TA ANT - 05001 23 33 000 2021 00638 00-(10-09-2021)

FUNCIONES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES – A los concejos corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta / ATRIBUCIONES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES – Entre ellas se encuentra la de organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento / PERSONEROS MUNICIPALES - Son servidores públicos del nivel local, de manera que hacen parte de la estructura orgánica de la administración municipal.

FUENTE FORMAL: Artículo 313 de la Constitución Política, Ley 136 de 1994.

NOTA DE RELATORÍA: Encuentra la Sala que se ha desconocido por el Concejo Municipal de Cáceres que las facultades que le fueron otorgadas por la ley y la Constitución para determinar la estructura de la administración municipal, no le facultan para autorizar al personero a que modifique el manual de funciones de dicha dependencia, en razón a que ésta es una facultad o competencia que le es concedida o atribuida únicamente a él. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 es función de los concejos la de «Organizar la Personería y la Contraloría y dictar las normas necesarias para su funcionamiento», por lo que el ajuste del manual de funciones que fijó desde el artículo primero del acuerdo bajo revisión, no

puede ser modificado o adicionado vía decreto por el personero, razón por la cual se declarará inválido lo dispuesto en el artículo séptimo de dicho acto administrativo.RAD. 2021-00638

REVISIÓN DE ACUERDOS

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA TERCERA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, diez (10) septiembre de dos mil veintiuno (2021) REFERENCIA RADICADO 05001 23 33 000 2021 00638 00

MEDIO DE

CONTROL

REVISIÓN DE ACUERDOS

DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA

NORMA A

REVISAR

ACUERDO 002 DEL 5 DE MARZO DE 2021 DEL CONCEJO

MUNICIPAL DE CÁCERES (Ant.)

SENTENCIA 226

TEMA Las Corporaciones Administrativas, como es el caso de los Concejos Municipales, deben ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones establecidas por la Constitución. DECISIÓN Declara invalidez parcial del acuerdo demandado El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General del Departamento de Antioquia, delegado por el Gobernador de Antioquia, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió al Tribunal el Acuerdo N° 002 del 5 de marzo de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Cáceres (Antioquia) “POR

MEDIO DEL CUAL SE AJUSTA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE CÁCERESANTIOQUIA”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo.

HECHOS

1. Manifiesta el Delegado del Gobernador, que el Concejo Municipal de Cáceres

(Antioquia) mediante el Acuerdo No. 002 del 5 de marzo de 2021 2021, ajustó el manual de funciones y competencias laborales de la personería del dicho municipio.

2. El artículo del Acuerdo objeto de revisión dispuso: “ARTÍCULO SÉPTIMO: El Personero municipal de Cáceres – Antioquia, mediante resolución, adoptará las modificaciones o adiciones necesarias para mantener actualizado el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales y podrá establecer las equivalencias entre estudio y experiencia en los casos que considere necesario (…)”.

3. La Gobernación de Antioquia recibió el citado acuerdo para su revisión el día 11 de marzo de 2021, y una vez surtido dicho trámite dentro del término legal otorgado para ello, remitió el mismo a esta Corporación para que se decida sobre su validez debido a que considera que es contrario a la Constitución y la ley.

FUNDAMENTOS DE DERECHORAD. 2021-00638

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3 Adujo el delegado de la Gobernación de Antioquia, que el Concejo municipal de Cáceres desconoce lo dispuesto en el artículo 41 numeral 3º de la Ley 136 de 1994, que prohíbe

a dichas corporaciones intervenir en asuntos que no sean de su competencia. Explicó, que las personerías son organismos de control y vigilancia de las respectivas entidades territoriales que carecen de personería jurídica, no obstante, el legislador decidió conferirles autonomía presupuestal y administrativa. Indicó, que ante la inexistencia de disposición normativa que precise con claridad y exactitud la ubicación de las personería en el entramado institucional del poder público, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, a partir de lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 313 de la Constitución, que atribuye a los concejos municipales la tarea de elegir a los personeros, ha considerado que estos últimos son servidores públicos del nivel local, por lo que hacen parte de la estructura orgánica de la administración municipal. Explicó, que aunque a las personería municipales se les aplican las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública, contenidas en la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios, la competencia para la creación de empleos, la fijación de la escala salarial y del manual de funciones y requisitos recae en el concejo municipal, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 32 numeral 8º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, a iniciativa del personero conforme el artículo 181 de la misma Ley 136. Aseguró, que el concejo no puede facultar al personero para realizar modificaciones al manual de funciones y competencias, cuando es claro que el artículo 181 de la Ley 136

de 1994, en concordancia con el artículo 71 ibidem, el personero tiene la iniciativa para presentar proyectos de acuerdo en materias relacionadas con sus atribuciones, por lo que cualquier modificación del manual de funciones y requisitos de la planta de personal de la personería debe ser presentada ante el concejo para su aprobación. Adujo, que no existe norma alguna, ni en la Ley 489 de 1998, ni en la Ley 136 de 1994 que permita al concejo determinar que la competencia para establecer el manual de funciones recae en el personero, puesto que la Constitución le asignó directamente la función en relación con las personerías al concejo municipal, en el numeral 8º del artículo 303 de la Constitución Política. Citando lo dispuesto en el Decreto 785 de 2005, explicó que tratándose de las personarías municipales, como no hacen parte del nivel central del municipio ni del descentralizado, la Constitución le asignó al concejo dictar normas para su funcionamiento, por lo que es claro que no puede el personero dictar actosRAD. 2021-00638 REVISIÓN DE ACUERDOS 4 administrativos que dispongan, modifiquen o ajusten el manual de funciones, y mucho menos que el concejo esté facultado para entregar dicha competencia al personero. Conforme a todo lo expuesto, el delegado de la Gobernación de Antioquia, indicó que el artículo séptimo del acuerdo bajo revisión carece de validez, ante la falta de competencia del concejo para otorgar facultad al personero para realizar modificaciones al manual de funciones competencias, ya que las funciones del personero están definidas por la ley, razón por la cual mal podría el concejo municipal aprobar un artículo que va en contravía del ordenamiento.

CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA. De conformidad con lo preceptuado por el numeral 4° del

razón por la cual mal podría el concejo municipal aprobar un artículo que va en contravía del ordenamiento.

CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA. De conformidad con lo preceptuado por el numeral 4° del artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en concordancia con el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

De igual manera, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez.

2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. Debe la Sala establecer si el Concejo Municipal de Cáceres (Ant.) se extralimitó en sus funciones y competencias, al autorizar y facultar al Personero Municipal de dicho ente, según lo dispuesto en el artículo séptimo del Acuerdo No. 002 del 5 de marzo de 2021, a modificar o adicionar el manual específico de funciones y de competencias laborales de dicha dependencia, analizando las potestades que desde la ley le fueron entregadas a dichas entidades.

3. DE LAS FACULTADES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES. Observa la Sala que el artículo 122 de la Constitución Política establece como principio de la función pública: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento...”, y en el artículo 5º de la Ley 489 de 1998, dicho principio se contempla así: “ARTICULO 5o. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los organismos y entidades

“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento...”, y en el artículo 5º de la Ley 489 de 1998, dicho principio se contempla así: “ARTICULO 5o. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo. Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competenciasRAD. 2021-00638 REVISIÓN DE ACUERDOS 5 propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”. El anterior principio es extensivo igualmente a los Alcaldes y Concejos Municipales, cuyas funciones se encuentran señaladas en los artículos 313 y s.s. de la Carta Política, y, en forma particular en la Ley 136 de 19941 y el Decreto 1333 de 1986. Según el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, son deberes de los servidores públicos, entre otros: “1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el

Congreso, las leyes , los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.

2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función. (…) “15. Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos”.

Así mismo, a los servidores públicos les está prohibido (art.35 ibídem): “1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.

2. Imponer a otro servidor público trabajos ajenos a sus funciones o impedirle el cumplimiento de sus deberes.

(…)

7. Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la

prestación del servicio a que está obligado”. A su vez, el artículo 313 ibídem, establece las funciones del Concejo Municipal, así: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. (…)”. Por su parte, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, dispone en su parte pertinente: “ARTÍCULO 32.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…)

1 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.RAD. 2021-00638

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2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.

(…)

8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento.”

4. DE LOS PERSONEROS MUNICIPALES. El Personero Municipal es un servidor público

que hace parte del Ministerio Público, correspondiéndole la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público, la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas y el control administrativo en el municipio; según el numeral 8 del artículo 313 de la Constitución Política es elegido por el Concejo para el período que fije la ley. El artículo 168 de la Ley 136 de 1994, dispone sobre el personero lo siguiente: “ARTÍCULO 168. Personerías. Modificado por el Artículo 8 de la Ley 177 de

1994. Las personerías del Distrito Capital, Distritales y Municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los personeros elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al Alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual sólo podrá ser modificado por el Concejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del Alcalde.

Las personerías ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confieren la Constitución Política y la ley, así como las que reciba por delegación de la Procuraduría General de la Nación.

Las personerías contarán con una planta de personal, conformada, al menos por el personero y un secretario.” Sobre la naturaleza jurídica de los personeros, el Consejo de Estado ha señalado: “Ante la inexistencia de disposición normativa que precise con claridad y

exactitud la ubicación de las personerías en el entramado institucional del poder público, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, a partir de lo dispuesto en el artículo 313.8 de la Constitución, que atribuye a los concejos municipales la tarea de elegir a los personeros, ha considerado que estos últimos son servidores públicos del nivel local, de manera que hacen parte de la estructura orgánica de la administración municipal. En efecto, el artículo 313, numeral 8.º, de la Constitución preceptúa que a los concejos municipales corresponde, entre otras, «elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.»”2 (Negrillas de la Sala)

2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Sentencia del diecinueve (19) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-24-000-2007-00203-02(3756-15).RAD. 2021-00638

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5. DEL CASO CONCRETO. Para resolver el problema jurídico planteado, encuentra la Sala necesario tener en cuenta, que en el artículo primero del Acuerdo N° 002 del 5 de marzo de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Cáceres, se dispuso “Ajustar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para la planta de empleo de la Personería Municipal de Cáceres – Antioquia, las cuales deberán ser cumplidas con

criterios de eficiencia y eficacia por los funcionarios (…)” , razón por la cual lo primero que se observa es que la Corporación edilicia determina el ajuste de dicho manual de funciones. Sin embargo, luego de ello en el artículo séptimo, entrega la facultad al Personero para que mediante acto administrativo, adopte las modificaciones o adiciones necesarias para mantener actualizado dicho manual. Frente a ello, cabe recordar, de acuerdo con las consideraciones expuestas en acápites precedentes, que el personero municipal integra la estructura orgánica de la administración municipal, y estos se consideran servidores públicos del nivel local. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “La Constitución Política asigna a los concejos la competencia para señalar la estructura, la organización y el funcionamiento de la Administración municipal, e igualmente otorga la facultad para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos (art. 313-6). Los personeros municipales, si bien ejercen funciones propias del Ministerio Público, (art. 118 C.P.) no están adscritos orgánicamente al mismo. Los personeros, son servidores públicos del nivel local, de manera que hacen parte de la estructura orgánica de la administración municipal. En concordancia con lo anterior, el legislador confirió la competencia a los Concejos Municipales para organizar las Personerías Municipales y dictar las normas necesarias para su funcionamiento (art. 32 – 9 de la Ley 136 de 1994). A su turno, el artículo 181 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 790, confirió una facultad a los personeros para presentar iniciativas para la creación, supresión y fusión de los empleos bajo sus dependencias. Considera la Sala, que la facultad de iniciativa atribuida a los Personeros, resulta

confirió una facultad a los personeros para presentar iniciativas para la creación, supresión y fusión de los empleos bajo sus dependencias. Considera la Sala, que la facultad de iniciativa atribuida a los Personeros, resulta acertada y apreciable para que el Concejo al momento de desarrollar y ejercitar la competencia de modificación de la planta de la Personería, concilie su actuación bajo el principio armónico que debe existir entre las distintas autoridades. Sin embargo, esa iniciativa no puede habilitar a los personeros para que intervengan necesariamente en las decisiones del Concejo con el fin de que se apruebe su proyecto, sin modificación alguna. Esa intromisión, no prevista en la ley, excede los límites de la propia facultad e invade la competencia que tienen los Concejos para crear, suprimir o fusionar los empleos de su competencia, si se tiene en cuenta, entre otras cosas, que la determinación de las plantas de personal de las personerías se determina finalmente en virtud de unos presupuestos de rentas y gastos municipales. (…)”3. (Negrillas de la Sala)

3 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”.

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN. Providencia del siete (7) de abril de dos mil once (2011). Radicación número: 05001-23-31-000-1999-01643-01(0557-10)RAD. 2021-00638

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8 De igual forma, dicha Corporación, en relación con las funciones que le corresponden a

la personería municipal ha señalado: “E]s del caso precisar que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 establece en su numeral 9.° que es función de los concejos la de «Organizar la Personería y la Contraloría y dictar las normas necesarias para su funcionamiento», por lo que bien podía el Concejo de Floridablanca ajustar el manual de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la personería. Por lo anterior, no le era dable al personero municipal, por medio del artículo 2.° del Decreto 001 de 2006 «señalar» funciones al personero auxiliar diferentes a las establecidas en el manual de funciones que ajustó el órgano competente para ello, que es el Concejo Municipal. Lo anterior no es óbice para que de conformidad con las disposiciones consagradas en la Ley 489 de 1998, respecto a la figura de la delegación, el personero municipal, en aras de dar efectividad al artículo 75 del CDU y cuando según la estructura de cada personería lo permita, pueda «delegar», que no «señalar», en otros empleos, funciones que de conformidad con el manual respectivo tiene asignada” De acuerdo con lo expuesto, encuentra la Sala que le asiste razón a la Gobernación de Antioquia, en tanto se ha desconocido por el Concejo Municipal de Cáceres que las facultades que le fueron otorgadas por la ley y la Constitución para determinar la estructura de la administración municipal, no lo facultan para autorizar al personero a que modifique el manual de funciones de dicha dependencia, en razón a que ésta es

una facultaad o competencia que le es concedida o atribuida únicamente a él. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 es función de los concejos la de «Organizar la Personería y la Contraloría y dictar las normas necesarias para su funcionamiento», por lo que el ajuste del manual de funciones que fijó desde el artículo primero del acuerdo bajo revisión, no puede ser modificado o adicionado vía decreto por el personero, razón por la cual se declarará inválido lo dispuesto en el artículo séptimo de dicho acto administrativo. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ del ARTÍCULO SÉPTIMO del Acuerdo N° 002 del 5 de marzo de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Cáceres (Antioquia) “POR MEDIO DEL CUAL SE AJUSTA EL MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE CÁCERESANTIOQUIA”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.RAD. 2021-00638

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9 SEGUNDO. Por Secretaría COMUNÍQUESE la presente decisión al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal de Cáceres (Antioquia). TERCERO. Una vez notificada la presente providencia, DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en el acta de la fecha.

L O S M A G I S T R A D O S

a la oficina de origen. COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en el acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ

MATB