TA ANT - 05001 33 33 017 2018 00083 01-(04-05-2022)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA QUINTA MIXTA

Magistrada: SUSANA NELLY ACOSTA PRADA

Medellín, cuatro (04) de mayo de dos mil veintidós (2022)

ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD

DEMANDANTE UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

DEMANDADO CONRADO DE JESÚS URREGO GARCÍA INSTANCIA SEGUNDA RADICADO 05001 33 33 017 2018 00083 01

TEMA PRIMA DE VIDA CARA – PENSIÓN GRACIA

DECISIÓN CONFIRMA SENTENCIA

Sentencia N° SSO 060 DE 2022

ANTECEDENTES

Se resuelve n los recursos de apelación interpuesto s por las partes , contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2019 por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.

PRETENSIONES

Solicita, se declare la nulidad de la Resolución No. 10846 de 05 de octubre de 2012, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia del señor CONRADO DE

JESÚS URREGO GARCÍA.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene la restitución de los mayores valores pagados por pensión gracia al haberla liquidado indebidamente, incluyendo en el ingreso base de liquidación la prima de vida cara.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene la restitución de los mayores valores pagados por pensión gracia al haberla liquidado indebidamente, incluyendo en el ingreso base de liquidación la prima de vida cara.

SUPUESTOS FÁCTICOS

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP indicó, que mediante la Resolución No. 22193 de 17 de mayo de 2007, CAJANAL reconocióACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

DEMANDANTE: UGPP

DEMANDADO: CONRADO DE JESÚS URREGO GARCÍA

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al demandado la pensión gracia, la cual reliquidó posteriormente por medio del acto acusado, incluyendo en el ingreso base de liquidación la prima de vida cara.

Relató, que por medio del Auto No. ADP 007821 de 12 de octubre de 2017 solicitó al demandado autorización para revocar parcialmente el acto, pero este no manifestó voluntad de hacerlo.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

Se indican como normas violadas, los artículos 1, 2, 6, 121, 128, 150 y 209 de la Constitución Política; 1 de la Ley 114 de 1993; 6 de la Ley 116 de 1928 15 de la Ley 91 de 1989 y 19 de la Ley 797 de 2003.

Constitución Política; 1 de la Ley 114 de 1993; 6 de la Ley 116 de 1928 15 de la Ley 91 de 1989 y 19 de la Ley 797 de 2003.

Expuso, que el literal e, numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política faculta de forma exclusiva al legislador para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, razón por la cual solo pueden tenerse en cuenta en la liquidación de la mesada pensional aquellos emolumentos que por disposición legal son factores salariales.

Expresó, que las Corporaciones de las entidades territoriales crearon la prima de vida cara por medio de acto s administrativos que vulnera la libertad de configuración legislativa dispuesta en la Carta P olítica y, en consecuencia, tal emolumento debe omitirse en la liquidación de la pensión.

CONTESTACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA

CONRADO DE JESÚS URREGO GARCÍA , contestó la demanda por medio de apoderado judicial dentro del término dispuesto para ello.

Señaló, que las ordenanzas No. 033 de 1973, 034 de 1973, 08 de 1978, recogidas en el Decreto No. 01 bis de 1981, no han sido declaradas nulas y deben aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 6º de la Ley 60 de 1993.

Indicó, que mediante los artículos antes mencionados, legislador demostró su interés de convalidar las primas creadas por los entes territori ales y darles elACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Indicó, que mediante los artículos antes mencionados, legislador demostró su interés de convalidar las primas creadas por los entes territori ales y darles elACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

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carácter de factor salarial, lo que permite que sean tenidas en cuenta en la liquidación de la pensión.

Manifestó, que la pensión gracia en los términos reconocidos, ya ingresó a su patrimonio, se trata de un derecho adquirido que no puede ser desconocido y mucho menos reintegrado, por cuanto recibió las mesadas de buena fe.

Propuso como excepciones las que denomina : i) cobro de lo no debido; ii) inexistencia de la obligación; iii) prescripción y; iv) buena fe.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en sentencia del 28 de febrero de 2019, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda al declarar la nul idad de los actos acusados y negar las pretensiones de restablecimiento del derecho, con fundamento en el literal C del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Determinó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 y las Constituciones de 1886 y 1991 , las Corporaciones de los entes territoriales no están facultadas para crear factores salariales, como es el caso de

Determinó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 y las Constituciones de 1886 y 1991 , las Corporaciones de los entes territoriales no están facultadas para crear factores salariales, como es el caso de la prima de vida cara, motivo por el cual, tal prestación no debe ser tenida en cuenta en la liquidación de la pensión del demandado.

Advirtió, que el acto administrativo mediante el cual se creó la prima de vida cara fue declarado nulo por medio de una decisión judicial que ya se encuentra ejecutoriada y tiene efectos erga omnes, por lo que consideró, debe ordenarse la reliquidación de la pensión sin tener en cuenta tal prestación.

Expresó, que no se desvirtuó la presunción de buena fe que cobija al demandado, razón por la cual negó la pretensión de reintegro de los dineros pagados en exceso.

RECURSO DE APELACIÓN

EL DEMANDADO apeló el fallo de primera instancia, solicitó su revocatoria y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, al indicar que la decisión del a quo, desconoció que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, mantuvo vigentesACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

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los regímenes creados por los entes territoriales y dio a tales prestaciones el rango de legales.

Afirmó, que la disminución de la mesada pensional es una decisión regresiva que

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los regímenes creados por los entes territoriales y dio a tales prestaciones el rango de legales.

Afirmó, que la disminución de la mesada pensional es una decisión regresiva que vulnera el principio de progresividad y a su vez, afecta a un adulto mayor que goza de especial protección constitucional.

Señaló, que la decisión también vulneró los artículos 48 de la Constitución Política y 2º literal A de la Ley 4ª de 1992.

LA DEMANDANTE, solicitó se revoque parcialmente la decisión del a quo y se condene al reintegro de los mayores valores pagados al haber tenido en cuenta la prima de vida cara en la liquidación de la pensión gracia, porque, si bien es cierto no se demostró la mala fe del demandado, sí se acreditó un detrimento del patrimonio público que debe ser resarcido.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

LA DEMANDANTE , reit eró los argumentos expuestos en sus anteriores pronunciamientos procesales.

EL DEMANDADO, reiteró los argumentos expuestos en la apelaci ón de la sentencia.

EL MINISTERIO PÚBLICO, guardó silencio.

CONSIDERACIONES

Competencia y ausencia de vicios de nulidad. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 53 de la Ley 1437 de 2011 , son competentes los Tribunales Administrativos para resolver los recursos de apelación presentados en contra de las sentencias de primera instancia proferidas por los Jueces Administrativos.

No se advierten irregularidades o vicios durante el presente trámite que puedan

Tribunales Administrativos para resolver los recursos de apelación presentados en contra de las sentencias de primera instancia proferidas por los Jueces Administrativos.

No se advierten irregularidades o vicios durante el presente trámite que puedan invalidar lo actuado hasta el momento.ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

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Problema Jurídico. En el asunto sometido a consideración corresponde determinar, si es procedente ordenar la reliquidación de la pensión gracia por haberse liquidado teniendo en cuenta la prima de vida cara.

Marco Normativo

Inicialmente, la Constitución de 1886 dispuso en su artículo 76, que correspondía al Congreso de la República crear los empleos del servicio público y fijar sus dotaciones, posteriormente, el Acto Legislativo No. 3 de 1910 facultó a las asambleas departamentales para que e stablecieran el número de empleados y fijaran sus sueldos.

Las prerrogativas permanecieron en cabeza de las Corporaciones Departamentales hasta el Acto Legislativo No. 1 de 1968, que en su s artículos 11, 57 y 60, modificó los artículos 76, 187 y 194 de la Constitución Nacional , respectivamente, y determinó que era n atribuciones de las Asambleas Departamentales establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo; del Gobernador, fijar el valor de los emolumentos

respectivamente, y determinó que era n atribuciones de las Asambleas Departamentales establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo; del Gobernador, fijar el valor de los emolumentos y del Congreso de la República establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

En este orden de ideas, a partir del Acto Legislativo No. 1 de 1968, las autoridades administrativas del orden territorial perdieron la atribución de crear prestaciones y factores salariales , pero conservaron la facultad de fijar el valor de los emolumentos y agrupar o clasificar los empleos en categorías de forma escalonada con consecuencias salariales por tal clasificación.

Posteriormente, la Constitución Política de 1991 determinó en su artículo 150 que corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y en virtud de tal disposición, se profirió la Ley 4 de 1992 , que en su artículo 12 , facultó al Gobierno Nacional para que fije el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, con base en las normas y criterios contenidos en tal ley.

De otra parte, en relación con la prima de vida cara contenida en las Ordenanzas No. 034 de 1973, 033 de 1974 y 031 de 1975, 17 de 1981 proferidas por la Asamblea Departamental de Antioquia y compiladas en el Decreto 0001 BisACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

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RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

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de 1981 proferido por el Gobernador de Antioquia, el Consejo de Estado declaró la nulidad de tales actos1 al considerar que las autoridades administrativas del orden territorial se extralimitaron en sus facultades.

El Consejo de Estado ha indicado, que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo tiene efectos ex tunc2, esto es, el acto desap arece del ordenamiento jurídico desde el momento en que fue proferido, lo que hace que las cosas vuelvan a su estado anterior, no obstante, al retrotraerse los efectos del acto, solo se afectarán aquellas situaciones no consolidadas o que son susceptibles de ser controvertidas por vía administrativa o judicial.

