TA ANT - 05001-23-33-000-2022-00198-00-(06-05-2022)

PRINCIPIO DE LEGALIDAD - toda autoridad administrativa debe ceñirse a lo que la Constitución, la ley o el reglamento le permitan, es decir, no pueden ejercer funciones más allá de las que están a su cargo, con el fin de evitar actuaciones ilegales o arbitrarias por parte de personas en ejercicio de una función pública / PRINCIPO DE LEGALIDAD EN CONCEJOS MUNICIPALES - la competencia de los concejos municipales debe sujetarse a los límites impuestos en la Constitución y en la ley, es decir, los concejos municipales están facultados para realizar solamente lo que expresamente les esté permitido por expreso mandato de la Constitución Política o de la ley / DELEGACIÓN - la delegación de funciones encuentra su fundamento legal en el artículo 92 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 30 de la Ley 1551 de 2012, el cual establece que el alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de los departamentos administrativos las diferentes funciones a su cargo, excepto aquellas respecto de las cuales exista expresa prohibición legal.

FUENTE FORMAL: Artículo 121 de la Constitución Política, artículo 32, artículo 91 de la Ley 136 de 1994, artículo 92 de la Ley 136 de 1994, artículos 9 a 11 de la Ley 489 de 1998

NOTA DE RELATORÍA: Para la Sala es claro que lo dispuesto en el artículo 10 del Acuerdo 049 de 2021, es una aplicación del principio de coordinación administrativa, en el sentido de que simplemente se reitera que es la Secretaría de Inclusión Social, Familia y

Derechos Humanos, en el ejercicio de las competencias propias de la misma, la que debe propender por la promoción del asunto tratado en el acuerdo ya mencionado, sin que por ello se pueda entender, se reitera, que se está delegando una función propia del concejo municipal o del mismo alcalde. En estos términos, no se declarará la invalidez del artículo 10 del Acuerdo 049 de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS PARA LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA PÉRDIDA Y EL DESPERDICIO DE ALIMENTOS QUE CONTRIBUYA A LA PRODUCCIÓN Y CONSUMO SOSTENIBLE EN EL MUNICIPIO”, al encontrarse probado que no fue violada ninguna norma de carácter legal o constitucional con su expedición.Revisión de Acuerdo 049 de 2021 Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 2

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, seis (6) de mayo de dos mil veintidós (2022)

REFERENCIA: REVISIÓN DE ACUERDOS

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA

DEMANDADO: ACUERDO 049 DE 2021 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE MEDELLÍN – ANTIOQUIA RADICADO: 05001-23-33-000-2022-00198-00

SENTENCIA NÚM. 14

TEMA: Presupuesto de los municipios/ Autorización a los alcaldes para la realización de movimientos presupuestales. No declara la invalidez del artículo 10º El señor Secretario General del Departamento de Antioquia debidamente delegado por el

SENTENCIA NÚM. 14

TEMA: Presupuesto de los municipios/ Autorización a los alcaldes para la realización de movimientos presupuestales. No declara la invalidez del artículo 10º El señor Secretario General del Departamento de Antioquia debidamente delegado por el señor Gobernador, en ejercicio de las funciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, envía a este Tribunal el Acuerdo núm. 049 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Medellín - Antioquia, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS PARA LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA PÉRDIDA Y EL DESPERDICIO DE ALIMENTOS QUE CONTRIBUYA A LA PRODUCCIÓN Y CONSUMO SOSTENIBLE EN EL MUNICIPIO”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca del artículo 10 del precitado acuerdo.

HECHOS El Concejo Municipal de Medellín – Antioquia, expidió el Acuerdo núm. 021 de 2021 en virtud del cual dictó unos lineamientos para la prevención y reducción de la pérdida y el desperdicio de alimentos en la ciudad, con el fin de contribuir a la producción y consumo sostenibles. En el artículo 10 de dicho acuerdo, se dispuso: “ARTÍCULO 10°: RESPONSABLE: la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos será la responsable de coordinar y promover las accionesRevisión de Acuerdo 049 de 2021 Concejo Municipal de Medellín - Antioquia

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 3 necesarias para llevar a cabo los lineamientos de prevención y pérdida de desperdicios de alimentos. Para ello se apoyará en la Gerencia de Corregimientos, y la Secretaría de Desarrollo Económico de acuerdo con las funciones propias de cada una de las dependencias.” CONCEPTO DE INVALIDEZ El secretario general de la Gobernación de Antioquia manifestó que el Concejo Municipal de Medellín, se había extralimitado en sus funciones, ya que de conformidad con la Constitución Política, la corporación edilicia puede otorgar funciones propias de la misma al alcalde municipal, más no así a sus secretarios, aunado a que si bien el ejecutivo local podría delegar las facultades en los secretarios mediante decreto, esto es función del burgomaestre y no del concejo municipal.

Señaló que la representación legal de los municipios recae sobre los alcaldes, los cuales deben llevar la vocería del municipio en la firma de los acuerdos, convenios o contratos que comprometan a la administración, motivo por el cual, no podría entonces el concejo municipal delegar esa vocería en un secretario de despacho, cuando la ley establece claramente que le compete al alcalde. TRÁMITE PROCESAL Correspondió por reparto al Despacho del Magistrado Ponente el conocimiento de esta demanda, la cual fue admitida mediante auto del ocho (8) de febrero de dos mil veintidós (2022) ordenándose notificar a la parte demandada, trámite que se surtió debidamente según

se observa en el documento denominado “6. NotificaciónAutoAdmisorio 9-02-2022.pdf”. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El secretario (E) del Concejo Municipal de Medellín contestó la presente demanda e indicó que de la lectura del artículo 10 del Acuerdo 49 de 2021 o del resto de dicho acto administrativo, no se observaba en ninguna parte la palabra “facultar”, pues el concejo tenía claro que las únicas facultades que podía otorgar, estaban destinadas exclusivamente frente al alcalde municipal y no a los secretarios de despacho. Señaló que no se podía leer el artículo 10 de forma desarticulada frente a todo el texto del Acuerdo 49 de 2021, pues lo que había hecho el concejo municipal era que, dentro de lasRevisión de Acuerdo 049 de 2021 Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 4 funciones atribuidas a la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos, determinó su rol de coordinación y promoción de las acciones encaminadas a lograr los objetivos y el mismo artículo señalaba que se realizarían en el marco de las funciones propias de cada dependencia. Expresó que, durante la elaboración del texto final se generaron varias modificaciones con la participación de la administración municipal y se redactó de la forma en que se aprobó, incluyendo argumentos propuestos por el mismo secretario de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos, lo cual quedó consignado en el concepto expedido por la Secretaría

General de la Alcaldía de Medellín núm. 63 del 5 de noviembre de 2021.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1. Competencia De conformidad con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del asunto bajo estudio.

2. Problema Jurídico En el caso bajo análisis, se pretende establecer si con la expedición del artículo 10 del Acuerdo núm. 049 de 2021, el Concejo Municipal de Medellín – Antioquia, desbordó los límites establecidos en la Constitución y en las leyes que rigen la materia, relacionadas con la facultad de otorgar autorizaciones para ejercer funciones propias de la corporación edilicia.

3. Competencia de los concejos municipales En virtud del principio de legalidad que rige en el Estado Social de Derecho, la competencia de los concejos municipales debe sujetarse a los límites impuestos en la Constitución y en la ley, es decir, los concejos municipales están facultados para realizar solamente lo que expresamente les esté permitido por expreso mandato de la Constitución Política o de la ley.

En ese sentido, la Carta Política en el numeral 3º del artículo 313 señala lo siguiente: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…)Revisión de Acuerdo 049 de 2021 Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 5

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas

funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” (Subraya fuera de texto) Ahora bien, el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, disponen: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…)

3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.

(…)

9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (…)” Por su parte, frente a las funciones de los alcaldes municipales, el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, estableció: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que

haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.” Frente al principio de legalidad, pilar fundamental del Estado Social de Derecho, la Constitución en su artículo 121 dispone:Revisión de Acuerdo 049 de 2021 Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 6 “ARTÍCULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” En relación con el principio de legalidad, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor públicotoman posesión del cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). Así, la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad, según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de

legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.”1 Es claro que, con el fin de evitar actuaciones ilegales o arbitrarias por parte de personas en ejercicio de una función pública, toda autoridad administrativa debe ceñirse a lo que la Constitución, la ley o el reglamento le permitan, es decir, no pueden ejercer funciones más allá de las que están a su cargo.

4. Sobre la delegación La figura de la delegación tiene su origen en el artículo 209 Superior, el cual establece que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Dicha norma estableció también que las autoridades administrativas debían coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Ahora, la delegación de funciones encuentra su fundamento legal en el artículo 92 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 30 de la Ley 1551 de 2012, el cual establece: ARTÍCULO 92. DELEGACIÓN DE FUNCIONES. El Alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de los departamentos administrativos las

1 Corte Constitucional. Sentencia C-816, del 1º de noviembre de 2011. Expediente D-8473. M.P. Mauricio González Cuervo.Revisión de Acuerdo 049 de 2021

Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 7 diferentes funciones a su cargo, excepto aquellas respecto de las cuales exista expresa prohibición legal. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. En lo referente a la delegación para celebrar y ejecutar contratos, esta se regirá conforme a lo reglado en la Ley 489 de 1998 y la Ley 80 de 1993. Sobre esta figura, los artículos 9 a 11 de la Ley 489 de 1998, establecen lo siguiente: ARTICULO 9.- Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función

administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente Ley. PARÁGRAFO .- Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente Ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos. ARTICULO 10.- Requisitos de la delegación. En el acto de la delegación, que siempre será escrito, se determinara la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas. ARTICULO 11.- Funciones que no se pueden delegar . Sin perjuicio de los que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:

1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley.

2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.Revisión de Acuerdo 049 de 2021

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3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación.

Así entonces, las autoridades administrativas deben cumplir los anteriores requisitos cuando deban delegar funciones propias de la función pública.

5. Caso concreto El secretario general del Departamento de Antioquia, solicitó que se declare la invalidez del artículo 49 del Acuerdo 049 de 2021 “ POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LOS

deban delegar funciones propias de la función pública.

5. Caso concreto El secretario general del Departamento de Antioquia, solicitó que se declare la invalidez del artículo 49 del Acuerdo 049 de 2021 “ POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS PARA LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA PÉRDIDA Y EL DESPERDICIO DE ALIMENTOS QUE CONTRIBUYA A LA PRODUCCIÓN Y CONSUMO SOSTENIBLE EN EL MUNICIPIO”, ya que, a su juicio, el Concejo Municipal de Medellín – Antioquia, se extralimitó en sus funciones al autorizar a la Secretaría de Inclusión, Familia y Derechos Humanos del Municipio de Medellín para realizar funciones propias de la corporación edilicia, cuando de conformidad con la Constitución Política, solo se puede facultar es al alcalde municipal, ya que es este quien tiene la representación legal del municipio.

El secretario general del Concejo Municipal de Medellín contestó la presente demanda e indicó que en ningún aparte del Acuerdo 049 de 2021 se había facultado a la Secretaría de Inclusión, Familia y Derechos Humanos del Municipio de Medellín para que realizara funciones propias del concejo municipal, pues por mandato constitucional, estas funciones solo se podían otorgar al alcalde municipal. Señaló que lo que hizo el artículo 10 del citado acuerdo, fue reiterar que, la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos, debía, en cumplimiento de sus funciones, coordinar y promocionar las acciones encaminadas a lograr los objetivos establecidos en el

acuerdo, a través de las respectivas dependencias, dentro del marco de sus competencias, lo cual fue socializado inclusive con el Municipio de Medellín antes de la expedición del texto final aprobado por la corporación. Para resolver la solicitud de invalidez y, de conformidad con la normatividad que rige el asunto, considera la Sala que, en efecto, el Concejo Municipal de Medellín no se extralimitó en sus funciones con la expedición del artículo 10 del Acuerdo 049 de 2021, toda vez que, en dicha norma únicamente se determinó que, la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos, sería la responsable de coordinar y promover las acciones pertinentesRevisión de Acuerdo 049 de 2021 Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 9 con el fin de llevar a cabo los lineamientos de prevención y pérdida de desperdicios de alimentos, sin que pueda inferirse que con ello se esté delegando una función propia de la corporación edilicia, pues ello no es una facultad de la misma. Así mismo, tampoco se puede entender que, con lo dispuesto en el citado artículo, se esté extralimitando el Concejo de Medellín, en el entendido de que estuviere haciendo uso de la facultad de delegar una función propia del alcalde municipal en cabeza de uno de los secretarios de despacho, pues en ningún aparte de la norma cuya invalidez se solicita, se establece de forma clara, concreta y precisa qué funciones se está encomendando a la respectiva Secretaría.

Para la Sala es claro que lo dispuesto en el artículo 10 del Acuerdo 049 de 2021, es una aplicación del principio de coordinación administrativa, en el sentido de que simplemente se reitera que es la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos, en el ejercicio de las competencias propias de la misma, la que debe propender por la promoción del asunto tratado en el acuerdo ya mencionado, sin que por ello se pueda entender, se reitera, que se está delegando una función propia del concejo municipal o del mismo alcalde. En estos términos, no se declarará la invalidez del artículo 10 del Acuerdo 049 de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS PARA LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA PÉRDIDA Y EL DESPERDICIO DE ALIMENTOS QUE CONTRIBUYA A LA PRODUCCIÓN Y CONSUMO SOSTENIBLE EN EL MUNICIPIO”, al encontrarse probado que no fue violada ninguna norma de carácter legal o constitucional con su expedición. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

F A L L A: PRIMERO: NO DECLARAR LA INVALIDEZ del artículo 10 del Acuerdo 049 de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS PARA LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA PÉRDIDA Y EL DESPERDICIO DE ALIMENTOS

QUE CONTRIBUYA A LA PRODUCCIÓN Y CONSUMO SOSTENIBLE EN ELRevisión de Acuerdo 049 de 2021

Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 10 MUNICIPIO”, expedido por el Concejo Municipal de Medellín - Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión al señor alcalde y presidente del Concejo Municipal de Medellín (Antioquia).

TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala, como consta en el Acta Núm. 54 Los Magistrados,

JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ

ÁLVARO CRUZ RIAÑO

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado Por: Alvaro Cruz Riaño

Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12Revisión de Acuerdo 049 de 2021 Concejo Municipal de Medellín - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-00198-00 11

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