TA ANT - 05001 2333 000 2018-2492 00-(27-09-2019)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE ORALIDAD

MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO

Medellín, veinticuatro (24) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDO

DEMANDANTE SECRETARIA GENERAL -GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA

NORMA OBJETO

DE REVISIÓN ACUERDO N° 022 DE 2018 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE BELLO “Por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal Nº5 de 2017 “por medio del cual se establecen las políticas públicas para generar empleo y garantizar el derecho a un trabajo digno y decente en el Municipio de Bello” RADICADO 05001 23 33 000 2018-2492 00 INSTANCIA Única ASUNTO Pérdida de vigencia de las disposiciones normativas. Imposibilidad del concejo para modificar disposiciones que han perdido vigencia.

PROVIDENCIA 35

1. ANTECEDENTES.

La Secretaria General del Departamento de Antioquia, en ejercicio de las facultades conferidas por el Decreto Departamental 1554 de 2012, por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a éste Tribunal el Acuerdo N°22 de 2019 ““Por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal Nº22 de 2018 “por medio del cual se establecen las políticas públicas para generar empleo y garantizar el derecho a un trabajo digno y decente en el Municipio de Bello””, expedido por el Concejo Municipal de BELLO, a

modifica el Acuerdo Municipal Nº22 de 2018 “por medio del cual se establecen las políticas públicas para generar empleo y garantizar el derecho a un trabajo digno y decente en el Municipio de Bello””, expedido por el Concejo Municipal de BELLO, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo.

1.1 Fundamento fáctico.

En el Acuerdo No. 22 de 2018, el Concejo Municipal de BELLO, fijó las asignaciones básicas para los empleados del Municipio, así:

“ARTÍCULO PRIMERO: Modifíquese el Artículo treceavo del Acuerdo Municipal 005 de 207, el cual quedará así:

REGLAMENTACIÓN DEL ACUERDO: Facúltese al señor Alcalde del Municipio de Bell o, para que en el término de 6 meses, contados a partir de la vigencia de este acuerdo reglamente el Acuerdo Nº005 de 2017, con el fin de establecer indicadores de gestión, producto e impacto; instituciones de coordinación, administración y gestión de la p olíticaRADICADO: 05001 2333 000 2018-2492 00

NORMA OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo Nº 22 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de BELLO. 2 pública; planes programas y proyectos de intervención; sistemas información e instrumentos de seguimiento

Vigencia: El presente acuerdo rige a partir de su promulgación”

1.2 Fundamentos de derecho.

Señala que el acto administrativo fue dado en el Concejo Municipal de Bello el día 18 de abril de 2017 y sancionado y publicado el día 21 de abril del mismo año; que las facultades otorgadas eran, en primer lugar, para la alcaldesa encargada, tal y

18 de abril de 2017 y sancionado y publicado el día 21 de abril del mismo año; que las facultades otorgadas eran, en primer lugar, para la alcaldesa encargada, tal y como se desprende del Artículo transcrito.

Agrega qu e, eran hasta el 21 de octubre de 2017, por lo que el Acuerdo perdió vigencia y ya no podía ser modificado por la Corporación.

Señala que, nos encontramos en uno de los supuestos de pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, específicamente, el del numeral 5° del Artículo 91 del CPACA que señala que los actos administrativos perderán ejecutoriedad y no podrán ser ejecutados cuando pierdan vigencia.

Expresa que cuando un acto pierde los efectos para los cuales fue creado, desaparece la órbita jurídica y ya no puede ser objeto de modificación alguna y que, el Acuerdo 13 de 2018 perdió vigencia puesto que ya se cumplió el término de ejecución.

Es por lo anterior, que considera el Departamento de Antioquia que el Concejo Municipal no puede pror rogar al Alcalde unas facultades que ya se encuentran vencidas y que, el hacerlo, constituye una extralimitación en sus funciones; además de que, debe tenerse en cuenta que cuando se dan facultades al alcalde municipal, debe mediar un estudio de por qué, para qué y el tiempo preciso en las que se debe ejecutar, de lo contrario, a juicio del demandante, se estaría violando el principio de planeación.

1.3. Intervención del Municipio de Bello.

Dentro del término de fijación en lista, el Municipio de Bello intervino al interior del

planeación.

