOTA DE RELATORÍA: Advirtió la Sala que, pese a la posibilidad que se le otorga a los municipios sobre la reglamentación y manejo del espacio público, no se advierte de la normatividad referenciada que el legislador le haya entregado la facultad de imponer tributos frente a su uso, toda vez que como ya se expuso, los concejos municipales únicamente tienen la facultad de imponer un tributo dentro de su territorio cuando el mismo haya sido creado previamente por una Ley, es decir, cuenta con una facultad impositiva derivada y no originaria.

Se aclaró que lo decidido no afecta de ninguna manera el acuerdo de creación del tributo por parte del Concejo Municipal de Guarne, esto es, el Acuerdo N° 024 de 2020 Título VIII,

originaria. Se aclaró que lo decidido no afecta de ninguna manera el acuerdo de creación del tributo por parte del Concejo Municipal de Guarne, esto es, el Acuerdo N° 024 de 2020 Título VIII, modificado el artículo 160 “Determinación de la tarifa” por el artículo 8 del Acuerdo 021 del veintitrés (23) de noviembre de 2021, en tanto, verificado el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, dichos acuerdos, en principio, no han sido demandados ante esta Corporación, debiendo pronunciarse únicamente la Sala en lo relativo al acuerdo acusado, encontrando que el impuesto por el uso del espacio público no se encuentra autorizado por la Ley y por ende no procede por parte del Concejo su exoneración. Por lo anterior, quedó claro, que si el Concejo municipal no puede crear un impuesto, sea el que sea, con mayor razón lo es que no puede exonerar del pago de un tributo que en un caso dado carecería de respaldo legal. Así, de conformidad con las consideraciones expuestas, es procedente para la Sala declarar la invalidez del Acuerdo N° 006 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXONERA DEL

COBRO DEL IMPUESTO POR LA OCUPACIÓN E INTERVENCIÓN DEL ESPACIO

PÚBLICO A LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS QUE DESARROLLEN PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN EN EL MUNICIPIO DE GUARNE, ANTIOQUIA” del diecisiete (17) de mayo de dos mil veintidós (2022), dictado por el Concejo Municipal de Guarne – AntioquiaReferencia: REVISIÓN DE ACUERDO

Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA

2

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE ANTIOQUIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA CUARTA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Medellín, dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO

Demandante: DAVID ANDRÉS OSPINA SALDARRIAGA

Subsecretario Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia

Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE

DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA

Asunto: SENTENCIA N° S451

Tema: El Subsecretario Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia, debidamente delegado por el Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante escrito presentado el ocho (08) de agosto de dos mil

veintidós (2022), en el Tribunal Administrativo de Antioquia, manifiesta que actuando en ejercicio de la delegación que le fuera conferida por el Decreto Departamental 883 del 22 de febrero de 2021, en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 10° del artículo 305 constitucional, y en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 119 y 120 del Decreto Ley 1333 de 1986, remite a esta Corporación el Acuerdo No. 006 del diecisiete (17) de mayo de dos mil veintidós (2022), dictado por el Concejo Municipal de Guarne (Ant.), “POR MEDIO DEL CUAL SE EXONERA DEL COBRO DEL IMPUESTO POR LA

OCUPACIÓN E INTERVENCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO A LAS

EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS QUE DESARROLLEN PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN EN EL MUNICIPIO DE GUARNE, ANTIOQUIA”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de su validez. La potestad tributaria de los entes territoriales está sujeta a lo estrictamente dispuesto por la ley. Impuesto por la ocupación e intervención del espacio público – No esta autorizado previamente en la Ley-.Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA

3 HECHOS En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, el escrito de la Subsecretaría de Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General del Departamento de Antioquia, que debe reunir los requisitos de los numerales 2º a 5º y 7º del Artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (numeral 7° modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021), disposición que trata del contenido mínimo de toda demanda que se promueva ante la Jurisdicción Especializada en lo Contencioso Administrativo, trae como hechos en los que se apoya la pretensión invalidatoria del texto revisado y glosado, los que se relacionan a continuación: El Concejo Municipal de Guarne (Ant.) a través del Acuerdo N° 006 del diecisiete (17) de mayo de dos mil veintidós (2022) dispuso exonerar del cobro del impuesto para la ocupación e intervención del espacio público, a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, que desarrollen proyectos de construcción, y ampliación en el municipio, disponiendo textualmente el artículo acusado lo siguiente: "ARTÍCULO PRIMERO : Exonerar del cobro del impuesto por la ocupación e intervención del espacio público a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que desarrollen proyectos de construcción y ampliación de redes en esta jurisdicción.

ARTÍCULO SEGUNDO: Para gozar de la exoneración tributaria contenida en el Artículo Primero del presente Acuerdo, las empresas interesadas deberán cumplir con

los siguientes requisitos: (…)” El acuerdo de la referencia fue debatido y aprobado en sesiones ordinarias realizadas en el mes de mayo de 2022.

FUNDAMENTOS DE DERECHO INVOCADOS Y CONCEPTO DE

INVALIDEZ.

los siguientes requisitos: (…)” El acuerdo de la referencia fue debatido y aprobado en sesiones ordinarias realizadas en el mes de mayo de 2022.

FUNDAMENTOS DE DERECHO INVOCADOS Y CONCEPTO DE

INVALIDEZ.

Considera que se presenta una extralimitación en la atribución que concede la Constitución en el artículo 313 numeral 4 “ Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, la cual debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, además de invocar como vulnerado el artículo 338 inciso primero y segundo de la Constitución que establecen que en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas o los Concejos municipales y Distritales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales, fijándose directamente los sujetos activos, pasivos, el hecho generador, las bases gravables y las tarifas. Además, que la Ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de losReferencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA

4 servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen (…) Manifiesta, igualmente, la parte demandante que el acuerdo acusado trasgrede lo dispuesto en el artículo 41 numeral 3°, de la Ley 136 de 1994 que prohíbe a los Concejos Municipales “ Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, ya por medio de acuerdos o de simples resoluciones” y les prohíbe “tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia”. Además, se cita el artículo 287 de la Constitución, asegurando que se presenta una extralimitación en la autonomía que confiere la Carta para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de funciones. De la misma manera, establece la Secretaría General del Departamento de Antioquia que la Constitución Política asigna la facultad impositiva al Congreso, a las Asambleas departamentales y a los concejos municipales, pero agrega, que toda creación tributaria debe tener origen en la ley, no obstante las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos. Agrega la Gobernación que el acuerdo también trasgrede el contenido del artículo 150 numeral 12 y los artículos 32 numeral 7 de la Ley 136 de 1994, y los artículos 171 y 172 del Decreto 1333 de 1986. Considera que en relación con el impuesto de rotura de vías y excavaciones, que

el municipio no tiene autorización legal para implantarlo, pues si bien la Ley 97 de 1913, reproducida luego por el literal c) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, autorizó a los Concejos para crear y administrar dicho impuesto, al ser derogada expresamente por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, y no haber sido revivida por ningún precepto legal posterior, los entes municipales carecen de competencia para establecer y cobrar el mencionado gravamen , por lo que agrega que, en otras palabras, toda creación tributaria debe tener origen en la ley, por lo que los actos administrativos de los concejos municipales no tienen la capacidad de creación, por lo que, para poder ejercer el derecho a decretar o votar los tributos deben hacerlo sujetos a la ley de creación del mismo. Luego de hacer referencia a un pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Antioquia con ponencia del suscrito Magistrado, manifestó la Gobernación de Antioquia que la Corte Constitucional ha manifestado que aunque las autoridades cuentan con la posibilidad de fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que cobran a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que prestan, la facultad para fijar el sistema y el método para definir tales costos, y la forma de hacer su reparto, es privativa del Congreso de la República, lo que se traduce en que para que cualquier autoridadReferencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA 5 administrativa pueda cobrar una tasa o el impuesto, es menester, que previamente la ley apruebe su creación.

Por lo tanto, asegura que el cobro que pretende el municipio es inconstitucional por carecer de autorización, extralimitándose el Concejo Municipal en la competencia que le asiste en materia tributaria, pues no existe ley que consagre este tributo, por lo que carece de base legal para que la Corporación exonere de su cobro. Por lo que asegura que lo que se busca es lograr un pronunciamiento por parte del Tribunal sobre la validez del Acuerdo 006 de 2022, relativo a la incompetencia que le asiste al concejo para exonerar de un cobro que no existe. INTERVINIENTES PROCESALES A tenor de lo normado por el artículo 121º del Decreto Ley 1333 de 1986, la demanda se fijó en lista por el término de diez (10) días, para que los interesados en defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo lo pudieran hacer. Teniendo también la opción de solicitar la práctica de medios de prueba. Término dentro del cual el Presidente del Concejo Municipal emitió pronunciamiento manifestando que debía hacer referencia al Acuerdo 21 de 2021 que en su artículo 8° modifica el artículo 160 del acuerdo 024 de 2020 y a través del cual se determina la tarifa del impuesto de delineación en los siguientes términos: “ARTÍCULO 8. Modifíquese el artículo 160 del acuerdo 024 de 2020, el cual quedará así: ARTÍCULO 160. DETERMINACIÓN DE TARIFA. La base grabable del impuesto de

siguientes términos: “ARTÍCULO 8. Modifíquese el artículo 160 del acuerdo 024 de 2020, el cual quedará así: ARTÍCULO 160. DETERMINACIÓN DE TARIFA. La base grabable del impuesto de delineación, según sus modalidades, se cobrará sobre la siguiente base gravable: … Licencias de construcción Ocupación e intervención del espacio público ----- área intervenida (m2) x 1 uvt x 100% … PARÁGRAFO DECIMO PRIMERO: Cuando se trate de solicitudes de intervención y ocupación del espacio público para la instalación, y/o modificación de redes de servicios domiciliarios, el cobro se realizará de acuerdo a los metros lineales de intervención. Si estas son realizadas por el municipio o por la empresa de servicios públicos (Aquaterra). Estará exento del pago.” Concluye afirmando que la norma que impone el cobro por ocupación e intervención del espacio público se encuentra vigente en el municipio y con el ánimo de que las empresas de servicios públicos domiciliarios realicen ampliación de redes y de esta manera ampliar la cobertura a un mayor número de habitantes fue que el Concejo de Guarne, a iniciativa del ejecutivo dioReferencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA 6 aprobación del Acuerdo 006 de 2022, por lo que solicita un pronunciamiento favorable al respecto.

Así mismo, a través de auto proferido el día catorce (14) de septiembre de 2022 se dispuso abrir a pruebas el proceso y dado que no se solicitó la práctica de ninguna prueba y que el Despacho consideró suficientes las documentales allegadas al expediente, se reconoció valor probatorio al material documental aportado por la Gobernación de Antioquia con la solicitud de revisión del Acuerdo municipal que se examina. MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público Delegada para ante el Despacho del Magistrado Ponente se notificó del auto admisorio del escrito del señor Gobernador, sin intervención posterior de su parte. No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente asunto previas las siguientes

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos, Decretos y Resoluciones proferidos por las autoridades Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. Así mismo, los artículos 22 y 23 de la Ley 78 de 1986 y el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, determinan que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo, Decreto o Resolución es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. Igualmente, el numeral cuarto del artículo 151 del Código de Procedimiento

Acuerdo, Decreto o Resolución es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. Igualmente, el numeral cuarto del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, señala que de las observaciones que formule el Gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y/o legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas, conocerán los Tribunales Administrativos, en sede de única instancia. 2.- Planteamiento del problema.Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA

7 Consiste en resolver si el Concejo Municipal de Guarne (Ant.), se excedió en el uso de sus facultades constitucionales y legales, al expedir el Acuerdo No. 006 del diecisiete (17) de mayo de dos mil veintidós (2022), dictado por el Concejo Municipal de Guarne (Ant.).

3. Apartado normativo en relación con el cual la Secretaría General del Departamento de Antioquia demanda un pronunciamiento de validez.

Lo es el Acuerdo No. 006 del diecisiete (17) de mayo de dos mil veintidós (2022), dictado por el Concejo Municipal de Guarne (Ant.), “POR MEDIO

DEL CUAL SE EXONERA DEL COBRO DEL IMPUESTO POR LA

OCUPACIÓN E INTERVENCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO A LAS

EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS QUE DESARROLLEN PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN EN EL MUNICIPIO DE GUARNE, ANTIOQUIA”, en el cual se contempló textualmente lo siguiente: ""ARTÍCULO PRIMERO : Exonerar del cobro del impuesto por la ocupación e intervención del espacio público a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que desarrollen proyectos de construcción y ampliación de redes en esta jurisdicción.

ARTÍCULO SEGUNDO: Para gozar de la exoneración tributaria contenida en el Artículo Primero del presente Acuerdo, las empresas interesadas deberá cumplir con

los siguientes requisitos: (…)” 3.1 Sobre las facultades de los Concejos Municipales. Es pertinente advertir que respecto de la competencia de los servidores públicos, la Constitución Política de Colombia consagra en sus artículos 6°, 121 y 123 la preceptiva consistente en que los servidores públicos sólo podrán ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento, y que serán responsables por extralimitación en el ejercicio de las mismas o por omisión en su cumplimiento. En tanto, la Ley 136 de 1994 en su artículo 41 numeral 3°, establece como prohibición a los Concejos Municipales, la de intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones, habiendo dispuesto: “Artículo 41º.- Prohibiciones. Es prohibido a los concejos:

prohibición a los Concejos Municipales, la de intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones, habiendo dispuesto: “Artículo 41º.- Prohibiciones. Es prohibido a los concejos:

3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones.

