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República de Colombia 16-300-01 Rama Judicial del Poder Público Revisión de Acuerdo Distrito Judicial Administrativo de Antioquia EXP. No. 05001-23-33-000-2021-00668-00 Tribunal Administrativo de Antioquia

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrada ponente: Vannesa Alejandra Pérez Rosales Medellín, veintitrés de julio de dos mil veintiuno Procede la Sala a decidir en única instancia la solicitud elevada por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA con Nit. 890.900.286 de revisión de Acuerdo No. 02 de 25/2/2021 “por medio del cual se conceden unas facultades pro tempore al alcalde municipal de Fredonia para modificar la estructura orgánica y funcional de la administración central ” expedido por el concejo municipal de Fredonia con Nit. 890.980.848-1, teniendo en cuenta los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD presentada el 13/4/20211 (001Demanda, 002DemandaAnexo,

003ActaReparto, 00 4Recibido), pretende que se declare la invalidez del art ículo tercero del acuerdo No. 03 de 25/2/2021 del concejo municipal de Fredonia.

2. Pretensiones fundadas en los siguientes HECHOS: A través del acuerdo objeto de revisión, el Concejo Municipal de Fredonia concedió facultades al alcalde para modificar la estructura orgánica y funcional de la admini stración central. El artículo tercero del acuerdo establece que el alcalde presentará un

objeto de revisión, el Concejo Municipal de Fredonia concedió facultades al alcalde para modificar la estructura orgánica y funcional de la admini stración central. El artículo tercero del acuerdo establece que el alcalde presentará un informe a la corporación sobre el ejercicio de las facultades conferidas, dentro de los dos meses siguientes a su vencimiento ; el acuerdo fue deb atido y aprobado durante las sesiones ordinarias del mes de febrero y sancionado por el alcalde el 8/3/2021.

3. SEÑALA COMO FUNDAMENTOS DE DERE CHO: Los artículos 121 y 123 de la Constitución Política, 18 y 29 de la Ley 1551 de 2009 y 5 inc. 1 de l a Ley 489 d e

1998. Sostiene que l os se rvidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, debiendo ejercer su función en la forma prevista en la Constituci ón, la ley y el reglamento; además, constitucionalmente se ha establecido que ninguna autoridad de l Estado podrá ejercer func iones distintas a las señaladas por la Constitución y la ley. La ley 136 de 1994 dispone que entre las atribuciones de los concejos, se encuentra la de exigir informes escritos o citar a cualquier funcionario municipal, excepto a l alcalde, para que haga de claraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio; de otro lado, la misma regulación establece que entre las funciones de los alcaldes, está la de colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus fun ciones y presentarles info rmes generales sobre su administración en la primera sesión ordinaria de cada año . Y, el artículo 5 de la Ley 489 de 1998 consagra la forma en que los organismos y

concejo para el buen desempeño de sus fun ciones y presentarles info rmes generales sobre su administración en la primera sesión ordinaria de cada año . Y, el artículo 5 de la Ley 489 de 1998 consagra la forma en que los organismos y entidades administrativas deben ejercer las potestades y atribuciones inherentes.

4. El CONCEPTO DE INVALIDEZ expuesto por el subsecretario de prevención del daño antijurídico de la secretaría general del departamento de Antioquia se

contrae a que, con el artículo tercero del acuerdo No. 0 2 de 2021 , el concejo municipal de Fredonia se extralimitó en sus funciones pues to que, aunque el artículo 315 -8 constitucional consagra la atribución del mandatario local de presentar al concejo informes generales sobre su administración, no consagró para la corporación la facul tad de pedí rselos. De otra parte, la ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, especifica la función del alcalde de presentar informes generales sobre su administración al concejo en la primera sesión ordinaria de cada año, así como en relación con las com isiones cumplidas y cuando deba solicitar autorización para salir del país. Además, entre las atribuciones de los concejos, la Ley 136 de 1994 no contempla la facultad de exigir

1 Todas las citas entre pa réntesis hacen refere ncia a a rchivos del expediente electr ónico que p uede ser consultado siguiendo este enlace.República de Colombia 16-300-01 Rama Judicial del Poder Público Revisión de Acuerdo Distrito Judicial Administrativo de Antioquia EXP. No. 05001-23-33-000-2021-00668-00 Tribunal Administrativo de Antioquia

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2/7 F-040 23/7/2021 informes escritos de los funcionarios muni cipales, o citarlos para que hagan s us declaraciones.

5. De conformidad con las normas expuestas, el acuerdo municipal objeto de revisión es abiertamente inconstitucional, al confundir las nociones de potestad de control político y de regulación administrativ a, funciones inherentes a la corporación. Explica que el artículo 113 superior dispone la separación funcional de los órganos del Estado, aun cuando deben colaborar de forma armónica para lograr sus fines; lo que no implica que determinada rama u órgano l legue a asumir la función de otro órg ano, pues no debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones autónomas.

6. Cita la sentencia No. 37 de 19/9/2019 proferida por este Tribunal en la revisión del acuerdo No. 008 de 1/6/2019 del concejo municipal de Cisneros, en la que se explic ó que la fa cultad de exigir informes d e los concejos no es absoluta, en cuanto por expresa disposición legal, esa exigencia no puede dirigirse a los alcaldes municipales. Y, en cuan to a la competencia, aduce que e l Consejo de Estado ha reseñado que ella deviene en un a limitación material de la autoridad estatal, por la cual todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido.