1.3. Intervención del Municipio de Bello.

Dentro del término de fijación en lista, el Municipio de Bello intervino al interior del proceso de la referencia, para señalar que, en el presente caso, no se produjo la pérdida de fuerza ejecut oria del acto administrativo, sino que vencieron unas facultades pro tempore que se otorgaron al Alcalde del Municipio de Bello, para que reglamentara un acuerdo, hecho que se subsana haciendo un acuerdo diferente yRADICADO: 05001 2333 000 2018-2492 00

NORMA OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo Nº 22 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de BELLO. 3 otorgando nuevamente al alcalde las facultades para reglamentar un acuerdo que, como se dijo, en ningún momento ha sufrido decaimiento.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Consideraciones Preliminares.

La Secretaría General del Departamento de Antioquia, remite al Tribunal Administrativo de Antioquia el Acuerdo N°22 del 2019 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal N°5 de 2017 por medio del cual se establecen políticas públicas para generar empleo y garantizar el derecho al trabajo digno y decente en el Mu nicipio de Bello ”, al considerar qu e el acto administrativo demandado carece de validez, pues afirma que el Concejo Municipal no fijó la escala salarial, como le corresponde por mandato legal.

2.2. Planteamiento del Problema.

Debe la Sala establecer si el Concejo Municipal de BELLO se extralimita en sus competencias al modificar una disposición normativa como lo es el Artículo 13 del

2.2. Planteamiento del Problema.

Debe la Sala establecer si el Concejo Municipal de BELLO se extralimita en sus competencias al modificar una disposición normativa como lo es el Artículo 13 del Acuerdo Municipal N°5 de 2017 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal N°5 de 2017 por medio del cual se establecen políticas públicas para generar empleo y garantizar el derecho al trabajo digno y decente en el Mu nicipio de Bello”, por haber fijado un límite máximo de remuneración, ya establecido por el Gobierno Nacional y no la escala salarial, como le corresponde.

2.3 Marco Teórico

2.3.1. De la vigencia de las disposiciones normativas.

La pregunta alrededor del término por el cual producen efectos jurídicos las disposiciones normativas, ha sido respondida a partir de la figura de la “vigencia” de la norma, que está relacionada con la no ción de eficacia normativa.

La “vigencia” se halla íntimamente ligada a la noción de “eficacia jurídica”, en tanto se refiere, desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor. Así, se hace referencia al período de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual ésta habrá de surtir efectos jurídicos. La regla general en nuestro ordenamiento es qu e las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el particular. El verbo “regir” es utilizado por las normas para

en nuestro ordenamiento es qu e las normas comienzan a surtir efectos jurídicos con posterioridad a su promulgación, según lo determinen ellas mismas, o de conformidad con las normas generales sobre el particular. El verbo “regir” es utilizado por las normas para hacer referencia a su vigencia, entendida en este sentido.

Es importante señalar que la “vigencia de las normas, se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente, por quien tiene la competencia para hacerlas”1

1 Corte Constitucional. Sentencia C-651 de 2015.RADICADO: 05001 2333 000 2018-2492 00

NORMA OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo Nº 22 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de BELLO.

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Es decir, que, tanto para las leyes, como para los actos administrativos, en el ordenamiento jurídico es admitido que el órgano competente para emitirlos, limite en el tiempo o regule su entrada en vigencia, al tiempo que establezca un plazo frente al cual se sujete la disposición normativa y durante el cual, la misma surtirá efectos.

2.3.2. Extralimitación de funciones

La Constitución Política en cuanto a la conducta de los servidores públicos, en sus artículos 6º2 y 1213 ha señalado que estos responden por la infracción del texto constitucional y las leyes, y también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, precisando de esta forma que en modo alguno pueden llevar a cabo funciones distintas de aquellas atribuidas por la norma.

En desarrollo de tales postulados, la Corte Constitucional 4 ha sostenido que el Estado como concepto jurídico -político y abstracto requiere de personas para la

cabo funciones distintas de aquellas atribuidas por la norma.

En desarrollo de tales postulados, la Corte Constitucional 4 ha sostenido que el Estado como concepto jurídico -político y abstracto requiere de personas para la expresión de su voluntad, por lo tanto, cuando estas personas actúan no lo hacen por su cuenta sino como representantes de la organización política, y teniendo en cuenta la connotación de Estado de Derecho se tiene que todo organismo, entidad y órgano tiene asignada una función.

