TA ANT - 05001 33 33 006 2018 00111 01-(19-07-2022)

FINALIDAD DE LA SANCIÓN MORATORIA POR PAGO EXTEMPORANEO DE CESANTÁS - tiene por finalidad que el empleador efectúe el pago efectivo y de manera oportuna de las cesantías, mas no la de mantener el poder adquisitivo de dicho valor / INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA - no es procedente, como quiera que el monto a reconocer por concepto de sanción moratoria sobrepasa el valor del reajuste monetario, con lo cual se entiende que la indexación de la suma se encuentra contemplada dentro de lo reconocido por concepto de sanción moratoria.

FUENTE FORMAL: Ley 91 de 1989, Ley 244 de 1995.

NOTA DE RELATORÍA: En este caso no fue procedente ordenar la indexación de las sumas reconocidas, comoquiera que la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías se constituyó en una penalidad a favor del trabajador y en contra del empleador, con el fin de reparar los daños causados por dicho retardo, por lo que, el pago de la sanción moratoria en sí, constituye una suma de dinero mayor a la actualización de la condena a valor reciente. En ese orden de ideas, el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia se modificó, en el sentido de que no se ordenará la indexación de la suma reconocida por concepto de mora en el pago de las cesantías a favor de la demandante.Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del

Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA QUINTA MIXTA

Magistrado Ponente: Daniel Montero Betancur.

Medellín, diecinueve (19) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicado 05001 33 33 006 2018 00111 01 Demandante Margarita Lucía Rojas Gil Demandado Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Naturaleza Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral Sentencia 133 de 2022 Tema Sanción por mora en el pago de cesantías / Indexación Decisión Modifica sentencia Aprobado 58 en acta Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, en cuya parte resolutiva dispuso (se transcribe textualmente, como aparece a folio 98): “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto negativo surgido como consecuencia de la petición del 20 de octubre de 2017, en cuanto negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora a la docente MARGARITA LUCÍA

ROJAS GIL. “SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a pagar a favor de MARGARITA LUCÍA ROJAS GIL, una indemnización equivalente a un día de salario por cada día de retardo en la mora del pago oportuno de sus cesantías, por el período comprendido entre el 11 de septiembre de 2015 hasta el 31 de julio de 2017, en los términos de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, valores que serán cancelados con base en el salario devengado por la accionante para el año 2015. “El valor total de la condena será indexado en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia. …”.

I. ANTECEDENTES. - 1.- La demanda. -Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01

3 Mediante escrito radicado el 23 de marzo de 2018 (fl. 11), Margarita Lucía Rojas Gil formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional del Magisterio, con el

fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones: 1.1.- Que se declare la existencia y consecuente nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado el 20 de enero de 2018, frente a la petición formulada el 20 de octubre de 2017, mediante la cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora contenida en la ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo. 1.2.- A título de restablecimiento solicitó lo siguiente: - Condenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar la sanción por mora establecida en la ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo. - Condenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio a reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la suma correspondiente a la sanción moratoria, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.3.- Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme al artículo 192 ibídem. 1.4.- Que se condene en costas a la demandada. 2.- Los hechos. - Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- El 5 de mayo de 2015, Margarita Lucía Rojas Gil presentó solicitud de

reconocimiento y pago de cesantías ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, petición que fue resueltaNulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01 4 positivamente a través de la resolución 2017060083521, de 5 de junio de 2017, siendo efectivo el pago de dicha prestación el 1 de septiembre del mismo año. 2.2.- Posteriormente, el 20 de octubre de 2017, Margarita Lucía Rojas Gil solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción por mora debido al retardo en el pago de las cesantías, petición que a la fecha no ha sido resuelta, con lo cual se configuró el acto administrativo ficto o presunto objeto de demanda. 2.3.- Indicó la demandante que la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio incurrió en mora de 739 días, contados a partir de los setenta (70) días que tenía la entidad para cancelar la prestación, hasta el momento en que se hizo efectivo el pago de la misma. 3.- Normas violadas y concepto de violación. - La parte actora invocó como fundamento de sus pretensiones los artículos 5 y 15 de la ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la ley 244 de 1995 y los artículos 4 y 5 de la ley 1071 de 2006. Manifestó que, de conformidad con las normas aplicables al caso, la entidad pública tiene un término de 65 días hábiles para efectuar el pago del auxilio de

1071 de 2006. Manifestó que, de conformidad con las normas aplicables al caso, la entidad pública tiene un término de 65 días hábiles para efectuar el pago del auxilio de cesantías, contados a partir del día siguiente a la presentación de la solicitud de reconocimiento. Precisó que cuando la entidad pública no se pronuncie frente a la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, el término para el cálculo de la indemnización moratoria comenzará a computarse a partir del día siguiente a los 65 días hábiles posteriores a la radicación de la petición de cesantías definitivas. Indicó que de las normas relacionadas en párrafos anteriores no puede entenderse que la indemnización por falta de pago oportuno de las cesantías se genere solo ante el incumplimiento del término de 45 días contados a partir de la fecha en que adquiere firmeza el acto administrativo de reconocimiento, pues, tal interpretación sería perjudicial para el administrado, en el evento en que la administración tarde más de los 15 días para expedir dicha decisión.Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01 5 4.- La actuación procesal de primera instancia. – La demanda fue admitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, mediante auto de 3 de mayo de 2018 (fls. 28 y 29), providencia que se

notificó en debida forma a la parte demandada y al Ministerio Público. 4.1.- La entidad demandada, dentro de la oportunidad legal, en escrito que obra de folios 43 a 49, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que la ley 91 de 1989 es una norma especial que prevalece sobre la ley general 244 de 1995 modificada por la ley 1071 de 2006 (así esta ultima haya sido posterior), pues, la ley especial regula una materia concreta, esto es, el pago de las cesantías para los docentes, norma en la que no se consagra una indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, debido a que el pago está sujeto a la condición suspensiva de la disponibilidad presupuestal. En virtud de lo anterior propuso las excepciones que denominó: (i) “inexistencia del derecho por errónea interpretación de la norma ”, (ii) “pago”, (iii) “cobro de lo no debido”, (iv) “ compensación”, (v) “ excepción genérica o innominada ” y (vi) “buena fe”. 5.- La sentencia. - Mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que, en el presente caso, la fecha máxima que tenía la entidad para efectuar el pago de las cesantías solicitadas por la demandante era el 10 de septiembre de 2015; no obstante, el monto correspondiente a las cesantías fue

puesto a disposición del demandante el 1 de agosto de 2017, de donde se colige que la entidad demandada incurrió en mora en el pago de las cesantías. En virtud de lo anterior, se condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor de Margarita Lucía Rojas Gil la sanción moratoria consagrada en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por el período comprendido entre el 11 de septiembre de 2015 y el 31 de julio de 2017. De otro lado, señaló lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece a folio 98):Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01 6 “Finalmente, atendiendo a lo indicado en la Sentencia de Unificación emitida el 26 de agosto de 2019 (Rad: 68001-23-33-000-2016-00406-01), se reconocerá la indexación del valor total generado por la mora, cuya liquidación irá desde la fecha en que cesó la mora (1º de agosto de 2017) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia”. 6.- El recurso de apelación. - La parte demandada, en la oportunidad pertinente, presentó recurso de apelación frente a un aparte contenido en el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia que dispuso “ el valor total de la condena será indexado en la forma

indicada en la parte motiva de esta providencia”. Para tal efecto, señaló que lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no es aplicable a asuntos como el de la referencia, pues, resulta improcedente ordenar el pago de lo adeudado por concepto de mora en el pago de las cesantías y la indexación sobre dicha suma, dado que ambos conceptos son incompatibles. 7.- Los alegatos de conclusión de segunda instancia. - El recurso presentado en los términos expuestos fue admitido por auto de 9 de octubre de 2020 (archivo denominado “ 01.AdmiteRecurso.pdf”). Posteriormente, se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo 1, oportunidad en la que no se registraron intervenciones. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA. - 1.- Competencia. - La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la ley 1437 de 2011, en armonía con lo consagrado en el numeral 2 del artículo 155 ibídem pues, al estimar razonadamente la cuantía, la pretensión de mayor valor no excedió los 50 salarios mínimos legales mensuales (fl. 10).

1 Archivo denominado “02.AutoAlegatos.pdf”.Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01 7

Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01 7 2.- El problema jurídico. - De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si procede o no la indexación de las sumas reconocidas por el a quo, a favor de la demandante, por concepto de sanción por mora en el pago de las cesantías. 3.- Marco jurídico aplicable. - En lo que concierne al reconocimiento de la indexación de la sanción moratoria, el H. Consejo de Estado en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018 2 concluyó que dicho reconocimiento no es procedente, comoquiera que el monto a reconocer por concepto de sanción moratoria sobrepasa el valor del reajuste monetario, con lo cual se entiende que la indexación de la suma se encuentra contemplada dentro de lo reconocido por concepto de sanción moratoria. Al respecto, el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación que se viene comentando precisó (se transcribe como aparece en la providencia en cita):

“Es evidente, que la jurisprudencia de la Sección Segunda se inclinó por descartar la procedencia de la indexación de la sanción moratoria, porque ésta penaliza la negligencia del empleador en la obligación de reconocer y pagar oportunamente las cesantías a sus empleados, que en términos monetarios constituyen sumas de

dinero mayores a la actualización a valor presente. … “De este modo, la jurisprudencia del Consejo de Estado igualmente ha caracterizado la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías como una multa a favor del trabajador y en contra del empleador estatuida con el objeto de reparar los daños causados al primero por el incumplimiento en el plazo para el pago. … “En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo. …. “En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 18 de julio de 2018, expediente 73001 23 33 000 2014 00580 01 (4961-2015).Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01

8 no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido”. 4.- Del asunto sub examine. Sea lo primero advertir que las decisiones contenidas en la sentencia de primera instancia en relación con la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto o presunto cuestionado, así como la condena impuesta por concepto de mora en el pago de las cesantías a favor de la demandante, no fueron cuestionadas por la entidad accionada en su recurso de apelación, razón por la cual, dichos aspectos no serán objeto de pronunciamiento en la presente providencia. Ahora bien, la inconformidad planteada en el recurso de apelación por parte de la entidad demandada se contrajo únicamente a la decisión adoptada por el a quo de ordenar la indexación de las sumas reconocidas por concepto de mora en el pago de las cesantías a favor de la demandante, cuestión que, según la entidad accionada, se torna improcedente. Al respecto, es de señalar que, tal como se acotó en acápites precedentes, en este caso no es procedente ordenar la indexación de las sumas reconocidas, comoquiera que la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías se constituye en una penalidad a favor del trabajador y en contra del empleador, con el fin de reparar los daños causados por dicho retardo, por lo que, el pago de la sanción moratoria en sí, constituye una suma de dinero mayor a la actualización de la condena a valor reciente.

Así, entendiendo que la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías se constituye en una “ penalidad económica ”, la misma tiene por finalidad que el empleador efectúe el pago efectivo y de manera oportuna de las cesantías, mas no la de mantener el poder adquisitivo de dicho valor, por lo cual se torna improcedente indexar el valor reconocido por este concepto en la sentencia. En ese orden de ideas, el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia habrá de ser modificado, en el sentido de que no se ordenará la indexación de la suma reconocida por concepto de mora en el pago de las cesantías a favor de la demandante.Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01 9 6.- La condena en costas. - El recurso de apelación se presentó antes de la entrada en vigencia de la ley 2080 de 2021, de modo que, para efectos de la condena en costas, se seguirán las reglas existentes a la fecha de interposición del recurso, tal como lo contempla el artículo 86 (inciso final) de la misma ley 2080 de 2021. Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la

condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. El Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, de esta forma se debe entender que la remisión que hace el CPACA, es a la normativa procesal vigente y, particularmente, a su artículo 365 que es del siguiente tenor literal (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. … “2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. “3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. “5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión” (subrayas fuera de texto). En relación con la liquidación de las agencias en derecho, el artículo 366 del Código General del Proceso estipula (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera

Código General del Proceso estipula (se transcribe textual, como aparece en la norma en cita): “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: … “4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecenNulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Margarita Lucía Rojas Gil Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Radicado: 05001 33 33 006 2018 00111 01 10 solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. Ahora bien, teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia se modificará, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia a la entidad accionada, dado que su recurso de apelación prosperó parcialmente. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA MIXTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA. – PRIMERO. MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín.

FALLA. – PRIMERO. MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín.

En su lugar se dispone: “SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a pagar a favor de MARGARITA LUCÍA ROJAS GIL, una indemnización equivalente a un día de salario por cada día de retardo en la mora del pago oportuno de sus cesantías, por el período comprendido entre el 11 de septiembre de 2015 hasta el 31 de julio de 2017, en los términos de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, valores que serán cancelados con base en el salario devengado por la accionante para el año 2015”.

SEGUNDO. CONFÍRMASE en lo demás el fallo apelado. TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha.