TA ANT - 05001-23-33-000-2022-01116-00-(30-11-2022)

COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES - En virtud del principio de legalidad que rige en el Estado Social de Derecho, la competencia de los concejos municipales debe sujetarse a los límites impuestos en la Constitución y en la ley, es decir, los concejos municipales están facultados para realizar solamente lo que expresamente les esté permitido por expreso mandato de la Constitución Política o de la ley. – Corresponde a los concejos, autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. / FUNCIÓN PRESUPUESTAL DEL ALCALDE – es función del alcalde, i ncorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.” / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad, según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las

autoridades que realizan la función administrativa. / COMPETENCIA PARA LA MODIFICACIÓN DE PARTIDAS PRESUPUESTALES - el ejecutivo debe proponer al legislativo adicionar o modificar partidas presupuestales, para que este último decida si aprueba las anteriores iniciativas. Así, entonces, por regla general no puede haber gasto público sin que este haya sido autorizado por el cuerpo colegiado, pues, de forma excepcional, en tiempos de guerra sí puede el ejecutivo de forma autónoma realizar movimientos presupuestales sin la autorización previa del legislativo.

FUENTE FORMAL: Artículos 313, 345 Constitución Política, Ley 136 de 1994, Ley 1551 de 2012, Decreto 111 de 1996

NOTA DE RELATORÍA: Concluyó la Sala que, se equivocó el Concejo Municipal de Yalí al autorizar al alcalde de dicho ente territorial, para que ejerciera funciones propias del ejecutivo municipal, concretamente para que hiciera supresiones al presupuesto del municipio, pues con ello desborda su competencia y vulnera el principio de legalidad, en virtud del cual, las autoridades públicas solo pueden realizar las funciones que le son otorgadas por la ley y por la Constitución. Por lo expuesto, se declaró la invalidez de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 1º del Acuerdo núm. 008 de 2022.Revisión de Acuerdo 008 de 2022

Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 2

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

REFERENCIA: REVISIÓN DE ACUERDOS

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ Medellín, treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

REFERENCIA: REVISIÓN DE ACUERDOS

DEMANDANTE: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA

DEMANDADO: ACUERDO 008 DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE YALÍ – ANTIOQUIA RADICADO: 05001-23-33-000-2022-01116-00

SENTENCIA NÚM. 43

TEMA: Presupuesto de los municipios/ Autorización a los alcaldes para la realización de movimientos presupuestales. Declara invalidez de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 1º El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia debidamente delegado por el señor Gobernador, en ejercicio de las funciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, envía a este Tribunal el Acuerdo núm. 008 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Yalí - Antioquia, “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN

LAS AUTORIZACIONES AL ALCALDE MUNICIPAL DE YALÍ, ANTIOQUIA, PARA

HACER INCORPORACIONES, ADICIONES Y TRASLADOS PRESUPUESTALES QUE REQUIERA DENTRO DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL PARA LA EJECUCIÓN DEL MISMO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez de un aparte contenido en el artículo 1º del precitado acuerdo.

HECHOS

MISMO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez de un aparte contenido en el artículo 1º del precitado acuerdo. HECHOS El Concejo Municipal de Yalí – Antioquia, expidió el Acuerdo núm. 008 de 2022 en virtud del cual dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. Autorizar al alcalde Municipal para hacer incorporaciones, adiciones y traslados presupuestales, crear, suprimir, fisionar y/o modificar losRevisión de Acuerdo 008 de 2022 Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 3 clasificadores presupuestales que requiera dentro del presupuesto municipal, ajustándose a las normas legales vigentes, en especial las contenidas en el Decreto Ley 111 de 1996. (…)” (Negrilla fuera de texto). CONCEPTO DE INVALIDEZ El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia manifestó que el Concejo Municipal de Yalí, se había extralimitado en sus funciones al autorizar al alcalde de dicho ente territorial para hacer las reducciones presupuestales necesarias, cuando de conformidad con el artículo 77 del Decreto 111 de 1996, ello es competencia del burgomaestre y no del concejo. El representante del ente territorial citó un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia para reafirmar su posición.

