TA ANT - 05001233300020220119700-(27-02-2023)

1 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Oral Magistrado Ponente: RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023)

REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 012 DEL 1° DE

SEPTIEMBRE DE 2022, EXPEDIDO POR EL

CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001233300020220119700

ASUNTO: SENTENCIA Nº 25

TEMA: Declara invalidez. Prórroga de un acuerdo con facultades pro tempore. Deber de aportar los antecedentes administrativos.

En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 305-10 de la Constitución Política, el Secretario General de la Gobernación de Antioquia ha enviado a este Tribunal el Acuerdo Nº 012 de septiembre 1 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Guarne - Antioquia “POR MEDIO DEL CUAL SE PRORROGAN LAS AUTORIZACIONES CONFERIDAS AL ALCALDE MUNICIPAL A TRAVÉS DEL ACUERDO 017 DEL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2020, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE” , a fin de obtener un pronunciamiento acerca de su validez. HECHOS El Concejo Municipal de Guarne – Antioquia, mediante Acuerdo N° 012 del 1° de septiembre de 2022, prorrogó las facultades conferidas al alcalde en el Acuerdo N° 017 de 2020 “Por medio del cual se otorgan unas

del 1° de septiembre de 2022, prorrogó las facultades conferidas al alcalde en el Acuerdo N° 017 de 2020 “Por medio del cual se otorgan unas autorizaciones al alcalde y se transforma una faja de terreno de un bien inmueble con sus mejoras y anexidades en subsidio de vivienda de interés social prioritario y se dictan otras disposiciones”. En el acuerdo N° 012 de 2022 dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. PRÓRROGA DE FACULTADES: Prorrogar la vigencia de las autorizaciones conferidas al Alcalde Municipal de Guarne a través del Acuerdo 017 del 2 de septiembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Guarne, por un plazo de (12) meses, por lo cual el artículo sexto del Acuerdo 017 de 2020, quedará así:REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00 2 “ARTÍCULO SEXTO: El Alcalde Municipal dispondrá de treinta y seis (36) meses a partir de la publicación del presente acuerdo, para hacer uso de las autorizaciones conferidas en este acto.” ARTÍCULO SEGUNDO. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación”. El artículo sexto, del Acuerdo 017 de 2020 del municipio de Guarne, estableció: “ARTÍCULO SEXTO: El Alcalde Municipal dispondrá de seis (6) meses a

fecha de su sanción y publicación”. El artículo sexto, del Acuerdo 017 de 2020 del municipio de Guarne, estableció: “ARTÍCULO SEXTO: El Alcalde Municipal dispondrá de seis (6) meses a partir de la publicación del presente Acuerdo, para hacer uso de las facultades conferidas en este acto”. El Acuerdo 017 de 2020 fue aprobado el 30 de agosto y sancionado el 2 de septiembre de esa anualidad. Revisados los archivos que de los acuerdos municipales reposan en la Dirección, se encontró que el Acuerdo 017 de 2020 no fue remitido a la Gobernación para su revisión, por lo que dicho acto fue consultado en la página web del Concejo Municipal. El Acuerdo N° 012 de 2022 del Municipio de Guarne fue aprobado el 30 de agosto, según constancia suscrita por el Presidente y la Secretaria General del Conejo Municipal. El día 1° de septiembre del 2022, fue sancionado el Acuerdo N° 012 de 2022 y publicado en la misma fecha, según constancia suscrita por el Secretario de Gobierno y Convivencia Ciudadana y el personero Municipal. El acuerdo fue recibido en la Gobernación mediante correo electrónico con Radicado 2022010396403 del 15 de septiembre de 2022. FUNDAMENTO DE DERECHO Y CONCEPTO DE INVALIDEZ Como fundamento de derecho, la Secretaría General de la Gobernación de Antioquia, cita: Constitución Política artículos 2, 29, 113, 121, 123, 209, 313; CPACA artículo 91; Ley 489 de 1998 artículo 5. Como concepto de invalidez manifiesta que de conformidad con lo

209, 313; CPACA artículo 91; Ley 489 de 1998 artículo 5. Como concepto de invalidez manifiesta que de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 017 de 2020, las facultades que se le otorgaron al Alcalde, teniendo en cuenta que el acto administrativo fueREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00 3 publicado el 2 de septiembre de 2020, iban hasta el 2 de marzo de 2021; motivo por el cual, el acuerdo perdió vigencia y ya no podía ser modificado por la Corporación. Se afirma que conforme el artículo 91 del CPACA cuando un acto pierde los efectos para los cuales fue creado, desaparece de la órbita jurídica y ya no puede ser objeto modificación alguna. En otras palabras, las autorizaciones otorgadas en el Acuerdo N° 017 de 2020 del Municipio de Guarne -Antioquia, perdieron vigencia puesto que ya se cumplió el término de ejecución. Se afirma entonces que el Concejo Municipal actuó con la extralimitación por parte del Concejo Municipal de Guarne, toda vez que las facultades otorgadas perdieron vigencia desde el 2 de marzo de 2021. POSICIÓN DEL MUNICIPIO El Municipio de Guarne– Antioquia se pronunció en relación con la solicitud de revisión expresando que la Subsecretaría de Prevención del Daño Antijurídico, en la solicitud de revisión del Acuerdo 012 de 2022,

El Municipio de Guarne– Antioquia se pronunció en relación con la solicitud de revisión expresando que la Subsecretaría de Prevención del Daño Antijurídico, en la solicitud de revisión del Acuerdo 012 de 2022, argumenta que, el Acuerdo 017 de 2020, el cual se modifica, no se encontraba vigente al momento de aprobación del Acuerdo 012 de 2022, ya que las autorizaciones allí conferidas iban hasta el 02 de marzo de 2021. Se sostiene que la Gobernación no tuvo en cuenta que el Honorable Concejo de Guarne - Antioquia, había aprobado los siguientes acuerdos municipales en los cuales se prorrogaron las facultades al señor Alcalde, otorgadas mediante Acuerdo 017 de 2020: Acuerdo 01 del 01 de marzo de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE PRORROGAN LAS FACULTADES CONFERIDAS AL ALCALDE MUNICIPAL A TRAVÉS DEL ACUERDO 017 DEL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2020, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE” el cual prorrogo las autorizaciones hasta el 02 de septiembre de 2021. Acuerdo 013 del 30 de agosto de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE PRORROGAN LAS AUTORIZACIONES CONFERIDAS AL ALCALDEREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO

PRORROGAN LAS AUTORIZACIONES CONFERIDAS AL ALCALDEREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00 4 MUNICIPAL A TRAVÉS DEL ACUERDO 017 DEL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2020, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE” el cual prorrogo las autorizaciones hasta el 02 de septiembre de 2022. Con fundamento en los acuerdos citados se determina que las autorizaciones conferidas al señor Alcalde por medio del Acuerdo 017 de 2020 estaba vigente hasta el 02 de septiembre de 2022; por tanto el estudio y aprobación de lo que hoy es el Acuerdo 012 de 2022 del Concejo Municipal de Guarne - Antioquia, se ajusta a los preceptos constitucionales y legales.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico El problema jurídico radica en establecer si la prórroga contenida en el Acuerdo sometido a revisión, tiene validez pese a que lo prorrogado según la Gobernación de Antioquia, había perdido vigencia.

2. De la prórroga contenida en el Acuerdo que se revisa Sea lo primero indicar que se declarará la invalidez solicitada, pese a que el Acuerdo 17 de 2020 proferido por el Concejo Municipal de Guarne – Antioquia se encontraba vigente, como se evidencia en el siguiente recorrido: 2.1 En primer lugar, el Acuerdo N° 017 de 2020 confería facultades por el plazo de seis (6) a partir de la publicación del Acuerdo, esto es, hasta el 2 de marzo de 2021, por lo que fue expedido su primera prórroga por medio del Acuerdo N° 1 del 1° de marzo de 20211 “por medio del cual se prorrogan las facultades conferidas al Alcalde Municipal a través del Acuerdo 017 del 2 de septiembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Guarne”, aplazando su vigencia hasta el 2 de septiembre de 2021.

