TA ANT - 05001 33 33 029 2017 00570 01-(29-03-2022)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA QUINTA MIXTA

MAGISTRADA PONENTE: SUSANA NELLY ACOSTA PRADA

Medellín, veintinueve (29) de marzo del dos mil veintidós (2022)

MEDIO DE CONTROL Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad DEMANDANTE Unidad Administrativa Especial de Ges tión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” DEMANDADO María Rosalba Martínez Gutiérrez RADICADO 05001 33 33 029 2017 00570 01 INSTANCIA Segunda ASUNTO Pensión de gracia / Prima de vida cara DECISIÓN Confirma sentencia SENTENCIA Nº SSO – 046 DE 2022

Se resuelve la apelación interpuesta por la demandada, contra la sentencia del 23 de abril de 2019, proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

La entidad solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 42476 del 12 de septiembre de 2007, No. RDP 027445 del 27 de julio de 2016 y No. RDP 034193 del 15 de septiembre de 2016, mediante las cuales se reliquidó la pensión gracia de JOSÉ RAÚL GIRALDO GIRALDO con la inclusión de la prima de vida cara, pensión que posteriormente fue sustituida a favor de MARÍA ROSALBA MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, en la misma cuantía devengada por el causante.

prima de vida cara, pensión que posteriormente fue sustituida a favor de MARÍA ROSALBA MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, en la misma cuantía devengada por el causante.

A título de restablecimiento del derecho, se declare que el causante y la demandada no tenían derecho a la liquidación pensión gracia con la inclusión de la prima de vida cara como f actor salarial y, en consecuencia, se ordene su reliquidación y la devolución de los dineros cancelados en exceso.

Supuestos fácticosACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD RADICADO: 05001 33 33 029 2017 00570 01

DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

Social “UGPP”

DEMANDADO: MARÍA ROSALBA MARTÍNEZ GUTIÉRREZ

DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA

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JOSÉ RAÚL GIRALDO GIRALDO laboró como docente adscrito a la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia desde el 01 de febrero de 1962 hasta el 31 de agosto de 1991 y adquirió el status jurídico de pensionado el 13 de abril de 1992.

La extinta CAJANAL reconoció una pensión gracia a JOSÉ RAÚL mediante la Resolución No. 037776 del 6 de octubre de 1992, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 114 de 1913, la pensión fue reliquidada por la Resolución No. 42476 del 12 de septiembre de 2007, incluyendo la prima de vida cara como factor salarial, no obstante, tal factor no debió haber sido reconocido.

en la Ley 114 de 1913, la pensión fue reliquidada por la Resolución No. 42476 del 12 de septiembre de 2007, incluyendo la prima de vida cara como factor salarial, no obstante, tal factor no debió haber sido reconocido.

La pensión gracia fue sustituida en su totalidad a favor de MARÍA ROSALBA MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, por el fallecimiento de JOSÉ RAÚL , mediante la Resolución No. RDP 027445 del 27 de julio de 2016; y la Resolución No. RDP 034193 del 15 de septiembre de 2016, dispuso que la pensión reconocida era de carácter vitalicio.

La UGPP solicitó a la demandada la autorización para revocar los actos administrativos parcialmente, por cuanto habían reconocido la prima de vida cara como factor salarial para la liquidación de la pensión gracia, petición que no fue contestada.

Normas violadas y concepto de violación

Se consideraron transgredidos los artículos 1, 2, 6, 83, 121, 128, 150 y 209 de la Constitución; 1 de la Ley 114 de 1993; 6 de la Ley 116 de 1928; 15 de la Ley 91 de 1989 y 19 de la Ley 797 de 2003.

Sobre el particular indicó, que la pensión gracia de JOSÉ RAÚL GIRALDO GIRALDO no debía incluir en su liquidación, la prima de vida cara como factor salarial, por cuanto por decisión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declaró la nulidad de la norma que consagraba tal prestación y su carácter salarial, al consid erar que la Asamblea

salarial, por cuanto por decisión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declaró la nulidad de la norma que consagraba tal prestación y su carácter salarial, al consid erar que la Asamblea Departamental o el Gobernador no tenían la competencia para crear prestaciones o salarios.

ContestaciónACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD RADICADO: 05001 33 33 029 2017 00570 01

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MARÍA ROSALBA MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, se opuso a las pretensiones, porque considera que cuando los act os acusados se profirieron, la s normas que consagraban la prima de vida cara como factor salarial tenían vigencia, en consecuencia, una nulidad de esas normas no puede afectar situaciones consolidadas, en aplicación del principio de seguridad jurídica.

Propuso como excepciones: i) Prescripción; ii) Improcedencia de la solicitud de restituir; iii) Buena fe.

Sentencia de primera instancia

El Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en sentencia proferida el 23 de abril de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones, en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó la reliquidación de la pensión gracia sin incluir la prima de vida cara.

La decisión se fundamentó en que la prima de vida cara fue creada por la

pretensiones, en cuanto declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó la reliquidación de la pensión gracia sin incluir la prima de vida cara.

La decisión se fundamentó en que la prima de vida cara fue creada por la Asamblea del Departamento de Antioquia, corporación que no tenía competencia para hacerlo, por cuanto el artículo 150 de la Constitución establece que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es del Congreso de la República.

Recurso de apelación

La demandada solicitó la revocatoria de la sentencia y en su lugar negar las pretensiones, en la medida que la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que crearon la prima de vida cara no lleva a consigo la de los actos expedidos bajo su amparo , más aún si cuando se profirieron , las normas estaban vigentes y eran válidas.

Argumentó, que la declaratoria de nulidad no puede afectar situaciones individuales y concretas que se hayan producido durante su vigencia, porque se trata de derechos consolidados, protegidos por el principio de seguridad jurídica.

Alegatos de conclusión en segunda instanciaACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD RADICADO: 05001 33 33 029 2017 00570 01

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La UGPP y el demandado, reiteraron los argumentos expuestos en sus anteriores intervenciones procesales.

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La UGPP y el demandado, reiteraron los argumentos expuestos en sus anteriores intervenciones procesales.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES

Competencia y ausencia de vicios de nulidad. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo , son competentes los Tribunales Administrativos para resolver los recursos de apelación presentados en contra de las sentencias de primera instancia de los jueces administrativos.

No se observan vicios ocurridos durante el presente trámite que puedan invalidar lo actuado hasta el momento.

Problema jurídico. En el asunto sometido a consideración corresponde determinar si la liquidación de la pensión gracia debe incluir como factor salarial la prima de vida cara.

MARCO JURÍDICO

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913, modificada por las Leyes 116 y 37 de 1933. Los beneficiarios de tal prestación tienen derecho a percibir una pensión equivalente al 75% del promedio mensual de salarios obtenidos durante el último año anterior a adquirir el status pensional, ello de acuerdo con la Ley 4° de 1966 y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966.

Ahora bien, la prima de vida cara fue creada en vigencia de la Constitución de 1886, por tanto, se debe analizar tal prestación a la luz de esa Norma Fundamental, la cual dispuso en su artículo 76 que correspondía al Congreso de la República crear los empleos del servicio público y fijar sus dotaciones.

de 1886, por tanto, se debe analizar tal prestación a la luz de esa Norma Fundamental, la cual dispuso en su artículo 76 que correspondía al Congreso de la República crear los empleos del servicio público y fijar sus dotaciones. Posteriormente, el Acto Legislati vo No. 3 de 1910 facultó a las Asambleas Departamentales para que estable cieran el número de empleados y sus sueldos.ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD RADICADO: 05001 33 33 029 2017 00570 01

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Las prerrogativas permanecieron en cabeza de las Corporaciones Departamentales hasta el Acto Legislativo No. 1 de 1968, que en su artículo 57, modificó el artículo 187 de la Constitución Nacional y determinó que era atribución de las Asambleas:

“5. Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo”

Por su parte, mediante el artículo 60 de tal Acto Legislativo, modificatorio del artículo 194, se facultó al Gobernador para:

“9º. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5º del Artículo 187.”

“9º. Crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden los servicios departamentales, y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus emolumentos, con sujeción a las normas del ordinal 5º del Artículo 187.”

En est e orden de ideas, a partir del Acto L egislativo No. 1 de 1968, las Corporaciones Departamentales perdieron la atribución de fijar emolumentos y salarios, pero conservaron la facultad de agrupar o clasificar los empleos en categorías de forma escalonada con consecuencias salariales por tal clasificación.

Posteriormente, la Constitución Política de 1991 determinó en su artículo 150, que corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y en virtud de tal disposición, se profirió la Ley 4 de 1992, la cual en su artículo 12 facultó al Gobierno Nacional para que fije el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, con base en las normas y criterios contenidos en tal ley.

Al respecto, el Consejo de Estado, se ha pronunciado:

“Obsérvese cómo, desde la reforma constitucional de 1968, se empezaba a orientar una competencia no sólo individual y excluyente, sino también compartida y concurrente en materia salarial, pues tanto el Presidente de la República, como los Gobernadores, podían fijar los emolumentos de los empleados de sus dependencias, siempre con sujeción a las leyes o normas expedidas por el Congreso y las Asambleas. (…) “Así las cosas, con la última de las reformas mencionadas, la competencia para fijar el régimen salar ial de los empleados de las entidades

normas expedidas por el Congreso y las Asambleas. (…) “Así las cosas, con la última de las reformas mencionadas, la competencia para fijar el régimen salar ial de los empleados de las entidades territoriales, cambió ostensiblemente, en cuanto se consolidóACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD RADICADO: 05001 33 33 029 2017 00570 01

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definitivamente con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991”1.

Bajo estas premisas, en lo que respecta a la prima de vida cara, creada por la Asamblea Departamental de Antioquia mediante la Ordenanza No. 34 de 1973, la Sección Segunda se pronunció en Sentencia de 10 de noviembre de 2010, en la que señaló expresamente que tal Corporación Administrativa carecía de competencia para crear ese emolumento2.

En cuestiones similares, la Corte Constitucional ha indicado que cuando se trata de l disfrute de derechos cuyos efectos se producen de manera escalonada o en un tracto sucesivo , las situaciones que aún no se hayan consolidado, son modificables en virtud de las finalidades constitucionales y con sujeción a los límites que la misma carta impone3.

Igualmente, el Consejo de Estado , en relación con la inclusión de factores salariales creados sin competencia en la liquidación de prestaciones, ha prescrito:

con sujeción a los límites que la misma carta impone3.

Igualmente, el Consejo de Estado , en relación con la inclusión de factores salariales creados sin competencia en la liquidación de prestaciones, ha prescrito:

“Para la Subsección resulta manifiestamente improcedente la inclusión de estos factores salariales y prestacionales porque, simplemente, se crearon sin competencia para ello, lo cual no comporta derecho adquirido y no puede formar parte de las asignaciones de los empleados del ente territorial acusado.

Como ya se indicó arriba, la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador y no, a las corporaciones públicas territoriales ni a las autoridades de otros ordenes, las que, además, tienen prohibido arrogársela.

“En consecuencia, esta Corporación no puede ordenar el reconocimiento de elementos constitutivos de salarios y prestaciones extralegales aludidas porque se soportan en Ordenanzas, en Decretos inconstitucionales e ilegales, en “Acuerdos Laborale s” y una serie de normatividad espuria que no puede producir efectos jurídicos en la actualidad y, por supuesto, esta clase de prestaciones no pueden ser objeto de reconocimiento en la medida en que ni siquiera comportan un derecho adquirido.

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 17 de junio de 2010, expediente No. 05001 -23-31-000-200502066-01(0842-09) y Sentencia de 17 de marzo de 2011, expediente No. 05001-23-31-000-2005-00076-01(2055-10), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Sentencia de 9 de abril de 2014, 05001-23-31-000-200500351-01(0184-12), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 2 C.P. Alfonso Vargas Rincón, expediente No. 05001-23-31-000-2005-01968-01(1229-09). 3 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-258-13. Magistrado Ponente JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD RADICADO: 05001 33 33 029 2017 00570 01

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“No resulta procedente alegar la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la Ley y no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía de competencia para expedirlas”4.

CASO CONCRETO

El recurso presentado considera que la prestación de prima de vida cara incluida en la pensión gracia es un derecho consolidad o, que no podía afectarse, por cuanto se reconoció cuando las normas que la consagraban estaban vigentes y eran válidas, de conformidad con el principio de seguridad jurídica.

incluida en la pensión gracia es un derecho consolidad o, que no podía afectarse, por cuanto se reconoció cuando las normas que la consagraban estaban vigentes y eran válidas, de conformidad con el principio de seguridad jurídica.

La causal de nulidad para ordenar la exclusión de tal factor salarial, es que fue creado por una entidad que no tenía competencia para hacerlo y además las normas que le dieron origen han sido declaradas nulas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa 5, lo que deriva en que haya perdido su obligatoriedad, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con lo anterior, permitir que esa prestación haga parte de la liquidación de la pensión gracia iría en contra de la Constitución y la Ley, y esta discordancia posibilita que sea reajustada de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente , sin que se pueda hablar de un derecho consolidado o de la vulneración al principio de seguridad jurídica, como se expuso en el marco normativo de la presente providencia.

Siendo ello así, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

COSTAS.

Sobre el particular, quien proyecta esta decisión considera que no hay lugar a su imposición, por cuanto de manera implícita se advierte un interés público, no obstante, la Sala mayoritaria estima que, debe condenarse en costas, por cuanto no se cumplen los requisitos del artículo 188 del CPACA.

4 Expediente No. 2379, C.P. Germán Alberto Bula Escobar. Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado.

costas, por cuanto no se cumplen los requisitos del artículo 188 del CPACA.

4 Expediente No. 2379, C.P. Germán Alberto Bula Escobar. Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado. 5 Radicación número: 05001-23-31-000-2005-00974-01(1231-14) y 05001-23-31-000-2005-07606-02(0091-12), C.P.

William Hernández Gómez.ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD RADICADO: 05001 33 33 029 2017 00570 01

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En aplicación de los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP y el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, deberá imponerse la condena en costas y agencias en derecho a la parte vencida , las cuales se liquidarán por la instancia previa según las normas del CGP, y en la medida de su comprobación.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA MIXTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. SE CONFIRMA la sentencia del 23 de abril de 2019, proferida

ANTIOQUIA, SALA QUINTA MIXTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. SE CONFIRMA la sentencia del 23 de abril de 2019, proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Medellín, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Condenar en costas en esta instancia a la parte vencida, en los términos dispuestos en la parte motiva.

TERCERO. En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala, como consta en el acta de la fecha.

LOS MAGISTRADOS,

SUSANA NELLY ACOSTA PRADA

Ponente

JORGE LEÓN ARANGO FRANCO