TA ANT - 05001 23 33 000 2018 01844 00-(26-07-2011)

Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Oralidad

Magistrado Ponente: Andrew Julián Martínez Martínez Medellín, Radicado 05001 23 33 00 2018 01844 00

Referencia Revisión de Acuerdo Demandante Departamento de Antioquia Demandando Acuerdo No. 023 de 2018, Concejo Municipal de Guatapé - Antioquia Instancia Única Decisión Declara validez condicionada Sentencia No. /2019 Corresponde decidir sobre la validez parcial del Acuerdo No.023 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de Guatapé – Antioquia, según lo solicitado por el Secretario General del Departamento de Antioquia, delegado por el Gobernador de Antioquia, conforme el Decreto Departamental D 2016070002524, y en ejercicio de la de las atribuciones consagradas en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.

1. SÍNTESIS DEL CASO  El Concejo Municipal de Guatapé (Ant.), expidió el 31 de agosto de 2018 el Acuerdo No. 023, por medio del cual creó el Consejo Municipal de Paz, Reconciliación y Convivencia, disponiendo en su artículo 14 el periodo de los miembros de la sociedad civil, los cuales lo serán hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones que representan.  El artículo 9° del Decreto 885 de 2017, limita el periodo de los miembros de la Sociedad Civil que conforman el Consejo de Paz a un término máximo de 4 años.

Se plantea entonces, que el Concejo Municipal de Guatapé (Ant.) está desbordando el artículo 41, numeral 3° de la Ley 136 de 1994, en la medida que interviene en asuntos que no son de su competencia.

2. ANTECEDENTES

l. Lo que se demanda.Referencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 2

1. El Secretario General del Departamento de Antioquia, afirma que el Concejo Municipal de Guatapé se sustrajo de confeccionar el Acuerdo bajo los parámetros del Decreto 885 de 2017, constituyendo así una extralimitación de sus funciones, Por consiguiente, el actor pretende lograr un pronunciamiento sobre la validez parcial del Acuerdo relacionado con omisión que hace el Concejo Municipal de fijar un límite temporal al periodo de los miembros de la Sociedad Civil que conforman

el Consejo Municipal de Paz, Reconciliación y Convivencia.

2. Por lo cual, solicita a esta Corporación, decidir sobra la validez parcial del Acuerdo presentado a consideración, teniendo en cuenta que el Concejo Municipal, reguló de manera insuficiente el período de los miembros de la sociedad civil que conforman el Consejo Municipal de Paz, desatendiendo lo preceptuado por el Decreto 885 de 2017, al no fijar un límite temporal a dicho periodo.

ll. Trámite Procesal. Pronunciamientos y periodo probatorio.

3. Durante el término de fijación en lista no hubo pronunciamiento alguno por parte

del Municipio de Guatapé (Ant.), ni de terceros.

4. En el periodo probatorio según el núm. 2° del art. 121 del Régimen Municipal, se incorporó al expediente la prueba documental aportada con la solicitud de revisión, consistente en copia del Acuerdo No. 023 de 2018 (fls. 3-9).

3. CONSIDERACIONES lll. Competencia.

5. De conformidad con lo preceptuada por el numeral 4° del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en concordancia con el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los acuerdos de los Concejos Municipales que remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

6. De igual manera, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernado encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o laReferencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00

3 Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. lV. Hechos probados.

7. Se encuentra debidamente establecido que el Concejo Municipal de Guatapé

(Ant.), expidió el Acuerdo No. 023 de 2018 “ por medio del cual se crea el Consejo Municipal de Paz, Reconciliación y Convivencia en el Municipio de Guatapé –

Antioquia”., que además en el artículo 14 determinó: “ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO: PERIODO . Los servidores públicos serán miembros del CONSEJO MUNICIPAL DE PAZ, RECONCILIACIÓN Y CONVIVENCIA del municipio de GUATAPÉ mientas ocupen sus respectivos cargos. Los miembros de la sociedad civil lo serán hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones que representan.”

8. El acuerdo fue aprobado por el Alcalde Municipal de Guatapé 1, remitido posteriormente a la Gobernación de Antioquia para su revisión legal (fol. 12).

