TA ANT - 05001-33-33-017-2022-00335-01-(05-12-2022)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA SEXTA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN Medellín, cinco (5) de diciembre de dos mil veintidós (2022) REFERENCIA RADICADO No. 05001 33 33 017 2022 00335 01

MEDIO DE

CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDANTE CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO

ANTIOQUIA

DEMANDADO ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA

GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES

PROCEDENCIA Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín TEMA Medio de control procedente / Caducidad / Competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS / Cambio de jurisprudencia no puede afectar el derecho de acceso a la administración de justicia DECISIÓN Revoca auto Decide la Sala, el recurso de apelación presentado por la parte demandante, frente a la decisión adoptada el veinticuatro (24) de octubre de dos mil veintidós (2022), por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Oralidad de Medellín, a través de la cual rechazó la demanda por considerar que se encontraba configurado el fenómeno de la caducidad.

ANTECEDENTES

1. La Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia a través de

apoderado, presentó demanda ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social , con el fin que se condenara a la misma a reconocer y pagar en favor de la actora, el valor de los servicios prestados por dicha entidad a sus afiliados, en relación a los medicamentos y/o procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud hoy PBS, los cuales se indica, ascienden a $419.054.980, y que en concreto, corresponden a recobros por servicios prestados en virtud de decisión de Comité Técnico Científico o fallo de tutela, solicitando además sean reconocidos intereses moratorios sobre dicho capital.

2. El conocimiento de dicho asunto fue asignado inicialmente al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Medellín bajo el radicado 05001 31 05 2018 2015 00029 00, el cual por auto del veinticinco (25) de marzo de dos mil quince05001 33 33 017 2022 00335 01

Nulidad y restablecimiento del derecho (2015), admitió la demanda, disponiendo su notificación (Fls. 108-109).

3. En el Despacho en cita, fueron agotadas diferentes etapas procesales, como lo fueron, entre otras, la contestación de la demanda (Fls. 114 y ss. Archivo 001

Cuaderno 1-577), citación de litisconsortes necesarias por pasiva LA FIDUPREVISORA S.A. y FIDUCOLDEX S.A., y ASD S.A., ASSENDA S.A.S. y

SERVIS S.A. compañías integrantes de la UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA (Fl. 240-241 Archivo 001 Cuaderno 1-577), quienes allegaron contestaciones (Fls. 275 y ss.; 408 y ss. Archivo 001 Cuaderno 1-577), admisión de llamamientos en garantía (Fls. 569 y ss. Archivo 001 Cuaderno 1-577), hasta llegar a la etapa probatoria, en la cual se desarrolló como última actuación la presentación de un dictamen pericial de auditoría (Fls. 587 y ss. Archivo 008).

4. De forma posterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo CSJANTA19-114 del 22 de febrero de 2019, emitido por el Consejo Seccional de la Judicatura, dicho proceso fue asignado por compensación al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín bajo el radicado 05001-31-05-023-2019-0028700, el cual por auto del cinco (05) de octubre de dos mil veintiuno (2021), avocó conocimiento del mismo (Archivo 010).

5. Pese a lo anterior, y en virtud de un escrito allegado por la UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín por auto del trece (13) de junio de dos mil veintidós (2022), declaró la falta de competencia para conocer de dicha demanda, remitiendo el expediente junto a sus anexos a la a Oficina de Apoyo Judicial para que fuera repartido entre los

Jueces Administrativos del Circuito de Medellín (Archivo 053).

6. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Diecisiete Administrativo de Oralidad de Medellín, el cual a través de auto del veinticinco (25) de julio de dos mil veintidós (2022), avocó conocimiento del mismo, y dispuso la inadmisión de la demanda, a fin de que la entidad demandante i) adecuara la misma al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ii) allegando el acta de conciliación prejudicial conforme al numeral 1º artículo 161 del CPACA, y así mismo iii) indicara el sujeto pasivo teniendo en cuenta que a partir de la entrada en operaciones del ADRES, se suprimió la Dirección de Administración de Fondos de la protección Social – DAFPS del Ministerio de Salud y la Protección Social y con ella, el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA (Archivo 059).

7. En escrito del 3 de agosto de 2022, el apoderado de la parte actora presentó y sustentó recurso de reposición en contra del auto inadmisorio en cita,05001 33 33 017 2022 00335 01

Nulidad y restablecimiento del derecho solicitando se continúe con el trámite del proceso en el estado en el que le fue remitido por el Juzgado 23 Laboral del Circuito, fijando fecha de audiencia para la adecuación del medio de control de reparación directa, por la naturaleza del asunto (Archivo 061).

8. Posterior a ello, por auto del veintinueve (29) de agosto de dos mil veintidós

(2022), el Juzgado Diecisiete Administrativo de Oralidad de Medellín repuso parcialmente el auto recurrido, expresando que no había lugar a modificar la disposición de adecuación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y frente al cumplimiento del requisito de procedibilidad (numeral 6 del auto inadmisorio), consideró el Despacho que le asistía razón a la parte en el sentido de que la exigencia en esta instancia procesal derivaría en la vulneración a su derecho a una tutela judicial efectiva, por lo que dispone no exigir el mismo.

9. Luego de lo anterior, la parte demandante adecuó la demanda al medio de control de reparación directa, allegando el escrito correspondiente (Archivos 063-064); de forma posterior, en auto del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintidós (2022), el Juzgado de Primera Instancia decidió admitir la demanda replanteando su postura al respecto, y dándole el trámite del medio de control de reparación directa, disponiendo su notificación al demandado ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES (Archivo 066).

10. A través de escrito del 3 de octubre de 2022, la parte demandada presenta recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda (Archivo 071072).

11. Agotados los trámites pertinentes, el Juzgado Diecisiete Administrativo de Oralidad de Medellín, decide i) tener por notificada por conducta concluyente a

la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, a partir del 3 de octubre de 2022, ii) reponer el auto de fecha 26 de septiembre de 2022, mediante el cual se admitió la demanda, y iii) RECHAZAR la demanda formulada.

12. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso y sustentó recurso de apelación, el cual fue concedido por el A quo.

FUNDAMENTOS DEL AUTO APELADO Precisó el Juzgado de Primera Instancia en primer lugar que, la admisión de la demanda bajo el medio de control reparación directa, no devino de un desconocimiento respecto a la condición de acto administrativo de la05001 33 33 017 2022 00335 01 Nulidad y restablecimiento del derecho comunicación a través de la cual la entidad demandada rechazó el pago de los servicios y tecnologías en salud que no hacen parte del PBS, sino de un interés de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte actora, en especial, dado el término corrido desde que se puso en conocimiento de la judicatura el asunto. Pese a lo anterior, señaló el A quo que, la consecución del trámite vía reparación directa, puede terminar por entorpecer el fin perseguido, cual es la resolución de fondo del asunto, en tanto desde la perspectiva de que los perjuicios que se reclaman devienen de una operación administrativa, la operación llevada a cabo debe analizarse acatando estrictamente el contenido del acto administrativo, sin

realizar juicios de valor sobre éste, pues no es posible para el juez analizar el contenido del acto desde su legalidad o validez, en una acción de reparación directa, toda vez que dicho análisis es propio de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. Sostuvo entonces que, el análisis de responsabilidad tendría que partir de la conformidad de la parte actora frente a las decisiones contenidas en las glosas comunicadas por el Ministerio de Salud y la Protección Social - Fondo de Solidaridad y Garantía, pues lo único que podría ser materia de análisis, es si su ejecución conlleva una carga anormal o desmesurada al administrado (rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas) situación que considera compleja, pues instala a la parte en la posición de probar que, aunque estuvo bien negado el reconocimiento de los recobros, es desproporcional el hecho de que no se le paguen los mismos. Advirtió de esta forma que, la materia de debate no puede recaer sobre el procedimiento administrativo adelantado por la Entidad para establecer la aceptación o rechazo de los recobros por concepto de medicamentos, servicios o prestaciones en salud que no hacían parte del PBS y de fallos de tutela, pues dicho procedimiento o trámite solo puede cuestionarse a través del acto administrativo que crea la situación concreta de aceptación o rechazo de los mismos y ello es solo procedente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no así, mediante el trámite de reparación directa,

indicando entonces que para el Despacho se evidencia una confusión de la parte entre el procedimiento administrativo y la operación administrativa. En relación con el argumento propuesto por la parte actora, respecto a que en el trámite administrativo de recobro no se expide un acto administrativo, sino una devolución de recobros e imposición de glosas o rechazos por parte de un externo, contratado por la administración para la realización de una auditoria05001 33 33 017 2022 00335 01 Nulidad y restablecimiento del derecho que admite reparos pero no por la vía de recurso, señaló el Juez de Primera Instancia que, la calidad de acto administrativo de las comunicaciones de aceptación o rechazo de los recobros por concepto de medicamentos, servicios o prestaciones en salud que no hacen parte del PBS, ya fue analizado por el Máximo Tribunal Constitucional, quien concluyó que en la comunicación referida, la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en tanto consolida o niega la existencia de la obligación. Aseguró que, no es de recibo que se surta el análisis del procedimiento administrativo adelantado por la Entidad, a través del medio de control de reparación directa, bajo el amparo del desconocimiento de la existencia del acto, pues su existencia es precisamente la razón por la cual la competencia para el conocimiento del asunto se le asignó a esta jurisdicción, agregando que, la posibilidad de revisar la actuación de la administración aun en curso de la caducidad de la acción procedente, en ningún caso releva al acto administrativo

de tal condición, máxime si se trata de trámites facultativos. Concluyó entonces que, es preciso retomar la tesis inicial del Despacho, en el sentido de que el trámite del asunto debió adecuarse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual como quiera que la parte actora hizo caso omiso a los requisitos enlistados en el auto inadmisorio de la demanda, decidiendo el rechazo de la demanda, al tenor de lo previsto en el artículo 170 del CPACA. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante a través de apoderado interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, señalando que la presentación de la demanda para el reconocimiento y pago de recobros por tecnologías NO POS ante la jurisdicción ordinaria laboral, no obedeció a un capricho de la entidad demandante, sino del reconocimiento y observancia de regla de decisión, fijada a través de Circular PSAC14-29 del 16 de septiembre de 2014 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, en la que se expidieron órdenes a las distintas jurisdicciones y niveles de la rama judicial, en el sentido de indicar que le correspondía el conocimiento de dicho asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Señaló además que, la adecuación y cumplimiento de requisitos prejudiciales exigidos por el Juez de Instancia en el auto inadmisorio, era imposible por el transcurso del tiempo, razón por la cual se interpuso recurso de reposición contra

dicha decisión, exponiendo entre otras cosas, que no se contaba con actos administrativos atacables en nulidad, que no era posible cumplir en el término05001 33 33 017 2022 00335 01 Nulidad y restablecimiento del derecho otorgado con el requisito de procedibilidad de conciliación ni con el término de caducidad para dicha acción, pues el proceso fue presentado como un trámite ordinario en la jurisdicción laboral, donde no se cuenta con iguales requisitos de procedibilidad. Adujo que, requerir a la parte actora adecuar el proceso al medio de control contencioso administrativo, y exigirle el cumplimiento y acreditación de requisitos de procedibilidad previo a su admisión, implica un desconocimiento del precedente constitucional, donde expresamente indicó la Corte que el cambio de jurisdicciones, cuando la misma no ha obedecido a maniobras dilatorias de la parte que escogió la jurisdicción a la que presentaba su acción legal, no implica la nulidad de lo actuado hasta ese momento, a excepción del fallo, por lo que todo lo actuado conserva validez, y en el presente caso, se deberá dar continuación al proceso desde la culminación de la etapa probatoria, y, en audiencia ajustar las pretensiones al medio de control escogido por la parte actora. Para sustentar su recurso, además, hizo referencia a otros pronunciamientos proferidos por los Jueces Administrativos, en los que se ha indicado que el medio de control idóneo en estos casos es el de reparación directa, por enriquecimiento

sin causa, y concluyendo que imponer la carga a la parte actora para el cumplimiento de requisitos en esta jurisdicción, sería vulnerar su derecho al acceso a la administración de justicia, pues las falencias observadas serían imposibles de subsanar. De otro lado, se opuso a tomar como referencia en este caso la jurisprudencia que citó el demandado al momento de interponer recurso contra el auto admisorio, pues indicó que los supuestos de hecho que soportan la misma no son los mismos que aquí se ventilan. Solicita por último que se revoque la decisión de rechazo de la demanda, y en su lugar se continúe con el trámite del proceso, en el estado en que se encontraba cuando fue remitido por el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito, bajo el trámite de la reparación directa.

