TA ANT - 05001 23 33 000 2022 00158 00-(20-05-2022)

PRINCIPIO DE ANUALIDAD DEL GASTO - el año fiscal inicia el 1° de enero y termina el 31 de diciembre, sin que sea posible que se asuman compromisos con cargo a otras vigencias por regla general / VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS EN ENTIDADES TERRITORIALES - podrá la autoridad administrativa municipal correspondiente proceder de conformidad a financiar proyectos de gasto público, comprometiendo los recursos de presupuestos de anualidades posteriores siempre y cuando la ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, y el objeto del compromiso debe llevarse a cabo en cada una de ellas, exigiendo entre otros, que para las que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que éstas sean autorizadas.

FUENTE FORMAL: Ley 819 de 2013, artículo 23 de la Ley 179 de 1994.

NOTA DE RELATORÍA: los supuestos consagrados en el artículo 1° del Acuerdo No. 016 del 10 de noviembre de 2021, no se alejan de los lineamientos consagrados por el legislador para utilizar vigencias futuras ordinarias, como se analizó, por cuanto la ejecución de los proyectos se inició con presupuesto de la vigencia 2021 y el objeto del compromiso se lleve a cabo en dicho año, y en el siguiente (2022), adicional a que las vigencias futuras que se autorizaron cuentan con apropiación de más del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que fueron facultadas (100%). De conformidad con lo expuesto, no se declarará la invalidez del ARTÍCULO 1° del Acuerdo No. 016 del 10 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Guarne (Antioquia).RAD: 2022-00158

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de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Guarne (Antioquia).RAD: 2022-00158

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA TERCERA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022) REFERENCIA RADICADO 05001 23 33 000 2022 00158 00

MEDIO DE CONTROL REVISIÓN DE ACUERDOS

DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA

ACUERDO ACUERDO No. 016 DE 2021 – CONCEJO MUNICIPAL

DE GUARNE – ANTIO

QUIA

SENTENCIA 105

TEMA Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales DECISIÓN No declara invalidez del Acuerdo acusado El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General de la Gobernación de Antioquia, delegado por el Gobernador de Antioquia, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió al Tribunal el Acuerdo No. 016 del 10 de noviembre de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDE AUTORIZACIÓN AL ALCALDE MUNICIPAL PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS”, expedido por el Concejo Municipal de Guarne (Antioquia), a fin de obtener un pronunciamiento acerca

de la validez del mismo.

HECHOS

1. El Concejo Municipal de Guarne (Antioquia) expidió el Acuerdo N° 016 del 10 de noviembre de 2021, mediante el cual autorizó al Alcalde para asumir compromisos que afectan el presupuesto de vigencias futuras ordinarias.

2. El ARTÍCULO 1° que constituye objeto de revisión dispone lo siguiente: “AUTORIZAR al Alcalde municipal de Guarne, para comprometer vigencias futuras ordinarias, acorde con las disposiciones legales vigentes sobre la materia, para la ejecución contractual que inicia en la vigencia en curso y se llevará a cabo hasta la vigencia 2022, en desarrollo y ejecución de los procesos en las cuantías y condiciones

que se detallan a continuación: (…)”.

3. Indica que el acuerdo fue tramitado y aprobado en sesiones ordinarias realizadas en el mes de noviembre, habiéndose dado los dos (2) debates reglamentarios, y aprobado en sesión plenaria realizada el 10 de noviembre de 2021, según constancia suscrita porRAD: 2022-00158

REVISIÓN DE ACUERDO 3 el presidente y la Secretaría de la Corporación; además, indica que el alcalde sancionó el acuerdo el 10 de noviembre de 2021, siendo publicado el mismo día. FUNDAMENTOS DE DERECHO El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General de la Gobernación de Antioquia, precisa que la actuación del Concejo Municipal, se está extralimitando en la competencia que le ha sido atribuida, al igual que lo dispuesto en

el artículo 121 de la Constitución que predica el principio de legalidad de las actuaciones estatales, al prohibir a las autoridades del Estado el ejercicio de funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley. Indica que las vigencias futuras son aquellas que se constituyen cuando la ejecución de un compromiso se inicia en la vigencia en curso, pero se hace necesario para el desarrollo del objeto que se lleve a cabo en las siguientes vigencias. Aduce, que este mecanismo se surte en desarrollo del principio de legalidad del gasto público, es decir, previo a la asunción del compromiso, se garantiza su ejecución, comprometiendo recursos de las vigencias fiscales siguientes. Relata que teniendo en cuenta lo dispuesto en las normas que regulan la figura de las vigencias futuras, se tiene que el Acuerdo No. 016 de 2021, presentan una causal de invalidez parcial, puesto que en el artículo primero se determinar que autoriza al alcalde para asumir compromisos de vigencia futura, teniendo en cuenta que los contratos iniciarán en el 2021 y terminarán en el 2022; sin embargo, en los ítems transcritos del cuadro donde relaciona los contratos, establece que para la vigencia 2022 es cero(0). Es así, como señala que la esencia de las vigencias futuras es la afectación del presupuesto venidero, por lo que, al no relacionar cantidad alguna, esta sería cero lo cual hace innecesaria la autorización para comprometer el presupuesto del año 2022. Manifiesta que autorizar al alcalde para comprometer vigencias futuras, pero sin valor,

es claramente un error, por cuanto esta figura se refiere a la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias fiscales siguientes a la de aquella en la que se autoriza, lo que depende fundamentalmente del compromiso de recursos de la vigencia fiscal en curso; significa ello, que en la vigencia 2021 se debe contar con apropiación del 15% o más, lo cual debe quedar debidamente certificado y para el año 2022 se autoriza la vigencia futura ordinaria, la cual debe tener definido claramente el valor que afectará ese presupuesto, puesto que no puede ser cero.RAD: 2022-00158

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Concluye exponiendo que, no se asignó valor alguno a la vigencia futura para el 2022, teniendo en cuenta que en la columna de la vigencia 2021 se relaciona el 100% de los recursos que requiere el proyecto, pero para la afectación del presupuesto 2022 debe quedar claramente especificado la cifra que se utilizará para finiquitar el contrato.

CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA. De conformidad con lo preceptuado en el numeral 4° del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en concordancia con el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.

De igual manera, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez.

2. PROBLEMA JURÍDICO. Debe la Sala establecer si el Acuerdo Nº 016 del 10 de noviembre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Guarne (Antioquia) es inválido, por autorizar al alcalde a comprometer vigencias futuras ordinarias, sin especificar el porcentaje de la apropiación que se pretende realizar a través de dicho compromiso, en la vigencia siguiente, para lo cual se deberá analizar lo dispuesto en la Ley 819 de 2013, que las regula.

3. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES. La Constitución Política en sus artículos 346 y s.s. señala que el Gobierno Nacional deberá determinar en cada año el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, y en el que sólo pueden incluirse partidas que correspondan a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

Desarrollando tales criterios, se expidió la Ley 179 de 1994 cuyo artículo 23 dispuso que se podía autorizar asumir obligaciones que afectaran presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se iniciara con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se llevara a cabo en cada una de ellas.RAD: 2022-00158

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cuando su ejecución se iniciara con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se llevara a cabo en cada una de ellas.RAD: 2022-00158

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Posteriormente se expidió la Ley Orgánica 819 de 2003 que modificó la anterior normatividad y desarrolló el tema de las vigencias futuras ordinarias en sus artículos 10 y 12 que regulan el procedimiento para apropiar vigencias futuras ordinarias de carácter nacional y territorial; y el 11 para apropiar vigencias futuras excepcionales únicamente de carácter nacional. En lo que respecta a las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales señaló: “(…) ARTÍCULO 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con

apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento. La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público. PARÁGRAFO transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo. (…)” (Negrillas fuera del texto legal)RAD: 2022-00158

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Cumplidas dichas exigencias, podrá la autoridad administrativa municipal correspondiente proceder de conformidad a financiar proyectos de gasto público, comprometiendo los recursos de presupuestos de anualidades posteriores cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, mediante el mecanismo de las citadas vigencias futuras ordinarias.

4. DEL CASO CONCRETO. En el presente caso tenemos que a través del Acuerdo No.

ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, mediante el mecanismo de las citadas vigencias futuras ordinarias.

4. DEL CASO CONCRETO. En el presente caso tenemos que a través del Acuerdo No. 016 del 10 de noviembre de 2021 el Concejo Municipal de Guarne (Antioquia) autorizó al Alcalde el comprometer vigencias futuras ordinarias para la ejecución de varios proyectos, entre los cuales se encuentran el mantenimiento de instituciones educativas, adecuación de escenarios multipropósitos rurales y modernización de infraestructura para uso cultural, mejoramiento y mantenimiento de edificios públicos de la administración, construcción de canchas, construcción de andenes, entre otros.

Ahora bien, tal y como fue expuesto, el legislador estableció determinados requisitos para que los entes territoriales asumieran obligaciones que afectaran presupuestos de vigencias futuras, especificando cuándo las mismas revestían el carácter de ser ordinarias, y para ello señaló las exigencias a agotar para su procedencia. Así se determinó que ; por lo que dicho mecanismo ostenta características concretas, lo que hace necesario que si las mismas han de autorizarse para los entes territoriales, éstos deben aplicarlas atendiendo a sus particularidades y exigencias. En el caso que nos ocupa, ocurre una circunstancia particular, y es que el Concejo Municipal de Guarne (Ant.) facultó al alcalde de dicho ente territorial, para comprometer vigencias futuras ordinarias contando con el total del presupuesto de los proyectos a ejecutar (100%), de la vigencia en que las mismas fueron autorizadas, esto es, del año 2021, sin

que en la vigencia siguiente, 2022, se efectúen apropiaciones presupuestales. No obstante, a juicio de la Sala el que no se haga apropiación alguna en el año 2022 para llevar a cabo los proyectos en razón de los cuales se autorizó afectar vigencias futuras, no representa un desconocimiento de las normas que regulan la materia, en tanto si bien no se fijó un monto exacto del presupuesto del período siguiente, se conserva la naturaleza de la figura utilizada, debido a que el objeto de los proyectos vinculados a la apropiación presupuestal se desarrolla tanto en la vigencia 2021 (año en el que se aprueba) como en la vigencia 2022, indicándose incluso un porcentaje mayor (100%) al mínimo que consagra la norma para la vigencia fiscal en que se presentó la autorización (15%).RAD: 2022-00158

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Al respecto, cita la Sala uno de los conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en atención a una consulta que le fue realizada por parte del Concejo Municipal de Honda (Tolima), basados incluso en la Circular Externa No. 043 de 22 de diciembre de 2008, que se menciona en el parágrafo 1° del ARTÍCULO 1° del Acuerdo objeto de revisión, que expresa: “…se remite fotocopia de las Circulares Externas No. 07 del 20 de febrero de 2007, No. 43 del 22 de diciembre de 2008 y No. 05 del 13 de febrero de 2009, emitidas

por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De acuerdo con los documentos mencionados anteriormente, se puede inferir lo siguiente: A partir del vencimiento del período de transición establecido en el parágrafo transitorio del artículo 8 de la Ley 819 de 2003, las entidades territoriales al momento de programar el presupuesto, y por lo tanto la ejecución del gasto, deben tener en cuenta que los contratos que se firmen dentro de una vigencia fiscal, su plazo máximo de ejecución será el 31 de diciembre de esa misma vigencia, y si requiere firmar un contrato cuyo plazo de ejecución sobrepase la vigencia fiscal, es necesario con anterioridad a la firma del mismo, contar con la autorización de vigencias futuras expedida por la corporación administrativa (Asamblea o Concejo), lo anterior sin perjuicio que en el presupuesto se tenga incluida toda la apropiación y en tesorería todo el recurso del valor del contrato que se va a firmar y a comenzar a ejecutar. La Corte Constitucional ha precisado que los recursos con los cuales se pretenda asumir compromisos que cubran varias vigencias fiscales, se deben incorporar en los proyectos de presupuesto de cada vigencia que se requiera utilizar; lo cual significa que debe existir certeza que la entidad efectivamente contará con dichos recursos en las anualidades en que se ejecute el compromiso”1. (Negrillas de la Sala) Si bien los conceptos que emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en ejercicio de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 432 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712

de 20083, no resultan vinculantes, si representan un criterio auxiliar a la hora de interpretar las normas cuyo estudio se aborda, como en estos casos, en materia de manejo de vigencias futuras a nivel territorial.

1 Concepto Jurídico No. 024142-09 del 25 de agosto de 2009, emitido por el Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial, Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2 “ARTÍCULO 43. DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL. Son funciones de la Dirección General de Apoyo

Fiscal las siguientes: (…) Emitir los conceptos jurídicos que le sean requeridos y atender los asuntos legales relacionados con las funciones asignadas a la dependencia”. 3 “ARTÍCULO 45. SUBDIRECCIÓN DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL TERRITORIAL. Son funciones de la Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial de la Dirección General de Apoyo Fiscal las siguientes:

(…)

8. Participar en la emisión de conceptos sobre la aplicación de normas y temas relacionados con la administración financiera y tributaria territorial”.RAD: 2022-00158

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Se encuentra entonces, que a partir de tales interpretaciones, que comparte la Sala, el Concejo Municipal de Guarne entregó facultades al Alcalde de dicha municipalidad sin desatender los lineamientos establecidos en las normas que regulan la utilización de la figura de las vigencias futuras ordinarias, debido a que se tiene claro el presupuesto con

que se llevarán a cabo los proyectos cuyo objeto se desarrollarán tanto en el período en que se aprueba tal instrumento, como en el siguiente, y que en todo caso, deberá estar precedido por la autorización del Concejo, como sucedió en este caso. Cabe precisar, que las entidades territoriales antes de la expedición de la Ley 819 de 2003, tenían por regla la utilización de la figura de reservas presupuestales, para disponer de los recursos computados a una vigencia, los cuales no pudieran ser ejecutados en la misma, siendo de práctica constante la asunción de compromisos a pocos meses o días del fenecimiento de la vigencia respectiva; sin embargo, a fin de garantizar el respeto a los principios de planeación y anualidad, se expidió la mencionada ley, que busca que exista una programación del gasto en consonancia con tales principios, limitando a eventos muy excepcionales la figura de las vigencias futuras. Por lo tanto, si los supuestos consagrados en el artículo 1° del Acuerdo No. 016 del 10 de noviembre de 2021, no se alejan de los lineamientos consagrados por el legislador para utilizar vigencias futuras ordinarias, como se analizó, por cuanto la ejecución de los proyectos se inició con presupuesto de la vigencia 2021 y el objeto del compromiso se lleve a cabo en dicho año, y en el siguiente (2022), adicional a que las vigencias futuras que se autorizaron cuentan con apropiación de más del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que fueron facultadas (100%). De conformidad con lo expuesto, no se declarará la invalidez del ARTÍCULO 1° del

Acuerdo No. 016 del 10 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Guarne (Antioquia). Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO. NO DECLARAR LA INVALIDEZ del ARTÍCULO PRIMERO del Acuerdo No. 016 del 10 de noviembre de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDE AUTORIZACIÓNRAD: 2022-00158

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AL ALCALDE MUNICIPAL PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS” expedido por el Concejo Municipal de Guarne (Antioquia), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Por Secretaría COMUNÍQUESE la presente decisión al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal de Guarne (Antioquia). TERCERO. Una vez notificada la presente providencia, DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en el acta de la fecha.

L O S M A G I S T R A D O S

MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA

JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ JGV “Este documento fue firmado electrónicamente por SAMAI”