V. Problemas jurídicos.

9. Corresponde a la Sala analizar si proceden las observaciones realizadas al Acuerdo No. 023 del 31 de agosto de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Guatapé (Ant.), y en consecuencia determinar si resulta valido el contenido parcial de su artículo 14, por regular de manera insuficiente el período de los miembros que conforman el Consejo Municipal de Paz.

Vl. Normas Constitucionales y Convencionales de referencia.

10. Respecto del Concejo Municipal, establece el artículo 312 de la Constitución Política, que es una “Corporación político – administrativa” a la cual le corresponde según el artículo 313 entre otras funciones: “1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y obras públicas.

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

1 Tal como consta a folio 11del expediente.Referencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 4

funciones de las que corresponden al Concejo.

1 Tal como consta a folio 11del expediente.Referencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 4

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos

(…)

10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen…”

11. Sobre las atribuciones del Concejo Municipal, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, estableció entre otras y concretamente a las autorizaciones: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes:

(…)

3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.

4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta Ley.

6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la Ley.

(…)

11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal

(…)”. De igual manera el numeral 3° del artículo 41 de la misma codificación, prohíbe a los Concejos “ intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por

medio de acuerdos o de resoluciones”.

12. El Decreto 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal, se ocupó en su momento de precisar las atribuciones de los Concejos Municipales, entre los cuales está la de acordar y ordenar lo conveniente para la administración y ejercer las demás funciones que la Ley le señale2.

13. En materia de Competencia administrativa la Ley 489 de 1998, en su artículo 5°, determina: “Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata

2 Artículo 92, numerales 1 y 8; artículo 93, numeral 8.Referencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 5 respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la Ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo”.

14. De conformidad con el artículo 287 del Estatuto Superior, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses ejerciendo “las competencias que les correspondan” dentro de los límites de la Constitución y la

Ley. Precisa además el artículo 121 ibídem que “ ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituciones y la Ley”.

VII. Los Consejos Departamentales o Municipales de Paz.

15. La Ley 434 de 1998, “por medio de la cual se crea el Concejo Nacional de Paz, se otorgan funciones y se dictan otras disposiciones ”, autorizó a las Asambleas

Departamentales y Concejos Municipales “ para crear, a iniciativas del respectivo Gobernador o Alcalde, los Consejos Departamentales o Municipales de Paz ”, precisando que las funciones y composición serán análogas a las del Consejo Nacional de Paz, salvo en lo referente a las ejercidas en desarrollo de la delegación presidencial3.

16. Por medio del Decreto 885 de 2017, se creó el “ Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”. Respecto del periodo de sus miembros, precisó: Artículo 9°. Modifíquese el artículo 12 de la Ley 434 de 1998, el cual quedara así: “artículo 12. Periodo. Los servidores públicos serán miembros del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia mientras ocupen sus respectivos cargos. Los miembros de la sociedad civil lo serán hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones que representan y en todo caso no podrán permanecer más de cuatro (4) años en este cargo”.

17. Puede observarse que los Consejos Municipales solo pueden ejercer sus funciones dentro de las competencias que la Ley les asigna, sin que sea permitido actuar por fuera dentro del marco legal que así lo disponga.

VIII. Caso concreto.

3 Artículo 13, Ley 434 de 1998.Referencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 6

18. Se encuentra que el artículo 14 del Acuerdo No. 023 de 2018, objetado de manera parcial por la Gobernación de Antioquia, estableció el periodo de los

miembros de la sociedad civil, “ hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones que representen”.

19. En este sentido, el Concejo Municipal de Guatapé (Ant.), al implementar de esa forma el periodo de los miembros de la sociedad civil que conforman el Concejo Municipal de Paz, Reconciliación y Convivencia en ese Municipio, lo hizo por fuera del marco establecido en la Ley, ya que ese periodo lo establece el artículo 12 de la Ley 434 de 1998, máximo en cuatro (4) años, lo cual conllevaría en principio a que pueda declararse la invalidez parcial de dicho canon.

20. Sin embargo en virtud del principio de conservación del derecho o efecto útil de las normas4, en este caso es viable declarar una validez o legalidad condicionada del acto, en el sentido de interpretar la disposición consagrada en el artículo 14 del Acuerdo objeto de revisión, a que los representantes de la sociedad civil miembros del Consejo Municipal de Paz, Reconciliación y Convivencia del Municipio de Guatapé, no podrán permanecer más de cuatro (4) años en sus cargos, por aplicación directa de la Ley 434 de 1998, modificada por el artículo 9° del Decreto Ley 885 de 2017.

21. Los principios del efecto útil de las normas y el de conservación del derecho implica de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado 5 que se deben y pueden modular las sentencias de validez, cuando se encuentre algún sentido a la norma controlada que se ajuste al derecho vigente con lo cual se logran dos propósitos: “i) eliminar del ordenamiento jurídico las interpretaciones y aplicaciones

que vulneran el derecho –exclusión total de la ilegalidad, para mantener aséptico el ordenamiento jurídico–, y ii) se conserva exclusivamente la aplicación e interpretación ajustada a la Constitución o la Ley –inclusión plena de legalidad, para

4La Corte Constitucional al respecto, en Sentencia T-01192, ha señalado que entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Sentencia de julio veintiséis (26) de dos mil once (2011). Radicación número: 25000-23-26-000-1997-03809-01 (17661).Referencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 7 mantener dinámico el ordenamiento jurídico–6“.

22. La Sala encuentra que resultaría desproporcionado declarar la invalidez de la disposición objetada, ya que la misma debe interpretarse de acuerdo con los lineamientos consagrados por el legislador en el artículo 9° del Decreto 885 de 2017.

23. En este orden de ideas es posible modular esta providencia, en el sentido de condicionar la validez del artículo 14 del Acuerdo objeto de revisión, para conservar la labor desempeñada por la Corporación, que asume la reproducción y aplicación de una norma jerárquica, que si bien, no se encuentra íntegramente plasmada en el

acto administrativo revisado, no desconoce el fin último de la construcción normativa objeto de desarrollo.

24. En razón del principio de conservación y efecto útil de las normas, resulta procedente mantener vigente en el ordenamiento la disposición revisada por esta Sala en el caso en concreto al condicionarse su validez a una concreta interpretación acorde con el artículo 9° del Decreto 885 de 2017, lo que de ninguna forma desconocería el propósito del Concejo Municipal de Guatapé, al expedir el Acuerdo No. 023 del 31 de agosto de 2018.

25. En consecuencia, la Sala declarará la validez condicionada del artículo 14 del Acuerdo No. 023 de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Guatapé (Ant.), en el sentido de interpretarla de que los representantes de la sociedad civil que lo integran, no podrán permanecer más de cuatro (4) años en sus cargos, por aplicación directa de la Ley 434 de 1998, modificada por el artículo 9° del Decreto 885 de 2017.

6 Un antecedente de esta técnica del control, anterior a la Corte Constitucional –quien emplea profusamente, y con buen criterio, esta técnica de control de constitucionalidad-, que debe contribuir a eliminar las prevenciones al interior de nuestra jurisdicción, se encuentra en el artículo 170 CCA., el cual contempla –para nuestro caso, incluso, en una norma positiva, y además muy antiguala posibilidad de que el juez estatuya disposiciones en reemplazo de las acusadas, o la modificación o reforma de ellas. En tal sentido, dispone la norma que:

“Art. 170. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.” (Negrillas fuera de texto) La cita 6 es del texto original de la sentencia del Consejo de Estado En la actualidad el artículo 187 establece de similar forma el restablecimiento del derecho al determinar que: “la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar éstas”Referencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 8 En mérito de lo expuesto, LA SALA TERCERA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

4. RESUELVE: Primero. DECLARAR LA VALIDEZ CONDICIONADA del art. 14 del Acuerdo No. 023 de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Guatapé (Ant.), en el sentido de interpretarlo de que los representantes de la sociedad civil que lo integran, no podrán permanecer más de cuatro (4) años en sus cargos, por aplicación directa de la Ley 434 de 1998, modificada por el artículo 9 del Decreto Ley 885 de 2017

Segundo. COMUNICAR la presente decisión a la Secretaría General del Departamento de Antioquia y a los señores Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal de Guatapé (Ant.). Tercero. DEVOLVER a la oficina de origen una vez notificada la presente providencia. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta No. Los Magistrados, ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ YOLANDA OBANDO MONTESReferencia: Revisión de Acuerdo Radicado: 05001 23 33 000 2018 01844 00 9

JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL