TA ANT - 05001 33 33 000 2019 01721 00-(14-06-2022)

ACCIONES POPULARES - las acciones populares son los mecanismos procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible - no es requisito para adelantarla la existencia del daño o perjuicio del derecho colectivo que se aduce afectado, pues es suficiente la amenaza o riesgo del mismo, además, esta acción persigue el restablecimiento del uso y goce del interés o derecho colectivo, por lo que también puede ostentar carácter correctivo y restitutorio - tiene una naturaleza especial toda vez que en estricto sentido no se suscita una controversia entre partes que propugnan la defensa de sus propios intereses, sino que a través de este mecanismo se defienden los derechos colectivos radicados en cabeza del grupo, cuya titularidad también pertenece a cada uno de los miembros que promueven la acción - en acciones populares, la carga de la prueba recae en la parte actora, pues no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración, ya que el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR – las acciones populares proceden cuando existe: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y,

1. la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses / DERECHOS COLECTIVOS - aquellos derechos cuya titularidad corresponde a la comunidad por la naturaleza de intereses que protege / LIBERTAD DE COMPETENCIA – tiene una doble dimensión, pues de una parte supone el derecho a participar libremente en el mercado, y de otra, supone responsabilidades y deberes en tanto debe cumplir su función social, por lo que no puede calificarse como un derecho absolutoel derecho colectivo a la libre competencia económica que consiste en la prerrogativa que tienen los empresarios de orientar sus esquemas, factores empresariales y de producción, al descubrimiento de un mercado en igualdad de condiciones en la que también el Estado, a través de su reglamentación, impone límites a las prácticas comerciales con el fin de evitar la competencia desleal y proteger el mercado - el núcleo esencial del derecho a la libre competencia económica consiste en la posibilidad de acceso al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas / ACCIÓN POPULAR CUANDO LA VULNERACIÓN SE RELACIONA CON UN ACTO ADMINISTRATIVO - el juez de la acción popular encuentra que el acto administrativo vulnera derechos e intereses colectivos, podrá adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (salvo la anulación del acto o contrato) - en el marco de la acción popular, el Juez podrá establecer la amenaza o vulneración de derechos colectivos a causa de actos administrativos, sin que sea el escenario

para declarar su nulidad, ya que no es el escenario para discutir su oposición al ordenamiento jurídico - la acción popular como medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos busca evitar o hacer cesar la amenaza o vulneración de derechos de naturaleza colectiva, medio de control dentro del cual no es procedente ventilar la legalidad de los actos administrativos, en tanto, para ello existen otros medios de control jurisdiccional idóneos, como lo son la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho, sin que sea procedente desplazarlos a través de este mecanismo constitucional.

FUENTE FORMAL: Ley 472 de 1998, artículos 38, 88, 333 de la Carta Política.

NOTA DE RELATORÍA: Para la sala, no es posible concluir que la acción popular no sea procedente cuando estén inmersos discusiones sobre actos administrativos, sino que su objeto no será verificar la legalidad de tales actuaciones, esto es, verificar la salvaguarda del orden jurídico, sino que su objeto será verificar si esas acciones materializadas en actos administrativos están causando un daño a un interés colectivo, pudiendo tomar acciones eficaces para que cese esa vulneración, razón por la cual se declaró no probada la excepción de inepta demanda. Además, en el caso concreto n o hay sustento probatorio para afirmación la vulneración a un derecho colectivo, que como se ha dicho, es uno de los presupuestos de este tipo de medio de control, por lo que la sala negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se cumplen los supuestos de procedencia de la acción000-2019-01721-00

SENTENCIA POPULAR 2 popular, esto es, la prueba de la afectación a un derecho colectivo y el nexo causal entre la acción y la aducida afectación.000-2019-01721-00

SENTENCIA POPULAR

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA TERCERA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, catorce (14) de junio de dos mil veintidós (2022) REFERENCIA RADICADO 05001 33 33 000 2019 01721 00

PROCESO POPULAR

ACCIONANTE ASOCIACIÓN ANTIOQUEÑA DE COOPERATIVAS Y

OTROS ACCIONADO UGPP TEMA Requisitos de procedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Indebida escogencia del medio de control. Ausencia de vulneración de derechos colectivos.

SENTENCIA N° 140

DECISIÓN Niega las pretensiones. Decide la Sala la demanda presentada por ASOCIACIÓN ANTIOQUEÑA DE COOPERATIVAS “CONFECOOP ANTIOQUIA” Y SUS AFILIADAS esto es, COOPERATIVA

DE TRABAJO ASOCIADO “VÍNCULOS ESTRATÉGICOS” En liquidación, COOPERATIVA

DE DESARROLLO Y EMPLEO SOCIAL “PRECOODES”, COOPERATIVA DE TRABAJO

ASOCIADO “CRECER Y CREAR”, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE

ESTIBADORES DEL NORTE “COOESTINOR”, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE

ASESORES EN INVERSIONES “COOASESORES CTA”, COOPERATIVA DE TRABAJO

ASOCIADO RECUPERAR “RECUPERAR”, INDUSTRIA COOPERATIVA DE MARINILLA

COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO “INCOOMAR”, COOPERATIVA INDUSTRIAL MARINILLA COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO “COOPIMAR”, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE PROFESIONALES DE LA SALUD DE DON MATÍAS “PROSALCO

IPS”, EMPRESA COOPERATIVA EL SANTUARIO COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO

“ECOOELSA”, UNIDOS SALUD ORAL INTEGRAL COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO

“SALUD ORAL INTEGRAL”, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO AGRO Y

DERIVADOS “AGRODER”, COOPERATIVA ANTIOQUEÑA DE SALUD COOPSANA

“COOPSANA IPS”, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE IMPRESORES DE ARTES

GRÁFICAS DE ANTIOQUIA “COOIMPRESOS CTA”, COOPERATIVA DE TRABAJO

ASOCIADO “SERCONAL”, COOPERATIVA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PROFESIONAL

DE ANTIOQUIA. “COOPEVIAN”, COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE

EXCEDENTES INDUSTRIALES Y MEDIO AMBIENTE “COODEXIN CTA”, COOPERATIVA

DE TRABAJO ASOCIADO AGROPECUARIO GENÉTICA Y TECNOLOGÍA “GENYTEC”,

COOPERATIVA COMUNITARIA EL SANTUARIO “COOMUNELSA C.T.A” y la000-2019-01721-00

SENTENCIA POPULAR

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COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO “COODESIVAL CTA” en contra de la UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL-UGPP para la protección de los derechos e intereses colectivos.

I. ANTECEDENTES 1.- PRETENSIONES Pretende que se declare que la entidad demandada UNIDAD DE GESTIÓN DE PENSIONES Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), ejerce una actividad que implica amenaza frente a la libre competencia económica para el sector de las Cooperativas de Trabajo Asociado, así como el derecho a la libre asociación y creación de empresas de economía solidaria.

Solicita que se ordene a la demandada ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos colectivos en contra' de las C.T.A; afirma que el daño se está ejecutando y lo que se busca es que se detenga su ejecución para que no se consuma en su totalidad. 2.- HECHOS 2.1. Como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda, la parte accionante relata que los demandantes están agrupados bajo la ASOCIACIÓN ANTIOQUEÑA DE COOPERATIVAS “CONFECOOP ANTIOQUIA”. 2.2. Relata que, a las citadas cooperativas de trabajo asociado, al inicio de sus actividades solidarias, les fueron aceptados y autorizados los regímenes de trabajo asociado y compensaciones por parte del Coordinador del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial de Antioquia, en uso de sus facultades legales. 2.3. Afirma que el sector solidario del Departamento Antioquia se ha visto afectado a raíz de diferentes cargas impositivas de los gobiernos de turno, como lo han sido las reformas tributarias, cambios legislativos y las actuaciones administrativas adelantadas

legales. 2.3. Afirma que el sector solidario del Departamento Antioquia se ha visto afectado a raíz de diferentes cargas impositivas de los gobiernos de turno, como lo han sido las reformas tributarias, cambios legislativos y las actuaciones administrativas adelantadas por la UGPP, en las cuales, se ha decidido sancionar con sumas cuantiosas y embargar a las citadas cooperativas, desconociendo la normativa vigente aplicable a las mismas. 2.4. Relata que la UGPP ha determinado la obligatoriedad de las cooperativas de trabajo asociado de tomar como base de contribución al sistema de la protección total, la000-2019-01721-00 SENTENCIA POPULAR 5 totalidad de los valores que recibe el trabajador asociado, denominados o no compensaciones, con cualquier periodicidad, sin tener en cuenta los pagos sin carácter retributivo y aquellos cuya fuente no es la relación de trabajo asociado, desconociendo que en materia de cooperativas de trabajo asociado los pagos no tienen carácter retributivo y no pueden constituirse en base para la liquidación y contribuciones a la Seguridad Social, citando como tales: auxilios y ayudas de alimentación, auxilios y ayudas de transporte, compensación anual diferida, auxilio de solidaridad, entre otros, los cuales no incrementan el patrimonio del trabajador asociado y lo que buscan es brindar herramientas para poder aportar su trabajo. 2.5. Relata que la UGPP decidió considerar que todo reconocimiento de compensación ordinario o extraordinario era parte de la base para hacer aportes a la Seguridad Social y contribuciones parafiscales, lo que ha dado lugar a numerosos requerimientos que

afectan la viabilidad financiera y libre competencia económica, obligándolas a desaparecer del sector económico solidario. 2.6. Afirma que la demandada ejerce una mala práctica fiscalizadora y las cooperativas de trabajo asociado no tienen cómo cubrir económicamente la sanciones y multas impuestas, citando como ejemplo algunas cooperativas a las cuales les ha llegado pliego de cargos y luego sanción por no suministrar la información con una alta mora, cuando ya se había entregado en forma idónea la información. 2.7. Relata que, de las anteriores cooperativas de trabajo asociado, en la actualidad, más del 50% ha recibido requerimientos de información y se han impuesto sanciones económicas exorbitantes bajo los conceptos de mora en el pago de los aportes, inexactitudes las autoliquidaciones y pagos al sistema de protección social, como también sanciones por entrega extemporánea de la información y sanciones por inexactitud en relación con el ingreso base de cotización. 2.8. Señala que la situación se agrava toda vez que obliga al declarante a entregar información de hasta tres años en un mínimo tiempo de 15 días, cuando es conocido que las cooperativas de trabajo asociado cambian constantemente de personal administrativo y que cuentan con poco personal de este tipo, en relación con la cantidad de asociados.

3. FUNDAMENTOS DE DERECHO. La parte accionante se refiere a los siguientes derechos como intereses colectivos vulnerados: - Artículo 38 de la Constitución Política: derecho a la libre asociación000-2019-01721-00

SENTENCIA POPULAR 6 - Artículo 88 de la Constitución Política: libre competencia económica

Como fundamento de derechos, señala que la UGPP ha desconocido lo establecido en la Ley 1233 de 2008, Decreto 3553 de 2008, artículo 63 de la ley 1429 de 2010, Decreto 4588 de 2006, Ley 79 de 1988 y artículo 103 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 21 de la L ey 633 de 2000. Argumenta que la citada normativa faculta y determina su autonomía con respecto a las compensaciones ordinarias y extraordinarias que se deben tener en cuenta para el ingreso base de cotización en la liquidación o aportes al sistema de Seguridad Social, sin desconocer los principios constitucionales y normativos del ordenamiento de la seguridad social y laboral del país, estableciéndose sin lugar a equívocos que las contribuciones se hace con base en la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que recibe el trabajador asociado, sin que puedan afectarse compensaciones distintas. Señala que la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales de la Protección Social UGPP, actúa erróneamente al determinar que las citadas compensaciones extraordinarias, recibidas por los trabajadores asociados en las cooperativas de trabajo asociado, son ingreso base de cotización sin siquiera configurar la connotación de compensación permanente y su naturaleza, violando la ley y vulnerando el derecho al trabajo, el derecho a la igualdad y el derecho de asociación que justifica la presentación de la acción popular.

II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES

PARAFISCALES contestó la demanda (fls. 630 y siguientes del expediente) proponiendo la excepción previa de ineptitud por indebida escogencia del medio de control, al considerar que no existe ninguna vulneración de derechos colectivos y que la accionante pretende la suspensión de procesos de fiscalización. No obstante, cuando se controvierte la legalidad de actos administrativos, afirma, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, se refiere a la mala fe de la parte demandante y afirma que el accionante ya ha utilizado otros mecanismos de defensa judicial como lo es la acción de cumplimiento declarada improcedente por parte del magistrado ponente Jorge Iván Duque Gutiérrez dentro del proceso 000-2018-02223-00. Agrega que lo que pretende la parte actora es revivir términos judiciales para las cooperativas que por alguna razón no acudieron a la000-2019-01721-00 SENTENCIA POPULAR 7 jurisdicción contencioso administrativa, sin que la acción popular pueda convertirse en un mecanismo alternativo para lo que pretende. Frente a los hechos, relata que algunos no son hechos sino apreciaciones subjetivas y que otros no le constan, que frente a las 21 cooperativas afiliadas a las que se refiere el demandante se verificó si se encontraban en proceso sancionatorio, adjuntando una lista al respecto y señaló que se encuentran cursando medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de algunas cooperativas, dentro de los radicados

2017-01476, 2016-01762, 2017-01052 y 2017-00139. Aclara que el ingreso base de cotización (i) corresponde tanto a las compensaciones ordinarias como las extraordinarias para pagos al sistema de Seguridad Social integral esto es salud, pensión y riesgos laborales, (ii) para efectos de aportes parafiscales al SENA e ICBF, el IBC estará constituido por las compensaciones ordinarias mensuales establecidos en el régimen de compensaciones y (iii) para las cajas de compensación familiar el ingreso base de cotización será la sumatoria de las compensaciones ordinarias y extraordinarias siendo necesario que unas y otras estén definidas en forma puntual en los estatutos o regímenes de la cooperativa y que se está dando estricto cumplimiento al Decreto 3553 de 2008. Argumenta que no es cierto que la UGPP esté efectuando un proceso de fiscalización desproporcionado y expropiatorio sino que se corresponde con las normas especiales que debe aplicar, con base en las normas que la facultan para establecer incumplimientos, como lo son el numeral 10 del artículo 20 del decreto 5021 de 2009, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 156 de la ley 1151 de 2007, los artículos 178 y 179 de la ley 1600 de 2012 y el artículo 684 de Estatuto Tributario Nacional y normas concordantes, y que en todo caso son procedimientos administrativos que deben controvertir a través de otros medios de defensa. Señala que la UGPP ha procedido a dar correcta interpretación y aplicación de la

normativa, la cual ha sido desconocida por las cooperativas en detrimento de los trabajadores asociados Afirma que no puede señalarse que se vulneraron los derechos colectivos con la expedición de requerimientos de información, requerimientos para declarar y corregir, liquidaciones oficiales y pliegos de cargos. Cita los requisitos para que una acción popular prospere encontrando que no se cumplen en el caso bajo análisis y la demanda sólo se ha respaldado en apreciaciones personales000-2019-01721-00 SENTENCIA POPULAR 8 sin contar con el soporte técnico, sin que existan pruebas que acrediten la vulneración de los derechos colectivos Agrega que existe un régimen independiente y diferenciado para la determinación de las contribuciones de la protección social debiendo desestimarse los argumentos de la parte actora refiriéndose al trabajo asociado, la legislación cooperativa, los estatutos el acuerdo cooperativo, el régimen de trabajo asociado y el régimen de compensaciones.

III. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El día 20 de octubre de 2020 se realizó la audiencia de pacto de cumplimiento de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual fue declarada fallida (archivo 014 expediente digital).

IV. ALEGATOS DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandante presenta alegatos de conclusión (archivo 040) señalando que (i) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, mediante la expedición de los actos administrativos sancionatorios en contra de las Cooperativas de Trabajo Asociado, violenta el derecho a la libre asociatividad, al trabajo y a la libre competencia económica, ya que hoy

sancionatorios en contra de las Cooperativas de Trabajo Asociado, violenta el derecho a la libre asociatividad, al trabajo y a la libre competencia económica, ya que hoy en día las personas no se quieren vincular a una cooperativa y crear nuevas cooperativas por temor a las sanciones interpuestas por la –UGPP- , (ii) que existen pronunciamientos judiciales en los que se han concluido defectos en la expedición de los actos por parte de la UGPP, incluso concluyendo que se ha abrogado competencias que no tiene, como se concluyó en proceso 2016-00724 en el que se declaró la nulidad de los numerales 2 y 3 de la Sección II del Acuerdo 1035 de 2015, (iii) que mediante circular 0048 de 10 de agosto de 2021 se efectúan precisiones para una debida observancia y cumplimiento de la aplicación de los conceptos que deben hacer parte del Ingreso Base de Cotización en las Cooperativas de Trabajo Asociado, (iv) que el Consejo de Estado concluyó que las cooperativas no están obligadas al pago de aportes parafiscales, pero que muchas cooperativas fueron sancionadas y el pago de esas sanciones afecta su estabilidad económica. (v) que deben adoptarse medidas que protejan la libre asociación y el derecho al trabajo, debiendo la UGPP modificar su posición institucional en relación con las cooperativas de trabajo asociado y (vi) que se han vulnerado los principios de seguridad jurídica y legalidad con los actos administrativos proferidos por la UGPP.

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

institucional en relación con las cooperativas de trabajo asociado y (vi) que se han vulnerado los principios de seguridad jurídica y legalidad con los actos administrativos proferidos por la UGPP.

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES presenta alegatos de conclusión en archivo 041000-2019-01721-00 SENTENCIA POPULAR 9 del expediente digital, señalando que la UGPP ha venido adelantando los procesos de fiscalización en cumplimiento de las disposiciones legales y en uso de sus facultades, procedimientos dentro de los cuales ha respetado el debido proceso y ha dado las oportunidades para controvertir los actos acusados, que es la jurisdicción contenciosa administrativa la que en cada caso podrá establecer la legalidad de las actuaciones surtidas, reiterando la improcedencia del medio de control y que no hay prueba de la afectación de derechos colectivos.

VI. CONSIDERACIONES

1. PROBLEMA JURÍDICO. De acuerdo a lo expuesto en la demanda y su contestación, le corresponde a la Sala establecer si la UGPP ha vulnerado los derechos colectivos invocados por la parte actora, al considerar que con sus actuaciones administrativas ha afectado la estabilidad económica y financiera de las cooperativas de trabajo asociado, provocando la desaparición de estas. Para el efecto, la Sala deberá (i) determinar si este medio de control es procedente para discutir lo pretendido o si prospera la excepción de indebida escogencia del medio de control; superado este análisis y en caso de que se concluya la procedencia del mecanismo de protección (ii) la Sala deberá determinar si se han vulnerado los derechos colectivos alegados.

2. DE LAS ACCIONES POPULARES. La Carta Política de 1991 brinda una serie de

análisis y en caso de que se concluya la procedencia del mecanismo de protección (ii) la Sala deberá determinar si se han vulnerado los derechos colectivos alegados.

2. DE LAS ACCIONES POPULARES. La Carta Política de 1991 brinda una serie de herramientas jurídicas, entre las cuales se encuentran las acciones judiciales de rango constitucional, como es el caso de la acción popular consagrada en su artículo 88, que preceptúa: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” En desarrollo de tal precepto constitucional, la Ley 472 de 1998 señaló en su artículo 2º, que las acciones populares son los “mecanismos procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” y “ se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.000-2019-01721-00

SENTENCIA POPULAR

10 Así las cosas, las acciones populares son entendidas como el medio procesal idóneo

contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos. La Corte Constitucional resaltó que la constitucionalización de las acciones populares surge como necesidad de proteger los derechos colectivos que representan gran importancia en el marco de las relaciones socioeconómicas, en las que el interés que resulta afectado no es sólo particular sino compartido y protegido por una pluralidad de sujetos, los cuales buscan ejercer estos derechos en procura de satisfacer necesidades comunes, cuando en un momento se ven afectadas y como consecuencia de ello se produce un perjuicio o daño colectivo, por lo que resulta de vital importancia otorgar a dicha colectividad la posibilidad de hacer uso de un mecanismo constitucional para la defensa de sus intereses1. La máxima guardiana de la Constitución hace hincapié además en el carácter público y la naturaleza preventiva de la acción popular, debido a que no es requisito para adelantarla la existencia del daño o perjuicio del derecho colectivo que se aduce afectado, pues es suficiente la amenaza o riesgo del mismo, acentuando que desde su origen en el derecho romano se concibió para prevenir la lesión de bienes y derechos comprendidos dentro del interés general, sin que se requiera esperar la ocurrencia del daño. Además, esta acción persigue el restablecimiento del uso y goce del interés o derecho colectivo, por lo que también puede ostentar carácter correctivo y restitutorio. La acción popular tiene una naturaleza especial toda vez que en estricto sentido no se

suscita una controversia entre partes que propugnan la defensa de sus propios intereses, sino que a través de este mecanismo se defienden los derechos colectivos radicados en cabeza del grupo, cuya titularidad también pertenece a cada uno de los miembros que promueven la acción. Sobre el objeto de las acciones populares, el Consejo de Estado recientemente sostuvo: “De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Políticay legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular

1 Sentencia C-215 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica000-2019-01721-00 SENTENCIA POPULAR 11 se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso.” Sobre la procedencia de la acción popular o medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado:

“Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. (…)

1. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las

pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. Es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.”2 De manera que la acción popular o medio de control de protección de derechos e intereses colectivos procede cuando se prueba una amenaza o vulneración de derechos colectivos producto de una acción u omisión de una autoridad, la cual puede ser ejercida por cualquier persona (acción pública) para proteger intereses colectivos, no así intereses de carácter particular.

3. DE LOS DERECHOS COLECTIVOS.

2 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00091-01(AP)000-2019-01721-00

SENTENCIA POPULAR 12 3.1. La Ley 472 de 1998 hace una enunciación – no taxativa - de los derechos colectivos, definidos estos como aquellos derechos cuya titularidad corresponde a la comunidad por la naturaleza de intereses que protege. En el caso concreto, la parte actora manifiesta que los derechos colectivos afectados por

colectivos, definidos estos como aquellos derechos cuya titularidad corresponde a la comunidad por la naturaleza de intereses que protege. En el caso concreto, la parte actora manifiesta que los derechos colectivos afectados por la UGPP son: libre competencia económica, libre asociación e iniciativa empresarial solidaria. Al respecto, se encuentra que, en efecto, la libertad de competencia económica es un derecho colectivo, según lo establecido en el literal i del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, de consuno con lo señalado en el artículo 88 de la Carta Política. No obstante, la libertad de