TRÁMITE PROCESAL

Correspondió por reparto al Despacho del Magistrado Ponente el conocimiento de esta demanda, la cual fue admitida mediante auto del veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintidós (2022) ordenándose notificar a la parte demandada, trámite que se surtió debidamente según se observa en el documento denominado “06 NotificaAdmisión.pdf”. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La entidad demandada guardó silencio frente a los hechos de la demanda, no obstante haber sido notificada en debida forma.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

1. Competencia De conformidad con el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del asunto bajo estudio.

2. Problema JurídicoRevisión de Acuerdo 008 de 2022

Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 4 En el caso bajo análisis, se pretende establecer si con la expedición del artículo 1º del Acuerdo núm. 008 de 2022, el Concejo Municipal de Yalí – Antioquia, desbordó los límites establecidos en la Constitución y en las leyes que rigen la materia, relacionadas con la facultad de autorizar al alcalde municipal para hacer reducciones en el presupuesto municipal.

3. Competencia de los concejos municipales En virtud del principio de legalidad que rige en el Estado Social de Derecho, la competencia

de los concejos municipales debe sujetarse a los límites impuestos en la Constitución y en la ley, es decir, los concejos municipales están facultados para realizar solamente lo que expresamente les esté permitido por expreso mandato de la Constitución Política o de la ley. En ese sentido, la Carta Política en los numerales 3º y 5° del artículo 313 señala lo siguiente: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…)

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

(…)

5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” (Subraya fuera de texto).

Ahora bien, los numerales 3° y 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, disponen: “Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…)

3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.

(…)

9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el

presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.Revisión de Acuerdo 008 de 2022 Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 5 (…)” Por su parte, frente a las funciones de los alcaldes municipales, el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, estableció: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.” Frente al principio de legalidad, pilar fundamental del Estado Social de Derecho, la Constitución en su artículo 121 dispone: “ARTÍCULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” En relación con el principio de legalidad, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor públicotoman posesión del cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma

En relación con el principio de legalidad, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “Específicamente, las autoridades administrativas -como todo servidor públicotoman posesión del cargo jurando “cumplir y defender la Constitución” y ejercen sus funciones “en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento” (CP 122 y 123.2). Así, la idea del Estado de Derecho se concreta para la administración en el principio de legalidad , según el cual la actividad administrativa se halla sometida a las normas superiores del ordenamiento jurídico, no pudiendo hacer u omitir sino aquello que le está permitido por la Constitución, la Ley y los Reglamentos pertinentes. La efectividad de tal principio, como deber ser, busca asegurarse a través del control de legalidad, en prevención de actuaciones ilegales o arbitrarias del Poder Ejecutivo o de las autoridades que realizan la función administrativa.”1 Es claro que, con el fin de evitar actuaciones ilegales o arbitrarias por parte de personas en ejercicio de una función pública, toda autoridad administrativa debe ceñirse a lo que la Constitución, la ley o el reglamento le permitan, es decir, no pueden ejercer funciones más allá de las que están a su cargo.

1 Corte Constitucional. Sentencia C-816, del 1º de noviembre de 2011. Expediente D-8473. M.P. Mauricio González Cuervo.Revisión de Acuerdo 008 de 2022 Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 6

4. Sobre las modificaciones a las apropiaciones presupuestales Frente al tema de las modificaciones a las apropiaciones presupuestales, los artículos 77 al 82 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto", establecen: “ ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.

Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64; L. 179/94, art. 55, inc. 6º). ARTÍCULO 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del

año anterior. Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas. Artículo 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes. Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congresos Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicios de la deuda Pública e Inversión. Artículo 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir crédito adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones. Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de

Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces.Revisión de Acuerdo 008 de 2022 Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 7 La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el Jefe de Presupuesto del órgano respectivo.” (Subrayas fuera de texto) Frente a este tema, la Corte Constitucional ha dicho: “En virtud de los traslados, ha dicho la Corte Constitucional, “...se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito), ...en estas operaciones simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas), o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones”2

Si se tiene en cuenta el contenido de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto arriba transcritas, que regulan lo atinente a su modificación, especialmente lo estipulado en el artículo 80 de dicho estatuto, que establece que el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso, los proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto,

“...cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública o inversión”, y el del artículo 83, que autoriza al gobierno para hacerlos a través de decretos legislativos en los casos de declaratoria de estados de excepción, es claro que ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto, consagran o viabilizan la posibilidad de que las “autoridades administrativas” modifiquen ellas, directa y unilateralmente, los presupuestos de la entidades públicas, ni efectuando traslados ni autorizando créditos adicionales.

Se concluye que en lo referido a traslados presupuestales el legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 352 de la Constitución, a través del estatuto orgánico, previó dos escenarios distintos que determinan la autoridad competente para efectuarlos:

En el primero de ellos, esto es cuando con el traslado se afecten montos asignados entre secciones (entidades públicas), entre tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), o entre programas y/o subprogramas, el traslado deberá hacerse mediante ley, esto es que le corresponde efectuarlo al Congreso.

En el segundo, esto es cuando se trate de traslados destinados a atender los gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción, el competente para efectuarlos será el Gobierno, mediante decreto, en los términos que éste señale.”3 Por su parte, en materia presupuestal existe el principio de legalidad del gasto, según el cual

el único facultado para decretar erogaciones en materia presupuestal es el órgano colegiado de elección popular, dependiendo del nivel territorial de que se trate. Según el precitado principio, el cual encuentra sustento en el artículo 345 de la Constitución Política, el ejecutivo debe proponer al legislativo adicionar o modificar partidas presupuestales, para que este último decida si aprueba las anteriores iniciativas. Así, entonces, por regla general no puede haber gasto público sin que este haya sido autorizado por el cuerpo colegiado, pues, de forma excepcional, en tiempos de guerra sí puede el

2 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 1993, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell y C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez 3 Ver Sentencia C-772 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.Revisión de Acuerdo 008 de 2022 Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 8 ejecutivo de forma autónoma realizar movimientos presupuestales sin la autorización previa del legislativo.

5. Caso concreto El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia, solicitó que se declare la invalidez de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 1º del Acuerdo núm. 008 de 2022 “ POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN LAS

AUTORIZACIONES AL ALCALDE MUNICIPAL DE YALÍ, ANTIOQUIA, PARA HACER

INCORPORACIONES, ADICIONES Y TRASLADOS PRESUPUESTALES QUE REQUIERA DENTRO DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL PARA LA EJECUCIÓN DEL MISMO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” , ya que, a su juicio, el Concejo Municipal de Yalí – Antioquia, se extralimitó en sus funciones al autorizar al alcalde de dicho ente territorial para realizar supresiones al presupuesto, pues a juicio del representante del Departamento, esta es una función propia del burgomaestre. Al respecto, de conformidad con la normatividad que rige el asunto, considera la Sala que la corporación edilicia se extralimitó al momento de otorgar la facultad al alcalde municipal para realizar supresiones al presupuesto, pues, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 77 del Decreto 111 de 1996, el ejecutivo tiene la facultad para reducir l as apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, reducción o aplazamiento que debe hacerse por medio de decreto en el cual se deben indicar las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. En este punto se ha de indicar que, si bien el artículo 77 del Decreto 111 de 1996 hace referencia únicamente a la facultad de “reducir las apropiaciones presupuestales” , debe entenderse que esta potestad lleva implícita también la facultad de suprimirlas. Así las cosas, se equivocó el Concejo Municipal de Yalí al autorizar al alcalde de dicho ente territorial, para que ejerciera funciones propias del ejecutivo municipal, concretamente para

que hiciera supresiones al presupuesto del municipio, pues con ello desborda su competencia y vulnera el principio de legalidad, en virtud del cual, las autoridades públicas solo pueden realizar las funciones que le son otorgadas por la ley y por la Constitución. Por lo expuesto, se declarará la invalidez de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 1º del Acuerdo núm. 008 de 2022.Revisión de Acuerdo 008 de 2022 Concejo Municipal de Yalí - Antioquia Radicado: 05001-23-33-000-2022-01116-00 9 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

F A L L A: PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ de la expresión “suprimir” contenida en el artículo 1º del Acuerdo núm. 008 de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN LAS

AUTORIZACIONES AL ALCALDE MUNICIPAL DE YALÍ, ANTIOQUIA, PARA HACER INCORPORACIONES, ADICIONES Y TRASLADOS PRESUPUESTALES QUE REQUIERA DENTRO DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL PARA LA EJECUCIÓN DEL MISMO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Yalí - Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión al Señor Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Yalí (Antioquia).

TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.

Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala, como consta en el acta núm. 155 Los Magistrados,

JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ

Firmado Por: Álvaro Cruz Riaño Magistrado

Mixto 001 Tribunal Administrativo De Medellín - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12

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JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