Destaca la Corte que para establecer en qué momento el órgano está en ejercicio de su función es menester cotejar el comportamiento del servidor público, con la norma jurídica preexistente que le faculta, dado que solo puede serle imputado al Estado lo que el derecho así le ha señalado de forma previa.

En apoyo también de los artículos 121 y 122 de la Constitución, destaca la intérprete constitucional que las funciones atribuidas a los organismos del Estado se encuentran enunciadas en el ordenamiento jurídico, reiterando que deben estar previamente señaladas, por tal motiv o, cualquier conducta desplegada por un funcionario sin estar anticipadamente asignada constituye una acción inconstitucional, ilegal o por fuera del reglamento por falta de competencia, en este sentido cualquier acción que se salga del marco normativo de la función configura una extralimitación de la función pública.

2 ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 3 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 3 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 4 CConst, sentencia C-396/06 Dr. Jaime Araújo RenteríaRADICADO: 05001 2333 000 2018-2492 00

NORMA OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo Nº 22 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de BELLO.

5 El Consejo de Estado en relación con el tópico ha dicho: “(…) no habrá competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en generalel principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público.”5

3. CASO CONCRETO

En esta oportunidad, corresponde a la Sala determinar si existió una extralimitación de funciones por parte del Municipio de Bello, al modificar el Artículo 13 del Acuerdo Nº22 de 2018 “por medio del cual se modifica el Acuerdo Nº 5 de 2017 “por medio del cual se establecen políticas públicas para generar empleo y garantizar el derecho al trabajo digno y decente en el Municipio de Bello”, en la medida en que con dicho acuerdo se introdujo una modificación a un artículo en particular, que otorgaba facultades a la alcaldesa municipal, por el término de 6 meses, para ejercer la potestad reglamentaria sobre un tema específico y que dicho término feneció el 21 de octubre de 2017.

En primer lugar, para la Sala, es importante encausar adecuadamente, la discusión,

la potestad reglamentaria sobre un tema específico y que dicho término feneció el 21 de octubre de 2017.

En primer lugar, para la Sala, es importante encausar adecuadamente, la discusión, a parti r de lo que ha sido planteado por el Departamento de Antioquia y por el Municipio de Belo: de un lado, el Departamento de Antioquia señala que el Acuerdo demandado es inválido, en la medida en que se trata de una decisión de la administración que modifica una decisión del mismo Concejo, es decir, un acto administrativo que modifica otro acto administrativo, en lo atinente a un artículo que había perdido vigencia , y que por esta razón, no podía ser modificado ; frente a lo anterior, el Municipio de Bello responde que dicho acto administrativo, esto es, que frente al Acuerdo Nº5 de 2017 “por medio del cual se establecen políticas públicas para generar empleo y garantizar el trabajo digno y decente en el Municipio”, no se había producido el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, de conformidad con lo regulado en el Artículo 91 numeral 5º de la Ley 1437 de 2011.

Sobre el particular, la Sala tiene claro, que en el presente caso no se discute si el Acuerdo Municipal Nº5 de 18 de abril de 2017 6 “por medio del cual se establecen políticas públicas para generar empleo y garantizar un derecho de un trabajo digno y decente en el Municipio”, se encuentra vigente; lo anterior, por cuanto, según se

5 Sección Tercera, C.P: Ramiro Saavedra Becerra, 30 de julio de 2008, Radicación número: 1100103-26-000-2004-00003-00(26520) 6 Fls. 10 a 15RADICADO: 05001 2333 000 2018-2492 00

NORMA OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo Nº 22 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de BELLO. 6 lee, los efectos de este acto administrativo general, no se encuentr an limitados en el tiempo, en su artículado, por parte de la autoridad que lo expidió, salvo en su artículo 13; tampoco se ha producido otro acto en un sentido diferente que derogue tácitamente el anterior, no han transcurrido 5 años desde su expedición; n o se encuentra sometido a condición resolutoria, según se lee de su texto; no se conoce que hayan desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho, ni tampoco se conoce que haya sido suspendido por la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, para enunciar las causales del Artículo 91 del CPACA7; de tal suerte que, para la Sala, con los elementos que se encuentran en el expediente, es claro que el Acuerdo que establece la política pública para generar empleo y garantizar un derecho al trabajo digno y decente en el Municipio, se encuentra vigente; lo que ocurre es que una de sus disposiciones normativas –particularmente, la que le confería facultades pro tempore a la alcaldesa para reglamentar la política en la cual se establecen los indicadores de ges tión; producto e impacto; instituciones de coordinación; administración y gestión de la política pública - se encontraba sometida a plazo, limitada en el tiempo, 6 meses, y perdió vigencia, en la medida

se establecen los indicadores de ges tión; producto e impacto; instituciones de coordinación; administración y gestión de la política pública - se encontraba sometida a plazo, limitada en el tiempo, 6 meses, y perdió vigencia, en la medida en que la alcaldesa, a quien se le confirió la faculta d para reglamentar el Acuerdo, no lo hizo, dentro del término de 6 meses, es decir, hasta el 21 de octubre de 2017.

Así que aquí no se trata de una discusión alrededor de si el acto administrativo, Acuerdo 5 de 2017, entendido de manera íntegra perdió vigencia, sino de si una disposición normativa en parti cular, contenida en dicho acto administrativo, -el artículo 13dejó de surtir efectos, o perdió vigencia, y la respuesta, necesariamente es afirmativa, ya que el Artículo 13 del mencionado Acuerdo Municipal Nº5 de 18 de abril de 2017, dejó de surtir efectos, una vez se venció el plazo, los 6 meses, de que trataba el mencionado Artículo; de manera que, al haber perdido vigencia dicha disposición normativa, no estaba facultado el Concejo Municipal, para expedir un

7 ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia.RADICADO: 05001 2333 000 2018-2492 00

NORMA OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo Nº 22 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de BELLO. 7 nuevo Acuerdo en donde modificara una disposición normativa, o la “reviviera”; por efecto de incluir un nuevo acuerdo, nuevamente facultando al Alcalde de turno, por un término de 6 meses, para reglamentar la política en la cual se establecen l os indicadores de gestión; producto e impacto; instituciones de coordinación; administración y gestión de la política pública, partiendo de que la anterior alcaldesa no pudo hacerlo.

En este sentido sí considera la Sala que la expedición del mencionado A cuerdo comporta una extralimitación de funciones, ya que, una vez la disposición normativa ha perdido vigencia, ésta no puede ser “revivida” a través de una supuesta modificación, auncuando quien la proponga fue el mismo órgano que la creó.

Es claro para la Sala que la disposición inicial, es decir, el Artículo 13 del Acuerdo Nº5 de 2017, existió, fue incluido dentro del ordenamiento jurídico y produjo efectos mientras estuvo vigente y esta situación no puede, luego ser modificada, extendiendo los plazos que ya fenecieron, como queda claro del plazo de 6 meses

Nº5 de 2017, existió, fue incluido dentro del ordenamiento jurídico y produjo efectos mientras estuvo vigente y esta situación no puede, luego ser modificada, extendiendo los plazos que ya fenecieron, como queda claro del plazo de 6 meses contenido en el pluricitado Artículo 13.

Así las cosas, para la Sala es claro que le asiste la razón al delegado del Departamento de Antioquia, y, en esa medida debe declararse la invalidez del Acuerdo demandado, ya que se trata de una extralimitación de funciones, ya que, lo que se está haciendo materialmente, es modificar una disposición normativa que ya no produce efectos, y por ende, extender un plazo que ya feneció.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: Se declara la INVALIDEZ del Acuerdo Nº22 de 2018 ACUERDO N° 022

DE 2018 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE BELLO “Por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal Nº5 de 2017 “por medio del cual se establecen las políticas públicas para generar empleo y garantizar el derecho a un trabajo digno y decente en el Municipio de Bello”RADICADO: 05001 2333 000 2018-2492 00

NORMA OBJETO DE REVISIÓN: Acuerdo Nº 22 de 2018 expedido por el Concejo Municipal de BELLO.

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SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaria General del Departamento de Antioquia, y a los señores Alcalde Municipal y Presidente del

Concejo Municipal de BELLO.

8

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaria General del Departamento de Antioquia, y a los señores Alcalde Municipal y Presidente del

Concejo Municipal de BELLO.

TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala de la fecha como consta en el ACTA

LOS MAGISTRADOS

ÁLVARO CRUZ RIAÑO

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ.