TA ANT - 05001-23-33-000-2022-00084-00-(17-03-2022)

COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES – Corresponde al Concejo autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo / TRASLADOS PRESUPUESTALES - Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir crédito adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO - El ejecutivo debe proponer a la respectiva corporación, adicionar o suprimir partidas presupuestales, para que este último decida si aprueba las anteriores iniciativas. Así, entonces, por regla general no puede haber gasto público sin que este haya sido autorizado por el cuerpo colegiado.

FUENTE FORMAL: Ley 136 de 1994, Decreto 111 de 1996.

NOTA DE RELATORÍA: Mal hizo el Concejo Municipal de Urrao al autorizar al alcalde de dicho ente territorial, para que ejerciera funciones propias de su cargo, pues con ello desborda su competencia y vulnera el principio de legalidad, en virtud del cual, las autoridades públicas solo pueden realizar las funciones que le son otorgadas por la ley y la Constitución. Por otro lado, frente a la autorización para suprimir los códigos presupuestales, considera la Sala que también es de recibo el argumento señalado por el representante de la Gobernación, en tanto el artículo 77 del Decreto 111 de 1996 establece que, cuando el

gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Por esta razón, es claro que el ejecutivo cuenta con dicha facultad por mandato propio de la ley, por lo que no podría entonces la corporación edilicia otorgársela mediante un acuerdo. Así las cosas, se declarará la invalidez del artículo 19 del Acuerdo 018 de 2021 "POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE URRAO PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2022” proferido por el Concejo Municipal de Urrao y de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 25 de la misma norma.Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 2

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022)

REFERENCIA: REVISIÓN DE ACUERDOS

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA

DEMANDADO: ACUERDO 018 DE 2021 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE URRAO – ANTIOQUIA RADICADO: 05001-23-33-000-2022-00084-00

SENTENCIA NÚM. 8.

TEMA: Presupuesto de los municipios/ Autorización a los alcaldes para la realización de movimientos presupuestales. Declara invalidez del artículo 19 y de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 25

SENTENCIA NÚM. 8.

TEMA: Presupuesto de los municipios/ Autorización a los alcaldes para la realización de movimientos presupuestales. Declara invalidez del artículo 19 y de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 25

El señor Secretario General del Departamento de Antioquia debidamente delegado por el señor Gobernador, en ejercicio de las funciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, envía a este Tribunal el Acuerdo 018 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Urrao - Antioquia, “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE URRAO PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2022”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez de los artículos 19 y 25 del precitado acuerdo. HECHOS El Concejo Municipal de Urrao – Antioquia, expidió el Acuerdo 018 de 2021, en virtud del cual se adoptó el presupuesto general del municipio, y en este se dispuso: “ARTÍCULO 19: Autorizase al alcalde para adicionar por Decreto al presupuesto General del Municipio, los recursos de crédito aprobados y los ingresos provenientes de convenios, contratos, recursos de balance, el debido cobrar y aportes por destinación especifica que se obtengan o celebren con entidades del gobierno Nacional y Departamental, así como los gastos que deban financiar con dichos recursos y para hacer traslados internos conservando

los porcentajes de ley.Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 3 En la incorporación de los recursos del balance y/o del presupuesto adicional, se respetarán los rubros aprobados con sus respectivas partidas presupuestales en el año inmediatamente anterior. (…) ARTÍCULO 25: Autorizar al Ejecutivo Municipal, para crear, modificar o suprimir, los códigos presupuestales que se requieran durante la vigencia fiscal.” FUNDAMENTOS DE DERECHO El Secretario General de la Gobernación de Antioquia manifestó que el Concejo Municipal de Urrao – Antioquia se había extralimitado en sus funciones al autorizar al alcalde de dicho ente territorial para adicionar al presupuesto, los recursos que reciba el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, facultad que radica en cabeza del burgomaestre en virtud de lo dispuesto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, por lo que no es necesaria la autorización del concejo para hacer efectiva esta potestad Expresó que la autorización para suprimir los códigos presupuestales requeridos durante la vigencia fiscal vulneraba lo dispuesto en el artículo 77 del Decreto 111 de 1996, toda vez que ello era una facultad del alcalde y no del concejo; por lo tanto, implicaba una extralimitación en las funciones. En igual sentido, señaló que en el artículo 25 del acuerdo objeto de debate, se había autorizado al alcalde de Urrao para realizar traslados o movimientos presupuestales de forma indefinida durante toda la vigencia fiscal, cuando ello no le está permitido.

en las funciones. En igual sentido, señaló que en el artículo 25 del acuerdo objeto de debate, se había autorizado al alcalde de Urrao para realizar traslados o movimientos presupuestales de forma indefinida durante toda la vigencia fiscal, cuando ello no le está permitido. Manifestó que las facultades para modificar el presupuesto deben ser pro tempore, lo que significa que se debe determinar el tiempo durante el cual se desprenden de su atribución y se debe determinar la materia específica, situación que no ocurrió en el caso bajo estudio. TRÁMITE PROCESAL Correspondió por reparto al Despacho del Magistrado Ponente el conocimiento de esta demanda, la cual fue admitida mediante auto del dieciocho (18) de enero de dos mil veintidós (2022) ordenándose notificar a la parte demandada, trámite que se surtió debidamente según se observa en el documento denominado “5.Notificación19-01-2022.pdf”.Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 4 POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La entidad demandada guardó silencio frente a los hechos de la demanda, no obstante haber sido notificada en debida forma. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora 112 Judicial II Administrativa de Medellín no conceptuó en el presente asunto.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1. Competencia De conformidad con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del asunto bajo estudio.

2. Problema Jurídico En el caso bajo análisis, se pretende establecer si con la expedición del Acuerdo 018 de 2021, el Concejo Municipal de Urrao – Antioquia, desbordó los límites establecidos en la Constitución y en las leyes que rigen la materia, relacionadas con facultad de autorizar al alcalde municipal para ejercer funciones pro tempore y realizar traslados presupuestales.

3. Competencia de los concejos municipales En virtud del principio de legalidad que rige en el Estado Social de Derecho, la competencia de los concejos municipales debe sujetarse a los límites impuestos en la Constitución y en la ley, es decir, los concejos municipales están facultados para realizar solamente lo que expresamente les esté permitido por expreso mandato de la Constitución Política o de la ley.

En ese sentido, la Carta Política en los numerales 3º y 5° del artículo 313 señala lo siguiente: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos:Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 5 (…)

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

(…)

5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” (Subraya fuera de texto) Ahora bien, los numerales 3° y 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el

artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, disponen: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…)

3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.

(…)

9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (…)” Por su parte, frente a las funciones de los alcaldes municipales, el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, estableció: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana

provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.”Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 6 Frente al principio de legalidad, pilar fundamental del Estado Social de Derecho, la Constitución en su artículo 121 dispone: “ARTÍCULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” En relación con el principio de legalidad, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor públicotoman posesión del cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). Así, la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad , según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.”1 Es claro que, con el fin de evitar actuaciones ilegales o arbitrarias por parte de personas en

ejercicio de una función pública, toda autoridad administrativa debe ceñirse a lo que la Constitución, la ley o el reglamento le permitan, es decir, no pueden ejercer funciones más allá de las que están a su cargo.

4. Sobre los traslados presupuestales Frente al tema de los traslados presupuestales, los artículos 79 al 82 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto", establecen: “Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes.

Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congresos Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicios de la deuda Pública e Inversión. Artículo 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir crédito adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que

ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.

1 Corte Constitucional. Sentencia C-816, del 1º de noviembre de 2011. Expediente D-8473. M.P. Mauricio González Cuervo.Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 7 Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces.

La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo.” (Subrayas fuera de texto) Frente a este tema, la Corte Constitucional ha dicho: “En virtud de los traslados, ha dicho la Corte Constitucional, “...se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito), ...en estas operaciones simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas), o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones”2

Si se tiene en cuenta el contenido de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto arriba transcritas, que regulan lo atinente a su modificación, especialmente lo estipulado en el

mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones”2

Si se tiene en cuenta el contenido de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto arriba transcritas, que regulan lo atinente a su modificación, especialmente lo estipulado en el artículo 80 de dicho estatuto, que establece que el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso, los proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, “...cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública o inversión”, y el del artículo 83, que autoriza al gobierno para hacerlos a través de decretos legislativos en los casos de declaratoria de estados de excepción, es claro que ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto, consagran o viabilizan la posibilidad de que las “autoridades administrativas” modifiquen ellas, directa y unilateralmente, los presupuestos de la entidades públicas, ni efectuando traslados ni autorizando créditos adicionales.

Se concluye que en lo referido a traslados presupuestales el legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 352 de la Constitución, a través del estatuto orgánico, previó dos escenarios distintos que determinan la autoridad competente para efectuarlos:

En el primero de ellos, esto es cuando con el traslado se afecten montos asignados entre secciones (entidades públicas), entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), o entre programas y/o subprogramas, el traslado deberá hacerse mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al Congreso.

En el segundo, esto es cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlos será

mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al Congreso.

En el segundo, esto es cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlos será el Gobierno, mediante decreto, en los términos que éste señale.”3 Por su parte, en materia presupuestal existe el principio de legalidad del gasto, según el cual el único facultado para decretar erogaciones en materia presupuestal es el órgano colegiado de elección popular, dependiendo del nivel territorial de que se trate. Según el precitado principio, el cual encuentra sustento en el artículo 345 de la Constitución Política, el ejecutivo debe proponer a la respectiva corporación, adicionar o suprimir partidas

2 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 1993, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez 3 Ver Sentencia C-772 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 8 presupuestales, para que este último decida si aprueba las anteriores iniciativas. Así, entonces, por regla general no puede haber gasto público sin que este haya sido autorizado por el cuerpo colegiado, pues, de forma excepcional, en tiempos de guerra sí puede el ejecutivo de forma autónoma realizar movimientos presupuestales sin la autorización previa del legislativo.

5. Caso concreto El Secretario General del Departamento de Antioquia solicitó que se declarara la invalidez parcial de los artículos 19 y 25 del Acuerdo 018 de 2021 "POR MEDIO DEL CUAL SE

del legislativo.

5. Caso concreto El Secretario General del Departamento de Antioquia solicitó que se declarara la invalidez parcial de los artículos 19 y 25 del Acuerdo 018 de 2021 "POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE URRAO PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2022” , ya que, a su juicio, el Concejo Municipal de Urrao – Antioquia, se extralimitó en sus funciones al autorizar al alcalde de dicho ente territorial para “suprimir los códigos presupuestales” contrariando así lo dispuesto en el artículo 77 del Decreto 111 de 1996, además de haberlo autorizado para realizar funciones que eran propias del cargo del burgomaestre.

Al respecto, considera la Sala que el Concejo Municipal de Urrao se extralimitó al autorizar al burgomaestre para adicionar por decreto el presupuesto general del municipio, los recursos de crédito aprobados y los ingresos provenientes de convenios, contratos, recursos de balance, el debido cobrar y aportes por destinación específica que se obtengan o celebren con entidades del Gobierno nacional y d epartamental, así como los gastos que deban financiar con dichos recursos y para hacer traslados internos conservando los porcentajes de ley, toda vez que esta autorización transgrede lo dispuesto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, norma que establece que es una función del alcalde municipal incorporar dentro del presupuesto municipal mediante decreto, los recursos que sean recibidos por el tesoro municipal por concepto de cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. En este punto, entonces, mal hizo el Concejo Municipal de Urrao al autorizar al alcalde de

cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. En este punto, entonces, mal hizo el Concejo Municipal de Urrao al autorizar al alcalde de dicho ente territorial, para que ejerciera funciones propias de su cargo, pues con ello desborda su competencia y vulnera el principio de legalidad, en virtud del cual, las autoridades públicas solo pueden realizar las funciones que le son otorgadas por la ley y la Constitución.Revisión de Acuerdo 018 de 2021 Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00 9 Por otro lado, frente a la autorización para suprimir los códigos presupuestales, considera la Sala que también es de recibo el argumento señalado por el representante de la Gobernación, en tanto el artículo 77 del Decreto 111 de 1996 establece que, cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Por esta razón, es claro que el ejecutivo cuenta con dicha facultad por mandato propio de la ley, por lo que no podría entonces la corporación edilicia otorgársela mediante un acuerdo. Por otro lado, si bien el representante del Departamento de Antioquia en los argumentos de la invalidez mencionó que con la expedición del artículo 25 se había extralimitado el concejo en relación con las facultades pro tempore, en el acápite de peticiones, solamente solicitó la

invalidez de la expresión “suprimir, los códigos presupuestales” contenida en el citado artículo, motivo por el cual, la Sala no analizará el resto de lo dispuesto en dicha norma, atendiendo al carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativo. Así las cosas, se declarará la invalidez del artículo 19 del Acuerdo 018 de 2021 "POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE URRAO PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2022” proferido por el Concejo Municipal de Urrao y de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 25 de la misma norma.

F A L L A: PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ del artículo 19 del Acuerdo 018 de 2021 "POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE URRAO PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2022” proferido por el Concejo Municipal de Urrao y de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 25 de la misma norma, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión al Señor Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Urrao (Antioquia).

TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen.Revisión de Acuerdo 018 de 2021

Concejo Municipal de Urrao -Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00084-00

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CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.

Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala, como consta en el Acta núm. 35 Los Magistrados,

JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ

Firmado Por: Álvaro Cruz Riaño Magistrado Mixto 001

Tribunal Administrativo De Medellín - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12

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ÁLVARO CRUZ RIAÑO

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