TA ANT - 05 001 33 33 027 2015 00906 01-(25-04-2022)

Tribunal Administrativo de Antioquia República de Colombia Sala Segunda de Decisión Oral Magistrada Ponente: Beatriz Elena Jaramillo Muñoz Medellín, veinticinco (25) de abril de dos mil veintidós (2022)

MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – La motivación del acto, contenida dentro de lo que usualmente se denomina "los considerandos" del acto, es una declaratoria de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la emanación, o sea los motivos o presupuestos del acto - El fundamento superior del deber de motivación se encuentra en el artículo 209 de la Constitución Política, concretamente en el principio de publicidad / FALSA MOTIVACIÓN - Para establecer si se incurre en esta causal de nulidad del acto administrativo, se hace necesario examinar los antecedentes fácticos y jurídicos del mismo, para llegar a concluir que existe una incongruencia entre los motivos invocados por el funcionario y la decisión final. Así, habrá falsa motivación cuando al analizar el acto administrativo se evidencia la divergencia entre la realidad fáctica o jurídica con los motivos esgrimidos en el acto administrativo – El Consejo de Estado ha señalado que una motivación puede ser calificada de falsa, para que se de esa clase de ilegalidad en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por

inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada - Quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria de demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos / DESVIACIÓN DE PODER - Se configura cuando quien ejerce función administrativa expide un acto, que, si bien puede ajustarse a las competencias del titular y a las formalidades legalmente exigidas, da cuenta del uso de las atribuciones que le corresponden, a efectos de satisfacer una finalidad contraria aRadicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

Demandante: Olga Patricia Giraldo Castaño

Demandada: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil

2 los intereses públicos o al propósito que buscó realizar el legislador al momento de otorgar la competencia en cuestión.

FUENTE FORMAL: Artículo 209 de la Constitución Política.

SÍNTESIS DEL CASO: La señora Olga Patricia Giraldo Castaño fue nombrada en provisionalidad, y conforme al artículo 5 del Decreto 2900 de 2005, “ Antes de vencerse el término de duración del encargo o del nombramiento provisional o transitorio y el de sus prórrogas el nominador podrá darlos por terminados, mediante resolución motivada”. El Director General de la Aeronáutica Civil, mediante Resolución Número 00201 del

02 de febrero de 2015, dispuso terminar el nombramiento con carácter provisional, efectuado a la servidora pública Olga Patricia Giraldo Castaño. La parte demandante considera que se presenta falsa motivación, y además, señala que la administración usó su poder con fines y motivos distintos del bien del servicio y buena marcha de la administración, al dejar acéfalo el cargo de Profesional Aeronáutico III Grado 26.

NOTA DE RELATORÍA: Se concluye que si bien, la señora Olga Patricia Giraldo Castaño se retiró efectivamente el 12 de marzo de 2015, porque la señora Martha Lucía Bejarano Mejía no ejecutó actos concluyentes de ocupación del empleo entre el 4 de febrero y el 12 de marzo de 2015, no implica que existiera falsa motivación en la Resolución No. 00201 del 2 de febrero de 2015, emitida con anterioridad a tales hechos, pues lo contrario impone a la administración la obli gación de considerar hechos futuros, de imposible conocimiento. Respecto de la desviación de poder, no se acreditó que el cargo que desempeñó la señora Olga Patricia Giraldo Castaño quedó acéfalo, ni que el nominador hubiese actuado con fines personales o para favorecer a un tercero. Así pues, la demandante no logró probar que los actos administrativos demandados se encuentren viciados de nulidad alguna, razón p or la cual se confirmará la providencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

Demandante: Olga Patricia Giraldo Castaño

Demandada: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil

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cual se negaron las pretensiones de la demanda.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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Demandada: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil

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REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDANTE: OLGA PATRICIA GIRALDO CASTAÑO

DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL RADICADO: 05 001 33 33 027 2015 00906 01

INSTANCIA: SEGUNDA

PROVIDENCIA: Sentencia S073

DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA

ASUNTO: LA FALSA MOTIVACIÓN Y LA DESVIACIÓN DE PODER El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión-procede a resolver el recurso de apelación, interpuesto por la demandante, Olga Patricia Giraldo Castaño, contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2017, por el Juzgado Veintisiete (27) Administrativo del Circuito de Medellín.

ANTECEDENTES El apoderado de la demandante manifestó que, la señora Olga Patricia Giraldo Castaño laboró al servicio de la Aeronáutica Civil – Dirección Regional de Antioquia, desde el 7 de octubre de 2003, hasta el 12 de marzo de 2015 y el último cargo que desempeñó fue el de Profesional Aeronáutico III, grado 26, con una asignación básica de dos millones setecientos setenta y seis

mil trescientos sesenta y cuatro pesos ($2.776.364). Informó que la señora Olga Patricia Giraldo Castaño desempeñó en provisionalidad los cargos de Técnico Aeronáutico IV grado 21 y el 23 de agosto de 2007 fue promovida al cargo de Profesional Aeronáutico II grado 26, el cual ocupó hasta la terminación de la relación laboral. Expresó que el 18 de febrero de 2015, se le notificó la resolución No. 00201 de 2 de febrero de 2015, expedida por la UAE Aeronática Civil, a la señora Olga Patricia Giraldo Castaño, mediante la cual, se da por terminado su nombramiento provisional en el cargo Profesional Aeronáutico III, grado 26, pese a lo cual, la demandante continuó laborando hasta el 12 de marzo de 2015. Afirmó que la Resolución No 00201 de 2 de febrero de 2015 se fundamentó en que una vez vencido el encargo efectuado a la señora Martha Lucía Bejarano Mejía, como Director RegionalRadicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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4 Aeronáutico, grado 39, adscrita a la Regional Cundinamarca, ésta debe asumir las funciones propias del cargo, del cual es titular, es decir, el de Profesional Aeronáutico III, grado 26, que estaba ocupando la funcionaria Olga Patricia Giraldo Castaño.

Señaló que a la fecha de presentación de la demanda, 18 de agosto de 2015, la señora Martha Lucía Bejarano Mejía no se había reintegrado al cargo de profesional Aeronáutico III, grado 26, del cual es titular, es decir, de Profesional Aeronáutico III, grado 26. La señora Bejarano Mejía fue reinstalada nuev amente como Profesional Aeronáutico III, grado 27, adscrita a la Dirección de Seguridad y Supervisión Aeroportuaria – Grupo de Sanidad Aeroportuaria de la Regional Cundinamarca, de lo cual concluyó que el cargo de Profesional Aeronáutico III, grado 26 no ha sido ocupado por su titular, por lo que se presenta falsa motivación y desviación de poder. Expuso que el 4 de marzo de 2015, la señora Olga Patricia Giraldo Castaño interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 00201 de 2 de febrero de 2015, la cual fue confirmada mediante la resolución No. 1029 de 6 de mayo de 2015, notificada por correo electrónico el 8 de mayo de 2015. Requirió el estudio para determinar cuál de los empleados en provisionalidad del cargo profesional aeronáutico III, grado 26, entre los que se encontraba la demandante sería el funcionario que debía ser desvinculado de la entidad. Indicó que con la expedición de los actos demandados, le ocasionaron a la señora Giraldo Castaño perjuicios.

PRETENSIONES

La demandante solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones números 00201 del 2 de febrero de 2015 y 01029 del 6 de mayo de 2015, proferidas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, que da por terminado el nombramiento de la señora Olga Patricia Giraldo Castaño en el cargo de Profesional Aeronáutico III, grado 26. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, el reintegro al cargo que venía desempeñando la señora Olga Patricia Giraldo Castaño, como Profesional Aeronáutico III, grado 26 o a unoRadicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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5 similar, de igual o superior categoría y se disponga el pago de los salarios, incrementos salariales, vacaciones prima s, cesantías y bonificaciones, aportes al sistema de seguridad social y demás derechos sociales, legales o extralegales, que se causaron desde su desvinculación, hasta cuando se produzca el reintegro, liquidado con la corrección monetaria y se declare que no ha existido solución de continuidad en la relación laboral. De otro lado, requiere se condene a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, al pago de la indemnización de

los perjuicios materiales y morales causados a la demandante, NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La demandante considera que los actos administrativos demandados vulneran el preámbulo de la Constitución Política; artículos 2, 4, 13, 25, 29, 43, 53 y 125; el derecho al mínimo vital y a la estabilidad del empleo. Manifiesta que la falsa motivación se configura cuando no existe correspondencia entre la decisión que se adopta y los motivos que se aducen en el acto administrativo; cuando esos motivos no son reales, no existen o están maquillados, por lo que invalida el acto administrativo. Estima que se presenta falsa motivación en los actos administrativos demandados, porque el cargo Profesional Aeronáutico, grado 26, no ha sido ocupado por su titular, la señora Martha Lucía Bejarano Mejía. Expone que la demandante es abogada, especializada y maestrante para la fecha de su desvinculación, mientras que la señora Martha Lucía Bejarano Mejía es administradora de empresas y en consecuencia, sin capacidad legal para ejercer el derecho de postulación, por lo que el cargo que desempeñaba la demandante se encuentra acéfalo, lo cual genera perjuicios a la administración pública, debido a la falta de defensa jurídica oportuna y afecta la buena marcha de la administración. Refiere que se presenta desviación de poder, porque la autoridad administrativa con observancia de las normas prescritas y conforme a la ley, usó su poder con fines y por motivos diferentes a los del buen servicio y buena marcha de la administración, que altera la buena prestación del servicio.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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administración, que altera la buena prestación del servicio.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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6 LA OPOSICIÓN La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que no era cierta la afirmación de que la funcionaria Martha Lucía Bejarano Mejía no se había incorporado al cargo de Profesional Aeronáutico III grado 26, puesto que desempeña las funciones del cargo en el Grupo de Estudios y Proyectos Seguridad Aeroportuaria de la Dirección de Seguridad Supervisión Aeroportuaria, conf orme a certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Situaciones Administrativas de la Dirección de Talento Humana, fechada el 2 de febrero de 2016. Explicó que el retiro de la demandante se debió a la terminación del encargo de la señora Martha Lucía Bejarano Mejía, como Directora Regional de Cundinamarca, quién asumió nuevamente el cargo de Profesional Aeronáutico III, grado 26, del cual es titular. Advirtió que no conoce los perjuicios alegados en la demanda y requirió su prueba. Propuso las excepciones de ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, que conservan la presunción de validez, pues el cese definitivo en el desempeño de las funciones realizadas por la señora Olga Patricia Giraldo

Castaño, en el cargo de Profesional Aeronáutico III, grado 26, obedeció a la terminación del encargo de la seora Martha Lucía Bejarano Mejía, titular del cargo ocupado en provisionalidad por la demandante. Refirió que la demandante ocupaba un cargo de carrera administrativa sin pertenecer a ella, por no haber ingresado mediante los procedimientos previstos y no goza de fuero de estabilidad, que otorga la carrera administrativa y la provisionalidad se predica del nombramiento, mas no del cargo. Afirmó que la señora Martha Lucía Bejarano Mejía desempeña las funciones del cargo de Profesional Aeronáutico III Grado 26 en el Grupo de Sanidad Aeroportuaria, según certificaciónRadicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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7 expedida por el Jefe de Situaciones Administrativas de la Dirección de Talento Humano del 17 de julio de 2015. Fundamentó la defensa en el Decreto 1950 de 1973, Ley 909 de 2004, Decreto 790 de 2005, Decreto 2900 de 2005, Ley 1437 de 2011, Decreto 261 de 2004, modificado por el Decreto 2159 de 2015 y sentencia SU 053 del 12 de febrero de 20015.

LA SENTENCIA APELADA

El Juzgado Veintisiete (27) Administrativo Oral del Circuito de

Medellín, mediante sentencia del 15 de mayo de 2017, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la señora Olga Patricia Giraldo Castaño fue nombrada por el Director de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil en provisionalidad, por el término de 6 meses, conforme al artículo 2 del Decreto 2900 de 2005 y el artículo 23 del Decreto 790 de 2005, que contempla el sistema de carrera administrativa de la entidad accionada. Manifestó que el vicio de falsa motivación no se configuró porque se demostró que efectivamente la funcionaria Martha Lucía Bejarano Mejía ostentaba la propiedad respecto del cargo Profesional Aeronáutico III, grado 26, del que solamente existía un cargo en la planta de la entidad demandada, conforme a la certificación expedida por el Coordinador de Grupo Situaciones Administrativas de la Dirección de Talento Humano del 12 de febrero de 2016, de folios 197 del expediente, lo cual es congruente con la Resolución No. 00201 del 2 de febrero de 2015 de la Aeronáutica Civil. La providencia citó el testimonio de la señora María Berenice Otálvaro Franco, quien manifestó que el retiro de la señora Olga Patricia Giraldo castaño se debió a la reincorporación de la señora Martha Lucía Bejarano Mejía en el cargo de carrera administrativa denominado Profesional Aeronáutico III grado 26. Expresó que la entidad demandada se rigió por las normas que regulan el retiro de los empleados en provisionalidad,

contenidas en el Decreto 790 de 2005 y 2900 de 2005, que permite el nombramiento en provisional en cargos de carrera administrativa, cuando sus titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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8 Señaló que de acuerdo a las certificaciones de folios 162 y 197, la señora Martha Lucía Bejarano Mejía se reintegró al cargo de Profesional Aeronáutico III grado 26, en el mes de febrero de 2015, época en la cual, fue expedido el acto administrativo demandado, lo cual es congruente con la Resolución 05434 del 04 de noviembre de 2014, por medio de la cual, se le nombró hasta por un plazo de tres (3) meses. Concluyó que la permanencia en el cargo que desempeñaba la señora Olga Patricia Giraldo Castaño estaba sujeta a la duración del encargo de la señora Martha Lucía Bejarano Mejía y cumplida tal condición, la consecuencia era la desvinculación de la demandante del cargo de Profesional Aeronáutico III, grado 26, sin que tuviera en cuenta como la demandante prestó sus servicios a la entidad, pues las felicitaciones y reconocimientos son solo muestra del cumplimiento de sus obligaciones. Indicó que fue muy claro el testimonio de la señora Berenice

Otálvaro en el sentido de que sólo existía un cargo de Profesional Aeronáutico con el grado 26, que era precisamente el que ocupaba la demandante y no se acreditó la afectación de la buena marcha de la administración que se invoca en la demanda. Advirtió que no se demostró la desviación de poder y no se lograron acreditar los vicios señalados en la demanda, respecto de los actos administrativos demandados. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con fundamento en que la certificación del folio 192, el cual indica el acta de posesión de ubicación y designación No. 00779 del 29 de octubre de 2015, expedida por la Aerocivil, sólo fue hasta esa fecha, es decir, después de transcurridos ocho meses, desde la fecha del acto que desvinculó a la demandante, por lo que señaló que no existió inmediatez entre la supuesta ne cesidad de desvincular a la demandante y devolver a la titular a su cargo y manifestó que se presentó falsa motivación, situación que generó perjuicios a la administración pública.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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9 Solicitó revocar la condena en costas, porque no actuó con temeridad o mala fe y obró con diligencia y cuidado y sólo se

