TA ANT - 05837333370120150018901-(05-12-2023)

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL – Marco normativo / DEL CONTRATO DE COMODATOSíntesis del caso: En el asunto sometido a consideración se debe determinar, si el medio de control de controversias contractuales es el adecuado para que el Departamento de Antioquia recupere el inmueble dado en comodato; así mismo si la entidad demandante tiene legitimación en la causa para instaurar la presente demanda. En caso de resolver estos cuestionamientos de manera afirmativa, se deberá analizar si se debe vincular a la orden de restitución a la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S E.S.P

Extracto: (…) La ley 80 de 1993 en su artículo 44 prescribe que los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y , entre otras razones, por celebrarse en contra de expresa prohibición constitucional o legal. (…) La declaratoria de nulidad absoluta en un contrato del Estado genera como efectos: i. la desaparición del ordenamiento jurídico del contrato, ii. La extinción de las obligaciones derivadas del contrato, iii. Retrotrae la situación de las partes al estado en el que estaban antes de la celebración del contrato. (…) El artículo 38 de la Ley 9ª de 1989 dispuso que la Administración solo podrá entregar en comodato sus inmuebles, a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fo ndos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco años, los cuales se pueden ren ovar. (…) De igual

mismos, juntas de acción comunal, fo ndos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco años, los cuales se pueden ren ovar. (…) De igual manera, se demostró que mediante contrato de comodato de inmueble celebrado el 09 de diciembre de 2009, entre el Municipio de San Pedro de Urabá como comodante y la Empres de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S E.S.P., la entidad territorial prestó para su uso un inmueble identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 034-16166 e la Oficina de Registros Públicos de Turbo, a la sociedad. Del contenido del contrato se puede evidenciar que su duración sería por el término por el cual fue constituida la sociedad, la cual, de acuerdo con su Certificado de Existencia y Representación Legal, sería indefinida. (…) Lo anter ior permite acreditar que el Departamento de Antioquia si estaba legitimado en la causa para interponer la demanda de controversias contractuales y solicitar la nulidad absoluta del contrato de comodato celebrado el 09 de diciembre de 2009, en la medida que tenía un interés directo porque el Municipio de San Pedro de Urabá prestó, sin autorización, un inmueble que es de su propiedad, lo que la faculta para actuar y buscar las protección de sus derechos (…) De esta manera, como se indicó en el marco normativo de la presente providencia, una de las consecuencias de la declaratoria de nulidad absoluta de un contrato estatal, es precisamente, el restablecimiento de la situación de las partes al estado en el que se encontraban antes de su celebración, por tanto, al desaparecer del mundo jurídico el contrato de comodato, la consecuencia lógica es que la posesión

la situación de las partes al estado en el que se encontraban antes de su celebración, por tanto, al desaparecer del mundo jurídico el contrato de comodato, la consecuencia lógica es que la posesión material del inmueble objeto de éste, se restituya a su propietario. (…) En este contexto, la orden de restitución del inmueble es válida porque ella se deriva de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato estatal, la cual en el caso analizado se encuentra demostrada porque éste se celebró contra expresa prohibición legal, por cuanto el Municipio de San Pedro de Urabá entregó en comodato un inmueble que no era de su propiedad, además, la duración de aquel es superior a la permitida legalmente. (…) No obstante la orden de restitución deberá también impartirse en contra de la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá, en tanto como comodataria tiene el inmueble materialmente y por ello es quien debe devolverlo, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en precedencia, a excepción del numeral segundo, el cual será modificadoREPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA PRIMERA

Magistrada Ponente: Susana Nelly Acosta Prada

Medellín, cinco (05) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

DEMANDANTE DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

DEMANDADO MUNICIPIO DE SAN PEDRO DE URABÁ EMPRESA DE ASEO DE SAN PEDRO DE URABÁ S.A.S. E.S.P RADICADO 05837 33 33 701 2015 00189 01

INSTANCIA PRIMERA

DEMANDADO MUNICIPIO DE SAN PEDRO DE URABÁ EMPRESA DE ASEO DE SAN PEDRO DE URABÁ S.A.S. E.S.P RADICADO 05837 33 33 701 2015 00189 01

INSTANCIA PRIMERA

TEMAS NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL DECISIÓN MODIFICA SENTENCIA QUE CONCEDIÓ PRETENSIONES SENTENCIA N° SSO – 215 de 2023

Corresponde resolver la apelación interpuesta por la demandada contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 2019, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, la cual concedió parcialmente las pretensiones.

Se solicita la declaratoria de nulidad del contrato de comodato celebrado el 09 de diciembre entre el Municipio de San Pedro de Urabá y la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P.

Como consecuencia, se restituya el inmueble ocupado, el cual es propiedad del Departamento de Antioquia y se identifica con Matrícula Inmobiliaria No. 03416166 de la Oficina de Registros Públicos de Turbo, así como, se desalojen las instalaciones ocupadas o construidas en el inmueble y se cancelen todos los gravámenes que recaigan sobre éste.

Subsidiariamente, se solicita que se declare la existencia de un contrato de comodato precario, se ordene su terminación y la devolución del inmueble.

HechosAcción: Controversias Contractuales

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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Se indicó en la demanda, que el Departamento de Antioquia es propietario de un inmueble ubicado en el Municipio de San Pedro de Urabá, el cual tiene un área total de 1161 metros cuadrados y se identifica con Matrícula Inmobiliaria No. 034-16166 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Turbo.

Afirmó, que el Departamento no ha celebrado ningún tipo de contrato respecto del inmueble relacionado, no obstante, el Municipio de San Pedro de Urabá entregó este inmueble en comodato a la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P., mediante contrato que se suscribió el 9 de diciembre de 2009.

Manifestó, que en una visita realizada el 27 de febrero de 2014 al inmueble, se encontró una construcción de aproximadamente 250 metros cuadrados, por tanto, se iniciaron labores para identificar qué había sucedido, las cuales permitieron determinar que allí funcionaba la e mpresa, por lo que el Departamento estaba privado de la posesión material del inmueble.

Fundamentos de derecho

Mencionó, que el contrato de comodato celebrado entre el Municipio de San Pedro de Urabá y la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P. no contaba con la autorización del propietario del inmueble, en consecuencia, el contrato está viciado de nulidad de acuerdo con lo estipulado en el artículo 44

contaba con la autorización del propietario del inmueble, en consecuencia, el contrato está viciado de nulidad de acuerdo con lo estipulado en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

Aseguró, que el contrato demandado debe anularse porque su objeto fue ilícito, en la medida que contraviene el derecho público, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 9 de 1989.

Contestación

El Municipio de San Pedro de Urabá y la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P. no contestaron la demanda.

Sentencia de primera instanciaAcción: Controversias Contractuales

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo en sentencia proferida el 30 de octubre de 2019, concedió parcialmente las pretensiones, al considerar, que el Departamento de Antioquia estaba legitimado para solicitar la nulidad del contrato porque era el propietario del inmueble objeto del contrato de comodato.

Explicó, que el Municipio de San Pedro de Urabá no podía dar el bien en comodato porque la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P., no era una entidad pública y no aplicó lo dispuesto en la Ley 9 de 1989.

Expuso, que existía objeto ilícito porque el Municipio demandado no podía entregar en comodato un inmueble que no era suyo, por tanto, el Departamento de Antioquia debía recuperar su posesión material.

Expuso, que existía objeto ilícito porque el Municipio demandado no podía entregar en comodato un inmueble que no era suyo, por tanto, el Departamento de Antioquia debía recuperar su posesión material.

En consecuencia, declaró la nulidad absoluta del contrato y ordenó al Municipio de San Pedro de Urabá, restituir el inmueble al Departamento de Antioquia, así mismo, negó las demás pretensiones.

Recurso de apelación

El Municipio de San Pedro de Urabá, solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado por cuanto, el medio de control de controversias contractuales no era el adecuado para recuperar el inmueble, en la medida que las demandadas sólo eran ocupadoras de hecho, por tanto, al tratarse de un bien imprescriptible, se debía buscar mediante una acción para recobrar la posesión.

Explicó, que el Departamento de Antioquia no participó en el contrato, ni es parte, en consecuencia, no está legitimado para instaurar una demanda de controversias contractuales, ello en virtud del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011.

Indicó, que se debía ordenar también a la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P. la devolución del inmueble, porque es esta entidad la que tiene la posesión material de éste.

Alegatos de conclusión en segunda instancia.

El Ministerio Público y las partes, guardaron silencio.Acción: Controversias Contractuales

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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CONSIDERACIONES

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación formulado contra la sentencia de primera instancia.

En el asunto sometido a consideración se debe determinar, si el medio de control de controversias contractuales es el adecuado para que el Departamento de Antioquia recupere el inmueble dado en comodato; así mismo, si la entidad demandante tiene legitimación en la causa para instaurar la presente demanda.

En caso de resolver estos cuestionamientos de manera afirmativa, se deberá analizar si se debe vincular a la orden de restitución, a la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P.

La Ley 1437 de 2011, establece en el artículo 141 que cualquiera de las partes de un contrato estatal está facultada para pedir que se declare su nulidad y que se ordenen otras declaraciones y condenas.

Así mismo, dispone que un tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato, también el Juez puede decretarla oficiosamente cuando la encuentre demostrada en el proceso, siempre que en éste hayan intervenido los contratantes.

La Ley 80 de 1993, en su artículo 44 prescribe que los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y, entre otras

siempre que en éste hayan intervenido los contratantes.

La Ley 80 de 1993, en su artículo 44 prescribe que los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y, entre otras razones, por celebrarse en contra de expresa prohibición constitucional o legal.

El artículo 45 ibídem establece que la nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha indicado:Acción: Controversias Contractuales

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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“En relación con dicha facultad, cuyo origen se halla en lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 1742 del Código Civil1, la misma obedece a la necesidad de dotar al juez de la indispensable competencia para controlar la validez del negocio jurídico que le es presentado en el proceso como origen de las reclamaciones contenidas en la demanda, por constituir un presupuesto obligado para el estudio de las mismas, el que su fuente sea legal; de modo que, si el juez advierte la presencia de vicios que lo invalidan, mal puede resolver sobre la procedencia de las pretensiones sin pronunciarse sobre la nulidad absoluta que surge en relación con el acto o contrato que les sirve de fundamento.

La nuli dad absoluta de los actos o contratos surge como sanción legal por la

sobre la procedencia de las pretensiones sin pronunciarse sobre la nulidad absoluta que surge en relación con el acto o contrato que les sirve de fundamento.

La nuli dad absoluta de los actos o contratos surge como sanción legal por la presencia de vicios de tal envergadura 2, que el legislador consideró procedente su expulsión del tráfico jurídico en aras de salvaguardar, primordialmente, el interés público -y en segun do lugar el interés privado -, razón por la cual se autoriza que su declaratoria sea pedida no sólo por todo el que tenga interés en ello, sino también por el ministerio público en el interés de la moral o de la ley, e incluso autoriza al juez para declararla oficiosamente, sin que la misma pueda sanearse por la ratificación de las partes.”

La declaratoria de nulidad absoluta de un contrato del Estado genera como efectos:

• La desaparición del ordenamiento jurídico del contrato. - La extinción de las obligaciones derivadas del contrato. - Retrotrae la situación de las partes al estado en el que estaban antes de la celebración del contrato.

1 “Art. 1742.- Subrogado. Ley 50 de 1936, art. 2º.- La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello; puede así mismo pedirse su declaración por el ministerio público en el interés de la moralidad o de la ley (…)”. 2 El artículo 1741 del C.C. establece que surge la nulidad absoluta i) del objeto o causa ilícitos, ii) de la

moralidad o de la ley (…)”. 2 El artículo 1741 del C.C. establece que surge la nulidad absoluta i) del objeto o causa ilícitos, ii) de la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos y iii) en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces; por su parte, los artículos 1519, 1521 y 1523 del mismo Código, establecen que hay un objeto ilícito i) en todo lo que contraviene al derecho público de la nación, ii) en la enajenación de cosas que no están en el comercio, o de derechos o privilegios que puedan transferirse a otra persona, o de las cosas embargadas por decreto judicial, y iii) en todo contrato prohibido por las leyes. El C. de Co., en su artículo 899, estable ce que será nulo absolutamente el negocio jurídico cuando i) contraríe una norma imperativa, ii) tenga causa u objeto ilícitos y iii) sea celebrado por persona absolutamente incapaz. Aparte de estas causales contenidas en las normas de derecho privado, la Ley 80 de 1993, en su artículo 44 consagró, como causales de nulidad absoluta de los contratos estatales regidos por sus normas, cuando i) se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución o la ley; ii) se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; iii) se celebren con abuso o desviación de poder; iv) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten y v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la

administrativos en que se fundamenten y v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley.Acción: Controversias Contractuales

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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Ahora bien, el comodato se define en el artículo 2201 del Código Civil como el contrato por medio del cual una de las partes le entrega a otra gratuitamente un bien para que haga uso de él, con cargo de restituir la cosa después de terminar el uso. Este contrato sólo se perfecciona con la entrega del bien.

El artículo 38 de la Ley 9ª de 1989 dispuso que la Administración sólo podrá entregar en comodato sus inmuebles, a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco años, los cuales se pueden renovar.

Este precepto contiene expresamente dos prohibiciones, la primera es que no permite que las entidades públicas den en comodato sus inmuebles a personas diferentes a las allí enunciadas, y la segunda impide que el término del contrato sea superior a cinco años.

En el presente asunto, se encuentra acreditado que el inmueble identificado

permite que las entidades públicas den en comodato sus inmuebles a personas diferentes a las allí enunciadas, y la segunda impide que el término del contrato sea superior a cinco años.

En el presente asunto, se encuentra acreditado que el inmueble identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 034-16166 de la Oficina de Registros Públicos de Turbo, ubicado en el Municipio de San Pedro de Urabá, es propiedad del Departamento de Antioquia, como consta en la Escritura Pública No. 2456 de la Notaría Catorce de Medellín y en el Certificado de Tradición y Libertad de Matrícula Inmobiliaria No. 034-16116.

De igual manera, se demostró que mediante contrato de comodato de inmueble celebrado el 09 de diciembre de 2009, entre el Municipio de San Pedro de Urabá como comodante y la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P., la entidad territorial prestó para su uso el inmueble identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 034-16166 de la Oficina de Reg istros Públicos de Turbo, a la sociedad. Del contenido del contrato se puede evidenciar que su duración sería por el término por el cual fue constituida la sociedad, la cual, de acuerdo con su Certificado de Existencia y Representación Legal, sería indefinida.

Lo anterior permite acreditar que el Departamento de Antioquia sí estaba legitimado en la causa para interponer la demanda de controversiasAcción: Controversias Contractuales

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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contractuales y solicitar la nulidad absoluta del contrato de comodato celebrado el 09 de diciembre de 2009, en la medida que tenía un interés directo porque el Municipio de San Pedro de Urabá prestó, sin su autorización, un inmueble que es de su propiedad, lo que la faculta para actuar y buscar la protección de sus derechos.

De esta manera, como se indicó en el marco normativo de la presente providencia, una de las consecuencias de la declaratoria de nulidad absoluta de un contrato estatal, es precisamente, el restablecimiento de la situación de las partes al estado en el qu e se encontraban antes de su celebración, por tanto, al desaparecer del mundo jurídico el contrato de comodato, la consecuencia lógica es que la posesión material del inmueble objeto de éste, se restituya a su propietario.

En este contexto, la orden de restitución del inmueble es válida porque ella se deriva de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato estatal, la cual en el caso analizado se encuentra demostrada porque éste se celebró contra expresa prohibición legal, por cuanto el Municipio de S an Pedro de Urabá entregó en comodato un inmueble que no era de su propiedad, además, la duración de aquel es superior a la permitida legalmente.

No obstante, la orden de restitución también debe impartirse en contra de la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá, en tanto como comodataria tiene el

aquel es superior a la permitida legalmente.

No obstante, la orden de restitución también debe impartirse en contra de la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá, en tanto como comodataria tiene el inmueble materialmente y por ello es quien bebe devolverlo, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en precedencia, a excepción del numeral segundo, el cual será modificado.

COSTAS.

En aplicación de los artículos 188 del C.P.A.C.A., 365 y 366 del C.G.P. y el Acuerdo No. PSAA16 -10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, deberá imponerse la condena en costas y agencias en derecho a la parte vencida, por tal motivo se condena en costas en esta instancia al Municipio de San Pedro de Urabá y a la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P.

Las costas y agencias en derecho serán liquidadas por el Juzgado de primera instancia.Acción: Controversias Contractuales

Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Municipio de San Pedro de Urabá y Otro Radicado: 05837-33-33-701-2015-00189-01

Decisión: Modifica sentencia de primera instancia.

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En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR EL NUMERAL SEGUNDO de la sentencia del 30 de octubre de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito

autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR EL NUMERAL SEGUNDO de la sentencia del 30 de octubre de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo, el cual quedará así:

“SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE SAN PEDRO DE URABÁ y a la EMPRESA DE ASEO DE SAN PEDRO DE URABÁ S.A.S. E.S.P. RESTITUIR el inmueble identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 034 -16166 de la Oficina de Registros Públicos de Turbo, en ésta quedan comprendidas todos los inmuebles por adhesión o por destinación que hagan parte del bien inmueble.”

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 30 de octubre de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Turbo.

TERCERO: CONDENAR EN COSTAS en esta instancia al Municipio de San Pedro de Urabá y a la Empresa de Aseo de San Pedro de Urabá S.A.S. E.S.P. con inclusión de agencias en derecho, las cuales deberán ser liquidadas por la Secretaría de la instancia previa.

CUARTO. En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia se estudió y fue aprobada en Sala, como consta en el acta de la fecha.

Los magistrados

SUSANA NELLY ACOSTA PRADA

Ponente

JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ

(Salvamento parcial de voto)

JORGE LEÓN ARANGO FRANCO