…

8. Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia.” 3.2. Sobre la Facultad impositiva de los Concejos MunicipalesReferencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA

8 En primer lugar, basta con decir que la potestad tributaria de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales, para el establecimiento de un tributo dentro de un territorio conlleva a que ella se ejerza dentro de los límites de aplicabilidad que previamente haya trazado la respectiva Ley que los creó. Así mismo, se precisa que la potestad tributaria de los entes territoriales se halla subordinada a la Ley, y que la autonomía para la gestión de sus intereses, que se les reconoce en virtud de lo ordenado por los artículos 338 y 363 de la Constitución, la pueden ejercer pero dentro del marco de la Constitución y la Ley,

inclusive en materia tributaria. De igual forma, el tributo que es creado por una Ley, en la que se fijan sus elementos esenciales, puede ser establecido en el Municipio por medio de un Acuerdo de su Concejo Municipal, a condición de que respete los límites de aplicabilidad legalmente fijados. Hay que advertir que no se discute ni se ha puesto en duda que a nivel municipal es el órgano de la representación popular a ese nivel local al que le corresponde adoptar los tributos creados por el legislador, en tanto el ente territorial es el sujeto activo del gravamen, y que lo único que se le exige es que respete las pautas y orientaciones generales que se hubieren fijado en la disposición legal de creación del mismo, dado que se hace necesario armonizar dos principios constitucionales, por una parte, el principio de UNIDAD en tanto hace referencia a que por mandato constitucional Colombia es una República Unitaria, un Estado Unitario, en tanto, por la otra, intenta emerger el principio también de rango constitucional que le concede autonomía a los entes territoriales para organizar y administrar sus propios asuntos, uno de los cuales dice relación con la autonomía tributaria que es consustancial a su desarrollo armónico y sostenido en la medida de sus propias posibilidades de gestión. Y es que la potestad tributaria a la que nos hemos referido se encuentra subordinada a lo preceptuado por el artículo 287 de la Carta Magna que a la letra reza: Artículo 287: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes

derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.”.

En razón a lo dispuesto en la precitada norma, todo tributo que se pretenda cobrar en determinada municipalidad debe estar ceñido a la creación legal del mismo y a los límites que se hayan establecido para su cobro. Respecto de la naturaleza de los tributos, y la facultad impositiva de los Municipios, ha indicado el H. Consejo de Estado, en sentencia del veinte (20) de octubre de 2017 1, lo siguiente:

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, SECCIÓN CUARTA, Consejero Ponente: María Inés OrtizReferencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA 9 “En relación con la facultad impositiva de los Concejos Municipales, esta Corporación, en reiterados pronunciamientos 2, ha precisado que solo el legislador, ordinario o extraordinario, de conformidad con el artículo 313, numeral 4, de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 287, numeral 3 ibidem, puede

autorizar a los municipios, como entidades territoriales, para cobrar tributos; y que, en todo caso, en tal autorización legal deben aparecer en forma clara y precisa los elementos estructurales del tributo, a saber: sujeto, hechos, bases gravables y tarifas. El criterio con el que esta Corporación se ha pronunciado sobre el punto, ha destacado la autonomía de las entidades municipales, la cual se encuentra constitucionalmente consagrada en el artículo 338, a cuyo tenor: “ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. El texto constitucional es claro en señalar que en la ley, en las ordenanzas o en los acuerdos se deben determinar los elementos del tributo, en clara concordancia y desarrollo con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales3. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia de constitucionalidad C-390 del 22 de agosto de 1996, explicó el alcance del artículo 338 de la Constitución, en lo concerniente a la obligatoria fijación de los elementos esenciales del deber tributario por parte de los órganos colegiados de carácter representativo, así: "[…] el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso

la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios. […] "Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos”. […] "Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador4, como puede hacerlo, decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni

Barbosa, 17 de agosto de 2006, Radicación número: 76001-23-31-000-2003-01085-01 (15338) 2 Sentencias de 7 de octubre de 1999, de la Sección Primera. Expediente 5487. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; de 5 de marzo de 2004. Expediente núm.13.584. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y Sentencia número: 20001-23-31-000-200402424-01 del 13 de octubre de 2011. C.P. María Elizabeth García González. 3 Constitución Política. Artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4. 4 Constitución Política de Colombia. Artículos 295, 300-4 y 313-4.Referencia: REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO 006 DEL DIECISIETE (17) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANT.) Radicado: 05 001 23 33 000 2022 00933 00

Instancia: ÚNICA 10 debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución[…]”.

El análisis constitucional, concuerda con el razonamiento esbozado por esta Corporación en el entendido que el artículo 338, inciso primero, de la Constitución Política confiere a las Asambleas y Concejos la atribución de determinar,

directamente, los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital y municipal, de conformidad con las pautas dadas por el legislador. Esta disposición armoniza con el artículo 278-3 superior, que faculta a los entes territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, atribución que, sin embargo, debe desarrollarse "dentro de los límites de la Constitución y la ley”5, es decir, aun reconociendo