CONSIDERACIONES

1. En el presente caso la Sala deberá abordar diferentes análisis, entre ellos, la competencia de esta jurisdicción para conocer del asunto que se ventila en la demanda, el medio de control procedente para conocer del mismo según la fuente del daño, así como el trámite que se le ha impartido al mismo en consonancia con las cargas que le son propias a las partes en él, con el objeto de adoptar, bajo los05001 33 33 017 2022 00335 01

Nulidad y restablecimiento del derecho argumentos planteados en el recurso de apelación, la decisión más acertada en relación con los derechos de las partes y el debido proceso.

2. DE LA FORMULACIÓN OPORTUNA DE LAS PRETENSIONES. Uno de los

requisitos para dar inicio al proceso jurisdiccional contencioso administrativo es la presentación oportuna de la demanda, motivo por el cual de no presentarse la misma en término se configura el fenómeno de la caducidad, y para dichos fines, el administrado debe elegir correctamente el medio de control adecuado, conforme a los hechos y pretensiones planteados en el libelo demandatorio, en tanto para cada uno de ellos el legislador señaló un término distinto de caducidad, tomando relevancia para tales efectos la fuente del daño que se persigue sea reparado o restablecido en cada caso. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo sostenido en la jurisprudencia de esta Corporación 1, la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido , al punto de que la nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal y la reparación directa en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad2. La Sala también ha considerado que la reparación directa es la vía procesal

adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido revocado en sede administrativa 3; o ii) un acto administrativo de carácter general, previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede judicial 4, lo que quiere decir que “si la causa directa del perjuicio no es el acto

1 Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de la de nulidad y restablecimiento del derecho esta Sala en providencia del 19 de julio de 2007, rad. 33.628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo

entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, rad. 16.079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, rad. 13.685, C.P. Daniel Suárez Hernández. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, rad. 23.205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, rad. 21.986, C.P. Hernán Andrade Rincón.05001 33 33 017 2022 00335 01 Nulidad y restablecimiento del derecho administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”5. Asimismo, la Sección ha señalado que este medio de control -reparación directaes el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria de un acto particular o la nulidad

de un acto administrativo de carácter general6”. (Negrillas de la Sala) La anterior precisión vinculada a la fuente del daño también se conjuga con la causa o motivo que fundamenta la interposición de la demanda, la cual resulta determinante de igual forma para decidir qué medio de control se debe adelantar.

3. CASO CONCRETO. Encuentra la Sala que, en este caso lo que constituye objeto de estudio es, en concreto determinar de acuerdo con la fuente del daño que se alega en la demanda, cual es el medio de control procedente para encausar las pretensiones elevadas en la misma, partiendo de que, bajo recientes lineamientos jurisprudenciales, es esta la jurisdicción competente para conocer del asunto que se discute, con el fin de abordar el análisis de la formulación oportuna de la demanda en consonancia con el derecho de acceso a la administración de justicia.

Sin embargo, como quiera que uno de los aspectos debatidos por el recurrente lo es la forma en que esta jurisdicción asumió el conocimiento del asunto, resulta pertinente realizar ciertas precisiones al respecto. 3.1. Sobre la competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer del presente asunto. En primer lugar, se observa que el asunto que se persigue con la demanda interpuesta, lo es que se reconozca y pague por parte del demandado ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES en favor de la actora CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA , el valor de los servicios

prestados por dicha entidad a sus afiliados, en relación a los medicamentos y/o procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud hoy PBS, los cuales se indica, ascienden a $419.054.980, y que en concreto, corresponden a recobros por servicios prestados en virtud de decisión de Comité Técnico Científico o fallo de tutela, solicitando además sean reconocidos intereses moratorios sobre dicho capital. El conocimiento de dichos asuntos ha sido discutido en las jurisdicciones ordinaria laboral y contencioso administrativa, por cuanto se originaron conflictos de

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, rad. 21.051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, rad. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.05001 33 33 017 2022 00335 01 Nulidad y restablecimiento del derecho competencia negativa entre las mismas al respecto, lo cual fue superado de forma reciente con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, Corporación que en el ejercicio de sus competencias en la materia7 dirimió dicho asunto y precisó en Auto No. 389 del veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021) con ponencia del Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, que es esta jurisdicción la que debe

asumir el conocimiento de este tipo de controversias, indicando: “La Sala encuentra, en primer lugar, que el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social. Dicho procedimiento se adelanta cuando ya la entidad prestó el servicio (el tratamiento o el suministro del insumo excluido del PBS), en virtud de la orden proferida por un comité técnico científico –en su momento– o por un juez de tutela; es decir, no tiene por objeto decidir sobre la prestación del servicio sino sobre su financiación. En este sentido, el recobro busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última lo que pretende es recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se considera obligada por estimar que no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. En ese orden, el recobro no pretende garantizar en forma directa que el servicio o la tecnología en salud efectivamente sean prestados.

No se debe olvidar que los recobros tienen la virtualidad de permitir que los recursos del sistema fluyan adecuadamente y que, de esta forma, tienen repercusiones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud[49]. Sin embargo, esta relación es meramente indirecta y condicional (circunstancial), pues materialmente el procedimiento de recobro constituye una controversia económica, no de salud en estricto sentido, que formula la EPS ante el Estado por haber asumido obligaciones que considera ajenas a lo que estaba legal y reglamentariamente obligada a cumplir.

En segundo lugar, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General

cumplir.

En segundo lugar, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud vinculan, en principio, a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. … vale la pena anotar que en Sentencia del 3 de abril de 20208, la Sección Tercera del Consejo de Estado destacó que el procedimiento de recobro persigue un fin legítimo amparado en la Constitución, esto es, la defensa del patrimonio público, el cual se logra “ mediante la adopción de procedimientos administrativos que permitan verificar que los cobros con cargo al Fosyga [hoy a la Adres], correspondan a

7 El numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, dispone: ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)

11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.

(Numeral 11 modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. Declarado EXEQUIBLE, mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-029 de 2018)”

8 Consejo de Estado, Sección Tercera, radicado 25000-23-26-000-2010-00281-01(45650). C.P. Alberto Montaña Plata.05001 33 33 017 2022 00335 01 Nulidad y restablecimiento del derecho verdaderas deudas de la administración ” (negrillas fuera de texto). Así las cosas, el procedimiento de recobro, señaló el alto tribunal, se caracteriza por ser un procedimiento administrativo reglamentado que involucra la presentación de las respectivas facturas, de suerte que, con posterioridad a su radicación, la administración realice la respectiva verificación en un plazo razonable; verificación que consiste en una revisión jurídica, médica, administrativa y financiera de los soportes.

Todo lo anterior demuestra que la ADRES no solamente se rige por normas de derecho público, sino que la decisión de reconocer o no el pago de obligaciones por concepto de prestación de servicios y tecnologías en salud subyace a un conjunto de actuaciones administrativas regladas. Esto último no es gratuito. La creación de la Administradora de los Recursos del SGSSS, como se expuso en líneas anteriores (supra 27), tuvo como orientación primordial que el Estado jugara un papel más protagónico en la gestión y veeduría de los recursos, de suerte que se pudiera lograr el saneamiento definitivo de los recobros por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiados con cargo a la UPC.

Así las cosas, comoquiera que los procedimientos de recobro son la

expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone expresamente que dicha jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas” (negrillas fuera de texto).

Planteamiento que se refuerza en el hecho de que, por medio de la demanda, también se busca el pago de perjuicios y las reparaciones de daños causados por el hecho y la omisión de una entidad pública, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante (supra 1).

Cabe concluir, con fundamento en las anteriores consideraciones, que las controversias relativas a los recobros efectuados por las EPS son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Así las cosas, a partir del análisis y las conclusiones a las que llegó la Corte Constitucional en dicha providencia, se estableció de forma clara que la competencia para asumir el conocimiento de los asuntos como el que aquí se debate, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. 3.2. Sobre la fuente del daño en este caso. La Corte Constitucional en el citado Auto 389 del veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021), se ocupó igualmente de precisar, en relación con lo que constituía en concreto materia de

estudio, que no se podía descartar la calidad de acto administrativo a las comunicaciones a través de las cuales eran rechazadas mediante glosas los recobros por prestaciones no incluidas en el PBS, así: “En este punto es necesario precisar que el procedimiento de recobro constituye una garantía a favor de las EPS, con la finalidad de que estas puedan reclamar el reembolso de los servicios y tecnologías prestados en virtud de una orden judicial en el marco de una05001 33 33 017 2022 00335 01 Nulidad y restablecimiento del derecho acció