En cuestiones similares, la Corte Constitucional ha señalado3, que cuando se trata del disfrute de derechos cuyos efectos se producen de manera escalonada o en un tracto sucesivo, como es el caso de las pensiones y las respectivas mesadas, las situaciones que aún no se hayan consolidado son modificables en virtud de las finalidades constitucionales.

CASO CONCRETO

El recurso de apelación interpuesto por el demandado, reprocha la decisión del a quo por considerar que los actos administrativos que crearon la prima de vida cara, tornaron su rango en legal por medio del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y que, además, la prestación pensional tiene el carácter de derecho adquirido,

quo por considerar que los actos administrativos que crearon la prima de vida cara, tornaron su rango en legal por medio del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y que, además, la prestación pensional tiene el carácter de derecho adquirido, por lo que no es procedente declarar la nulidad del acto que la reconoce y ordenar su disminución.

Se encuentra acreditado, que mediante la Resolución No. RDP 010846 de 05 de octubre de 2012 la UGPP reliquidó la pensión de jubilación gracia del demandante teniendo en cuenta la prima de carestía o de vida cara devengada por él en el año anterior a la adquisición del status.

De conformidad con lo indicado en el marco teórico de la presente providencia, los actos administrativos que crearon la prima de vida cara fueron declarados

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 12 de abril de 2018 proferida en procesos acumulados, bajo radicados No. 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 2 de abril de 2009, Radicado No. 2007-00036 y Concepto Sala de Consulta C.E. 2195 de 2014 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-258-13.ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

DEMANDANTE: UGPP

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RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

DEMANDANTE: UGPP

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nulos por el Consejo de Estado mediante la sentencia de 12 de abril de 2018 proferida en los procesos acumulados, bajo radicados No. 050012331000200500974 01 (1231 -2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012).

La declaratoria de nulidad de los actos administrativos que consagraban la prima de vida cara, deja sin sustento el primer cargo de apelación del demandante, porque la ilegalidad e inconstitucionalidad de estos, fue decidida mediante una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada y cuyos efectos ex tunc, retiran la prestación del ordenamiento jurídico desde el momento mismo en que fue creada, lo cual tiene como consecuencia que la re solución acusada pierda su obligatoriedad4.

En el mismo sentido, tampoco es posible afirmar que en el presente caso estemos frente a una situación consolidada o un derecho adquirido que debe ser respetado, en la medida que, la pensión gracia del demandado se liquidó teniendo en cuenta factores que nacieron vulnerando las normas constitucionales y legales que regulaban la creación de salarios y prestaciones de los empleados públicos.

De acuerdo con lo anterior, permitir que tal prestación haga parte de la liquidación de la pensión gracia iría en contra de la Constitución y la Ley, y esta discordancia permite que deba ordenarse el reajuste de la pensión de acuerdo con el

De acuerdo con lo anterior, permitir que tal prestación haga parte de la liquidación de la pensión gracia iría en contra de la Constitución y la Ley, y esta discordancia permite que deba ordenarse el reajuste de la pensión de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, como se expuso en el marco normativo de la presente providencia.

En relación con el cargo dispuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia, este tampoco está llamado a prosperar, porque tal y como la misma entidad lo manifestó en su escrito, no se demostró la mala fe del demandado y, en consecuencia, de conformidad con el literal c, numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no es posible condenar al reintegro de prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Siendo ello así, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaro la nulidad del acto administrativo demandado y negó la pretensión de restitución de los mayores valores pagados.

4 De conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 05001 33 33 017 2018 00083 01

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COSTAS

Sobre el particular, en los procesos en que la administración pretende la nulidad de su propio acto y busca como restablecimiento del derecho dejar de cancelar una prestación y recuperar los dineros pagados, se ventila un interés público,

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COSTAS

Sobre el particular, en los procesos en que la administración pretende la nulidad de su propio acto y busca como restablecimiento del derecho dejar de cancelar una prestación y recuperar los dineros pagados, se ventila un interés público, como lo es el patrimonio estatal 5, por tanto, no hay lugar a condenar en costas de conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA MIXTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. SE CONFIRMA la sentencia del 29 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral de Medellín, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha.

Los Magistrados,

SUSANA NELLY ACOSTA PRADA

Ponente

JORGE LEÓN ARANGO FRANCO

Ausente con permiso

DANIEL MONTERO BETANCUR

5 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Quince (15) De

JORGE LEÓN ARANGO FRANCO

Ausente con permiso

DANIEL MONTERO BETANCUR

5 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Quince (15) De Marzo De Dos Mil Dieciocho (2018), Radicación Número: 73001-23-33-000-2014-00774-01(1439-16).