condena en costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación y las únicas erogaciones causadas los canceló la parte demandante, por lo que requirió revocar la sentencia de primera instancia. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandada manifestó que para el 26 de febrero de 2015, época en la que fue expedida la resolución demandada y que es concordante con el nombramiento por encargo, que mediante resolución 05434 de noviembre 04 de 2014, se le hizo hasta el plazo de tres meses y al vencimiento de dicho plazo, la señora Martha Lucía Bejarano debía reintegrarse al cargo, para el cual había sido nombrada, por lo que al vencerse el encargo, debía asumir las funciones propias del cargo del cual era titular y se hace necesario dar por terminado el nombramiento con carácter provisional. Expresó que no hay prueba de que la buena marcha de la administración se vio afectada por la desvinculación de la señora Olga Patricia Giraldo Castaño. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer del recurso de apelación, interpuesto por las partes, contra las sentencias proferidas por los jueces administrativos. El problema jurídico consiste en establecer i) Si las Resoluciones

números 00201 del 2 de febrero de 2015 y 101029 del 6 de mayo de 2015, proferidas por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Aeronaútica Civil, mediante las cuales, se da por terminado el nombramiento de la demandante en el cargo de Profesional Aeronáutico III, grado 26 de la seño ra OlgaRadicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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10 Patricia Giraldo Castaño, se encuentra viciado por falsa motivación, debido a que la señora Martha Lucía Bejarano Mejía se posesionó en el cargo el 29 de octubre de 2015 y afectó la prestación del servicio; ii) Si los anteriores actos administrativos se encuentran afectados por la desviación de poder y iii) si se revoca o no la condena en costas que se impuso al demandante en la sentencia de primera instancia. Marco normativo y jurisprudencial La motivación de los actos administrativos Los actos administrativos en su contenido se distinguen por los elementos que la integran que son: los sujetos, objeto, causa o motivo, finalidad, formalidad y mérito. En relación con los motivos o causa, la jurisprudencia constitucional, ha señalado lo siguiente: «La motivación responde al principio de publicidad, entendiendo por tal la instrumentación de la voluntad como lo enseña Agustín Gordillo quien resalta su importancia así:

"La motivación del acto, contenida dentro de lo que usualmente se denomina "los considerandos" del acto, es una declaratoria de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la emanación, o sea los motivos o presupuestos del acto; constituye por lo tanto la fundamentación fáctica y jurídica con que la administració n entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad. De la motivación sólo puede prescindirse en los actos tácitos, pues allí no hay siquiera una manifestación de voluntad; salvo en ese caso, ella es tan necesaria en los actos escritos como en los actos verbales. Por tratarse de una enunciación de los hechos que la administración ha tenido en cuenta, constituye frente a ella un "medio de prueba en verdad de primer orden", sirviendo además para la interpretación del acto»1. Así pues, el fundamento superior del deber de motivación se encuentra en el artículo 209 de la Constitución Política, concretamente en el principio de publicidad.

1 Corte Constitucional, sentencia SU-250 de 26 de mayo de 1998, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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11 Ahora bien, todo acto administrativo tiene un móvil o motivo determinante para su realización, esto es, ha estado precedido de unas circunstancias de hecho o de derecho que provocan la emisión del acto, las cuales, como regla general, deben incluirse dentro del texto del acto, para cumplir con el principio de publicidad. La motivación del acto administrativo se convierte en un

de unas circunstancias de hecho o de derecho que provocan la emisión del acto, las cuales, como regla general, deben incluirse dentro del texto del acto, para cumplir con el principio de publicidad. La motivación del acto administrativo se convierte en un elemento fundamental para determinar las causas o móviles que impulsaron a la administración a manifestar su voluntad. La jurisprudencia constitucional ha explicado en detalle su significado, en los siguientes términos: "(…) La motivación del acto, contenida dentro de lo que usualmente se denomina "los considerandos" del acto, es una declaratoria de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la emanación, o sea los motivos o presupuestos del acto; constituye por lo tanto la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad. De la motivación sólo puede prescindirse en los actos tácitos, pues allí no hay siquiera una manifestación de voluntad; salvo en ese caso, ella es tan necesaria en los actos escritos como en los actos verbales. Por tratarse de una enunciación de los hechos que la administración ha tenido en cuenta, constituye frente a ella un "medio de prueba en verdad de primer orden", sirviendo además para la interpretación del acto (…)”2. En este orden de ideas, para la Corte Constitucional, la motivación de los actos administrativos tiene fundamento en el principio de publicidad establecido por el artículo 209 de la

Constitución Política, como uno de los principios que orientan la función administrativa. Particularmente, la motivación es aquella en la que se plasman las razones de hecho y de derecho que dan lugar a la decisión que se expide. A partir de lo anterior, puede afirmarse que los actos administrativos deben estar motivados expresando las disposiciones normativas y las razones de hecho que dieron lugar a la decisión que se adopta. Al respecto, no puede olvidarse que todo acto administrativo tiene un móvil o motivo determinante para su expedición, esto es, ha estado precedido

2 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia SU-250 de 1998, M.P.: Alejandro Martínez Caballero.Radicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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12 de unas circunstancias de hecho o de derecho que deben incluirse dentro de su texto. Así, la motivación se convierte en un elemento fundamental para determinar las causas que impulsaron a la administración a manifestar su voluntad. La falsa motivación Para establecer si se incurre en esta causal de nulidad del acto administrativo, se hace necesario examinar los antecedentes fácticos y jurídicos del mismo, para llegar a concluir que existe una incongruencia entre los motivos invocados por el funcionario y la decisión final. Así, habrá falsa motivación cuando al analizar el acto administrativo se evidencia la divergencia entre la realidad fáctica y/o jurídica con los motivos esgrimidos en el acto administrativo. La figura de la falsa motivación supone un yerro en la escogencia o determinación de dichas condiciones de hecho o de derecho. Para establecer si se incurre en esta causal de nulidad del acto administrativo, se hace necesario examinar el

esgrimidos en el acto administrativo. La figura de la falsa motivación supone un yerro en la escogencia o determinación de dichas condiciones de hecho o de derecho. Para establecer si se incurre en esta causal de nulidad del acto administrativo, se hace necesario examinar el real antecedente del acto administrativo, para llegar a concluir que existe una incongruencia o una desconexión entre los motivos invocados por el funcionario y la decisión final. Así, habrá falsa motivación cuando el acto recoge o se fundamenta en una evidente divergencia o incongruencia entre la realidad fáctica y jurídica que estimula el acto y los motivos aducidos por la autoridad al momento de producirlo. Así las cosas, para saber si se configura esta causal de anulación es necesario, de una parte, determinar los antecedentes reales que debieron tenerse en cuenta por la administración, al momento de expedir el acto y, de otro, analizar la voluntaria valoración que ha llevado a cabo al funcionario. El Consejo de Estado en múltiples oportunidades se ha pronunciado sobre la falsa motivación, y al respecto ha manifestado lo siguiente: «La falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo, se revela inexistente, o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación3».

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, SecciónRadicado 05 001 33 33 027 2015 00906 01

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13 El Consejo de Estado ha enfocado su atención sobre este

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13 El Consejo de Estado ha enfocado su atención sobre este causal especial de nulidad, consciente de la importancia que reviste la causa o motivo como elemento del acto administrativo, así: «(...) una motivación puede ser calificada de falsa, para que se de esa clase de ilegalidad en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada»4. En consecuencia, la falsa motivación se estructura alrededor de la evidente divergencia que existe entre la realidad fáctica y jurídica que inspira la creación del acto y la motivación en que la administración sustenta el mismo. De acuerdo con lo anterior, se pueden extraer las siguientes conclusiones: (i) la falsa motivación puede estructurarse cuando en las consideraciones de hecho o de derecho que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque los hechos relacionados en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, y (ii) quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria de

demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos. Así las cosas, se concluye que los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos expuestos como fuente por la

Primera, sentencia de 17 de febrero de 2000, expediente 5.501, m