En segundo lugar, fue expedido el Acuerdo 013 del 30 de agosto de 20212 “por medio del cual se prorrogan las facultades conferidas al Alcalde Municipal a través del Acuerdo 017 del 2 de septiembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Guarne”, aplazando su vigencia hasta el 2 de septiembre de 2022.

1 Página 3 del Archivo 12MemorialConcejoMpal 2 Página 6 del Archivo 12MemorialConcejoMpalREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO

MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00

5 Queda en evidencia que cada tanto el Concejo Municipal de Guarne prorrogó las facultades conferidas al Alcalde Municipal, con ello la prórroga contenida en el Acuerdo 12 del 1 de septiembre de 2022, sometido a revisión, fue expedido sin que operara la pérdida de ejecutoriedad alegada por la Gobernación de Antioquia. 2.2 Pese a lo anterior, será declarada la invalidez solicitada dado que lo que se presenta con el Acuerdo sometido a revisión es una prorroga continuada de facultades, debiendo según ha sido la posición de la Sala, conferirse nuevamente pro tempore las mismas. En efecto, frente a las facultades pro tempore, el artículo 313-3 de la Constitución, establece que corresponde a los Concejos autorizar al Alcalde para “ejercer pro tempore precisas funciones” que son propias de la corporación durante un período de tiempo determinado. Con relación a las facultades extraordinarias y sus características, la Corte Constitucional ha hecho pronunciamientos como: 1. "El que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de

determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso". Así, pues, entrabándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos"3. 2. “Lo que exige la Constitución en materia de facultades extraordinarias es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad”4 De igual forma el Consejo de Estado, frente a este tema, ha indicado: “En efecto, el artículo 313, numeral 3, de la Carta Política consagra la facultad de los Concejos para autorizar pro témpore al Alcalde para ejercer precisas funciones de las que corresponden a los Concejos. Estas funciones que se trasladan temporalmente a los Alcaldes, son funciones de los Concejos que, por un tiempo determinado, pueden ser ejercidas por los Alcaldes, y deben ser precisas y no generales; el Alcalde, en este caso, las ejerce de forma igual al caso de los artículos 150, numeral 10 y 300, numeral 9, en los que el Congreso de la República y las Asambleas Departamentales pueden revestir, temporalmente, de facultades extraordinarias al Presidente de la República o a los Gobernadores,

3 Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.

Departamentales pueden revestir, temporalmente, de facultades extraordinarias al Presidente de la República o a los Gobernadores,

3 Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía. 4 Sentencia C-74 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00 6 respectivamente, para el ejercicio de precisas funciones de las que a ellos corresponden. (…) Si bien en el caso de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República al Presidente, por expreso mandato constitucional del numeral 10 del artículo 150, tales facultades no pueden conferirse para expedir Códigos, leyes estatutarias, orgánicas ni las previstas en el numeral 20 del citado artículo, ni para decretar impuestos, en el caso del artículo 313, numeral 3 de la Constitución Política, en el caso de los Concejos Municipales la Constitución no restringe las funciones que se pueden trasladar temporalmente a los Alcaldes mediante el ejercicio de facultades extraordinarias (…)”5 Ahora bien, las facultades pro témpore que otorgue el Concejo Municipal al Alcalde para cumplir funciones que son propias del órgano de elección, deben ser claras, precisas y delimitadas. En consecuencia, el Acuerdo debe fijar los límites de sus efectos en un período determinado,

al Alcalde para cumplir funciones que son propias del órgano de elección, deben ser claras, precisas y delimitadas. En consecuencia, el Acuerdo debe fijar los límites de sus efectos en un período determinado, pues la limitación de orden temporal y la precisión de las funciones es una exigencia que emerge de la lectura e interpretación del numeral 3 del artículo 313 de la Carta Política6. Con relación a las facultades extraordinarias otorgadas al mandatario local, es claro que se ejercen por el término máximo de seis meses así como para el Presidente de la República en el artículo 150 de la Constitución, “cuyos criterios generales son igualmente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos Municipales a los Alcaldes”7. En este sentido el Consejo de Estado indicó lo siguiente: “(…) La facultad de otorgar facultades pro tempore al jefe del ejecutivo está prevista también en el artículo 150-10 en el nivel nacional, aunque referida al Congreso y al Presidente de la República (…). La Corte Constitucional ha precisado el alcance de la facultad comentada en algunas sentencias, entre ellas en la C1028/02 que se cita a continuación, al señalar que, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta

limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, sólo puede versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso y no hace parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional en tanto: (i) debe ser explícitamente conferidas por el Congreso; (ii) su concesión depende de la solicitud que realice el Ejecutivo

5 Consejo de Estado Sección Primera providencia del 04 de octubre de 2001, expediente 08001-23-31-0001997-3133-01 (6840), Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero 6 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Doctor Marco Antonio Velilla Moreno Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil doce (2012). Radicación número: 05001-23-31-000-2004-03952-01 7 Consejo de Estado Sección Primera Sentencia de 4 de octubre de 2001, Rad. 08001-23-31-000-1997-313301. Actor. Sociedad Colombiana de Arquitectos. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00 7 (…). De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su

delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes (…)” 8. (Negrillas y subrayas fuera de texto) En efecto, frente al alcance temporal y precisión de las facultades pro témpore, que no deben entenderse por tiempo indeterminado, pues sólo puede hacerse por un período máximo de seis meses sin que pueda existir prórroga, la Corte Constitucional en la sentencia C-1028 de 2002, indicó: “3. La exigencia de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias Según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de leyes, revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Así, pues, mediante este expediente el Congreso delega en el Ejecutivo su competencia legislativa para que éste último expida normas con el mismo valor y jerarquía normativa que las emanadas del propio órgano legislativo. Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se

valor y jerarquía normativa que las emanadas del propio órgano legislativo. Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la carga de trabajo del órgano legislativo, el marcado intervencionismo estatal en distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone la regulación de una materia por parte del legislativo debido a su complejidad técnica, entre otros motivos. El revestimiento de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma ley donde hace tal delegación. Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o

lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes ; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.

8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 23001-2331-000-1999-01518-01REFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00 8 La norma superior en comento establece unos límites que deben ser observados por el Congreso en la ley habilitante, so pena de la inconstitucionalidad del otorgamiento de la delegación. La primera de estas exigencias consiste en que la delegación legislativa deba hacerse en forma expresa, y en concreto. No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley. La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por tanto, la ley de

La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá entenderse que la delegación se hace por tiempo indeterminado. Según el artículo 150-10 Fundamental la delegación es hasta por seis meses.”. (Negrillas fuera de texto) Es evidente, que como se autorizó al Alcalde por periodos superiores a los 6 meses que se fueron prorrogado, se violenta de ese modo la temporalidad, sin que sea viable prorrogarlo de la manera como lo hizo el Concejo Municipal, se considera que lo procedente es que se declare a invalidez, pero por las anteriores razones. Finalmente, se exhorta al Concejo Municipal de Guarne – Antioquia, para que, en el futuro, remita a la Secretaría General del Departamento de Antioquia, los antecedentes administrativos completos a fin de que dicha dependencia cuente con la información necesaria. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de ley, FALLA

PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ DEL ACUERDO N° 012 DEL 1

DE SEPTIEMBRE DE 2022 expedido por el Concejo Municipal de

nombre de la República y por autoridad de ley, FALLA

PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ DEL ACUERDO N° 012 DEL 1

DE SEPTIEMBRE DE 2022 expedido por el Concejo Municipal de Guarne - Antioquia “POR MEDIO DEL CUAL SE PRORROGAN LAS AUTORIZACIONES CONFERIDAS AL ALCALDE MUNICIPAL A TRAVÉS DEL ACUERDO 017 DEL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2020, EXPEDIDO POR EL CONCEJOREFERENCIA: VALIDEZ DEL ACUERDO Nº 003 DEL 1° DE JUNIO DE 2022, EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) RADICADO: 05001 23 33 000 2022 00765 00 9 MUNICIPAL DE GUARNE”, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al señor Alcalde Municipal de la GuarneAntioquia y al señor Presidente del Concejo de GuarneAntioquia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en el Acta Nro.10

LOS MAGISTRADOS

RAFAEL DARIO RESTREPO QUIJANO

MARTHA NURY VELASQUEZ BEDOYA

GONZALO ZAMBRANO VELANDIA

(Aclaración de Voto)