TA ANT - 05001-23-33-000-2021-01654-00-(07-12-2021)

ATRIBUCIONES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES – Son los encargados de reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo – Son los competentes para dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación / FUNCIONES DE LOS ALCALDES MUNICIPALES – Son los encargados de incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal / MODIFICACIONES A LAS APROPIACIONES PRESUPUESTALES - Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO - El único facultado para decretar erogaciones en materia presupuestal es el órgano colegiado de elección popular, dependiendo del nivel territorial de que se trate.

FUENTE FORMAL: Ley 136 de 1994, Decreto 111 de 1996

NOTA DE RELATORÍA: Mal hizo el Concejo Municipal de Betulia al autorizar al alcalde de dicho ente territorial para que ejerciera funciones propias del ejecutivo municipal, concretamente para que hiciera reducciones al presupuesto del municipio y para incorporar dentro del presupuesto municipal los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución, pues con ello desborda su competencia y vulnera el principio de legalidad, en virtud del cual, las autoridades públicas solo pueden realizar las funciones que le son otorgadas por la ley y la Constitución. Por lo expuesto, se declarará la invalidez de la expresión “reducciones” contenida en el artículo 1º del Acuerdo No. 003 de 2021 y del parágrafo 1º del mismo artículo.Revisión de Acuerdo 003 de 2021

Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 2

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)

REFERENCIA: REVISIÓN DE ACUERDOS

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA

DEMANDADO: ACUERDO 003 DE 2021 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE BETULIA – ANTIOQUIA RADICADO: 05001-23-33-000-2021-01654-00

SENTENCIA NÚM. 69

TEMA: Presupuesto de los municipios/ Autorización a los alcaldes para la realización de

RADICADO: 05001-23-33-000-2021-01654-00

SENTENCIA NÚM. 69

TEMA: Presupuesto de los municipios/ Autorización a los alcaldes para la realización de movimientos presupuestales. Declara invalidez del parágrafo 1° del artículo 1º y la expresión “reducciones” contenida en el mismo artículo El señor Secretario General del Departamento de Antioquia debidamente delegado por el señor Gobernador, en ejercicio de las funciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, envía a este Tribunal el Acuerdo No. 003 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Betulia - Antioquia, “POR EL CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES PROTEMPORE AL EJECUTIVO MUNICIPAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez de unos apartes contenidos en el artículo 1º del precitado acuerdo.

HECHOS El Concejo Municipal de Betulia – Antioquia, expidió el Acuerdo No. 003 de 2021 en virtud del cual concedió unas facultades pro tempore al ejecutivo municipal. En el artículo 1° de dicho acuerdo, se dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. Autorizar al Ejecutivo Municipal para realizar por Decreto los traslados, adiciones, reducciones, crear códigos o rubros, programas y subprogramas presupuestales para la vigencia 2021.Revisión de Acuerdo 003 de 2021

Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 3 PARÁGRAFO 1°. Se autoriza para adicionar los ingresos provenientes de convenios, contratos y aportes con destinación específica que obtengan o celebren con entidades del gobierno departamental, nacional e internacional, así como los gastos que se deban financiar con dichos recursos. (…)” CONCEPTO DE INVALIDEZ El Secretario General de la Gobernación de Antioquia manifestó que el Concejo Municipal de Betulia, se había extralimitado en sus funciones al autorizar al alcalde de dicho ente territorial para hacer las reducciones presupuestales necesarias, cuando por ley es competencia del burgomaestre. Indicó que las adiciones al presupuesto o créditos adicionales para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes y también para ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios, es competencia del concejo a iniciativa del alcalde, porque en ese caso se modifican las partidas que el mismo concejo aprobó. Consideró que el concejo sí podía desprenderse temporalmente de la función a atribución de modificar el presupuesto, pero que no se comparte la inclusión de la facultad de reducir el presupuesto, por cuanto esta recae en cabeza del alcalde municipal, sin necesidad de autorización alguna por parte de la corporación edilicia. Expresó que en relación con la autorización para adicionar “los ingresos provenientes de convenios, contratos y aportes con destinación específica que obtengan o celebren con

entidades del gobierno departamental, nacional e internacional, así como los gastos que se deban financiar con dichos recursos”, tampoco es ajustada a derecho, toda vez que de conformidad con el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, esta es una facultad que se encuentra en cabeza del alcalde, por lo que no necesita que el concejo municipal lo autorice para tal fin. TRÁMITE PROCESAL Correspondió por reparto al Despacho del Magistrado Ponente el conocimiento de esta demanda, la cual fue admitida mediante auto del catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) ordenándose notificar a la parte demandada, trámite que se surtióRevisión de Acuerdo 003 de 2021 Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 4 debidamente según se observa en el documento denominado “6. Notificación – Admisión.pdf”. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La entidad demandada guardó silencio frente a los hechos de la demanda, no obstante haber sido notificada en debida forma.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1. Competencia De conformidad con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del asunto bajo estudio.

2. Problema Jurídico En el caso bajo análisis, se pretende establecer si con la expedición del artículo 1º del Acuerdo No. 003 de 2021, el Concejo Municipal de Betulia – Antioquia, desbordó los límites

establecidos en la Constitución y en las leyes que rigen la materia, relacionadas con la facultad de autorizar al alcalde municipal para hacer reducciones y adicionar ingresos en el presupuesto municipal.

3. Competencia de los concejos municipales En virtud del principio de legalidad que rige en el Estado Social de Derecho, la competencia de los concejos municipales debe sujetarse a los límites impuestos en la Constitución y en la ley, es decir, los concejos municipales están facultados para realizar solamente lo que expresamente les esté permitido por expreso mandato de la Constitución Política o de la ley.

En ese sentido, la Carta Política en los numerales 3º y 5° del artículo 313 señala lo siguiente: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…)Revisión de Acuerdo 003 de 2021 Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 5

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

(…)

5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” (Subraya fuera de texto) Ahora bien, los numerales 3° y 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, disponen: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:

(…)

3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.

(…)

9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el

(…)

3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.

(…)

9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (…)” Por su parte, frente a las funciones de los alcaldes municipales, el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, estableció: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.” Frente al principio de legalidad, pilar fundamental del Estado Social de Derecho, la

Constitución en su artículo 121 dispone:Revisión de Acuerdo 003 de 2021 Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 6 “ARTÍCULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” En relación con el principio de legalidad, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor públicotoman posesión del cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). Así, la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad , según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.”1 Es claro que, con el fin de evitar actuaciones ilegales o arbitrarias por parte de personas en ejercicio de una función pública, toda autoridad administrativa debe ceñirse a lo que la Constitución, la ley o el reglamento le permitan, es decir, no pueden ejercer funciones más allá de las que están a su cargo.

4. Sobre las modificaciones a las apropiaciones presupuestales Frente al tema de las modificaciones a las apropiaciones presupuestales, los artículos 77 al 82 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto", establecen: “ ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.

Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64; L. 179/94, art. 55, inc. 6º). ARTÍCULO 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.

Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los

1 Corte Constitucional. Sentencia C-816, del 1º de noviembre de 2011. Expediente D-8473. M.P. Mauricio González Cuervo.Revisión de Acuerdo 003 de 2021 Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 7 resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas. Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes. Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congresos Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicios de la deuda Pública e Inversión. Artículo 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir crédito adicionales al presupuesto,

sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones. Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces.

La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo.” (Subrayas fuera de texto) Frente a este tema, la Corte Constitucional ha dicho: “En virtud de los traslados, ha dicho la Corte Constitucional, “...se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito), ...en estas operaciones simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas), o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones”2

Si se tiene en cuenta el contenido de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto arriba transcritas, que regulan lo atinente a su modificación, especialmente lo estipulado en el

artículo 80 de dicho estatuto, que establece que el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso, los proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, “...cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública o inversión”, y el del artículo 83, que autoriza al gobierno para hacerlos a través de decretos legislativos en los casos de declaratoria de estados de excepción, es claro que ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto, consagran o viabilizan la posibilidad de que las “autoridades administrativas” modifiquen ellas, directa y unilateralmente, los presupuestos de la entidades públicas, ni efectuando traslados ni autorizando créditos adicionales.

Se concluye que en lo referido a traslados presupuestales el legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 352 de la Constitución, a través del estatuto orgánico, previó dos escenarios distintos que determinan la autoridad competente para efectuarlos:

2 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 1993, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro MartínezRevisión de Acuerdo 003 de 2021 Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 8 En el primero de ellos, esto es cuando con el traslado se afecten montos asignados entre

secciones (entidades públicas), entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), o entre programas y/o subprogramas, el traslado deberá hacerse mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al Congreso.

En el segundo, esto es cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlos será el Gobierno, mediante decreto, en los términos que éste señale.”3 Por su parte, en materia presupuestal existe el principio de legalidad del gasto, según el cual el único facultado para decretar erogaciones en materia presupuestal es el órgano colegiado de elección popular, dependiendo del nivel territorial de que se trate. Según el precitado principio, el cual encuentra sustento en el artículo 345 de la Constitución Política, el ejecutivo debe proponer al legislativo adicionar o suprimir partidas presupuestales, para que este último decida si aprueba las anteriores iniciativas. Así, entonces, por regla general no puede haber gasto público sin que este haya sido autorizado por el cuerpo colegiado, pues, de forma excepcional, en tiempos de guerra sí puede el ejecutivo de forma autónoma realizar movimientos presupuestales sin la autorización previa del legislativo.

5. Caso concreto El Secretario General del Departamento de Antioquia, solicitó que se declare la invalidez de unos apartes del artículo 1º del Acuerdo No. 003 de 2021 “POR EL CUAL SE CONCEDEN

UNAS FACULTADES PROTEMPORE AL EJECUTIVO MUNICIPAL Y SE DICTAN

OTRAS DISPOSICIONES”, ya que, a su juicio, el Concejo Municipal de Betulia – Antioquia, se extralimitó en sus funciones al autorizar al alcalde de dicho ente territorial para realizar movimientos reducciones al presupuesto y adiciones a los ingresos provenientes de convenios, contratos y aportes con destinación específica que obtengan o celebren con entidades del gobierno departamental, nacional e internacional, así como los gastos que se deban financiar con dichos recursos, pues a juicio del representante de la Gobernación, estas son funciones propias del burgomaestre. Al respecto, de conformidad con la normatividad que rige el asunto, considera la Sala que la corporación edilicia se extralimitó al momento de otorgar la facultad al alcalde municipal para realizar reducciones al presupuesto, pues, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 77 del Decreto 111 de 1996, el ejecutivo es el competente para reducir las

3 Ver Sentencia C-772 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.Revisión de Acuerdo 003 de 2021 Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 9 apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, reducción o aplazamiento que debe hacerse por medio de decreto en el cual se deben indicar las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Por otro lado, frente al segundo cargo, esto es, frente a la autorización otorgada al alcalde municipal para “adicionar los ingresos provenientes de convenios, contratos y aportes con

destinación específica que obtengan o celebren con entidades del gobierno departamental, nacional e internacional, así como los gastos que se deban financiar con dichos recursos ”, ha de indicarse que esta transgrede lo dispuesto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, norma que establece que es una función del alcalde municipal incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que sean recibidos por el tesoro municipal por concepto de cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Así las cosas, en este punto mal hizo el Concejo Municipal de Betulia al autorizar al alcalde de dicho ente territorial, para que ejerciera funciones propias del ejecutivo municipal, concretamente para que hiciera reducciones al presupuesto del municipio y para incorporar dentro del presupuesto municipal, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución, pues con ello desborda su competencia y vulnera el principio de legalidad, en virtud del cual, las autoridades públicas solo pueden realizar las funciones que le son otorgadas por la ley y la Constitución. Por lo expuesto, y atendiendo a que en la petición de invalidez hecha por el representante de la Gobernación de Antioquia, se declarará la invalidez de la expresión “reducciones” contenida en el artículo 1º del Acuerdo No. 003 de 2021 y del parágrafo 1º del mismo artículo.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

F A L L A: PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ del parágrafo 1º del artículo 1° del Acuerdo No. 003 de 2021 “ POR EL CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES PROTEMPORERevisión de Acuerdo 003 de 2021

Concejo Municipal de Betulia - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2021-01654-00 10 AL EJECUTIVO MUNICIPAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” y de la expresión “reducciones” contenida en el artículo 1º del mismo acuerdo , expedido por el Concejo Municipal de Betulia - Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión al Señor Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Betulia (Antioquia).

TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.

Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala, como consta en el acta núm. 115 Los Magistrados,

JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ

Firmado Por: Álvaro Cruz Riaño

Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Medellín - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12

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