7. Por todo lo anterior, solicita un pronunciamiento sobre la valid ez del

estatal, por la cual todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido.

7. Por todo lo anterior, solicita un pronunciamiento sobre la valid ez del acuerdo municipal, al consi derar que viola directament e el artículo 32 -2 de la Ley 136 de 1994.

8. INTERVENCIONES. En cumplimiento d el artículo 121 del decreto ley 1333 de 1986, la solicitud de revisión de acuerdo fu e fijada en lista por el término de 10 días, para que cualquier persona pudiera intervenir para d efender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo, así como para solicitar pruebas , término que transcurrió con la única intervención del Ministerio Público.

9. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO (015ConceptoMinisterioPublico), invoca el artícu lo 31 3-3 de la Constitución Política que establece como competencia de los concejos municipales la de autorizar al alcalde para celeb rar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo, disposición antes contemplada en el artículo 92 -7 del Decreto Ley 1333 de 1986; agrega que, ninguna de las dos disposiciones contempla facultades a los concejos para exigir informes sobre el ejercicio de las facultades autorizadas por la corporación.

10. En relació n con la atribución del alc alde contenida en el artículo 315 -8 constitucional, sobre la presentación de informes generales al conce jo, considera que el artículo 29-4 de la ley 1551 de 2012 precisó la periodicidad en la que debe rendirse dicho in forme, corr espondiendo a la primera se sión ordinaria de cada

constitucional, sobre la presentación de informes generales al conce jo, considera que el artículo 29-4 de la ley 1551 de 2012 precisó la periodicidad en la que debe rendirse dicho in forme, corr espondiendo a la primera se sión ordinaria de cada año. De otro lado, explica que el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 expresamente excluyó a los alcaldes de la exigencia de informes por parte de los concejos, norma que por ser especial y posterior, prima sobre el artículo 92 -5 del Decreto Ley 1333 de 1986.

11. Exclusión en consonancia con las normas constitucionales , pues como expone la Sala de Co nsulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto No. 1889 de 5/6/2008 , la función de los concej os de autor izar al alcalde para contratar, del artículo 313 de la Constitución Política, no puede utilizarse para arrogarse atribuciones de control o de cogestión contractual que no han previsto la Constitución ni la ley.

12. En conclusión, considera el agente del Minist erio Público que el concejo municipal de Fredonia excedió sus competencias al exigir al alcalde la presentación de informes específicos sobre el ejercicio de la autorización conferida en el acuerdo 002 de 2021; por tanto, solicita declarar invál ido el artí culo tercero de dicho acto administrativo.República de Colombia 16-300-01

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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

13. COMPETENCIA. Este tribunal es competente para decidir en única instancia sobre las solicitudes presentadas por el gobernador departamental, de revisión de validez de los acuerdos expedi dos por los c oncejos municipales re mitidos, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad (art. 305-10 CP, 119 Decreto Ley 1333 de 1986, y 151-4 de CPACA).

14. CONSIDERACIÓN PREVIA. Agotadas las etapas previstas en el trámite especial de revisión de acuerdo municipal, sin que se obse rve causal de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales, el Despa cho procede a proferir decisión de fondo, con fundamento en las siguientes pruebas relevantes para la toma de

decisión:

15. SOBRE EL ACTO ACUSADO Y SUS ANTECEDENTES - Exposición de motivos de l proyecto de acuerdo No. 01 de 2021 presentado por el alcalde, “por medio del cual se conceden unas facultades pro tempore al alcalde municipal para modificar la est ructura orgánica y funcional de la administración central” con base en el artículo 313 de la Constitución Política, sin que establezca justificación normativa de la disposición del artículo tercero (022AnexoAntecedentes20210630, 025AnexoMemorialProyectoAcuerdo). - Informe de Comisión tercera administrativa de 18/2/2021, a fin de llevar a cabo primer debate al proyecto de acuerdo No. 01 por el cual se conceden unas

(022AnexoAntecedentes20210630, 025AnexoMemorialProyectoAcuerdo). - Informe de Comisión tercera administrativa de 18/2/2021, a fin de llevar a cabo primer debate al proyecto de acuerdo No. 01 por el cual se conceden unas facultades pro tempore al alcalde municipal, para modificar la estructura orgánica y funcional d e la administración central, siendo aprobado (020AnexoAntecedentes20210630). - Acta de sesión ordinaria No. 013 de 22/2/2013 del concejo municipal de Fredonia, en la que se llevaría a cabo segundo debate al proyecto de acuerdo No. 02, siendo aprobado (019AnexoAntecedentes20210630). - Acuerdo No. 02 de 25/2/2021 del concejo municipal de Fredonia -Antioquia “por medio del cual se conceden unas facultades protémpore al alcalde municipal para modificar la estructura orgánica y funcional de la administración central ”, sancionado y publicado el 8/3/2021 (001Demanda p. 12-15), y remitido a la gobernación de Antioquia el 10/3/2021 (001Demanda p. 16). - Oficio No. 002028 de 13/7/2021, por el cual el alcalde municipal de Fredonia remite antecedentes administrativos de acuer do municipal No. 02 de 2021 (024Respuesta20210714).

16. OTROS DOCUMENTOS - Decreto 302 de 31/10/2017 “por el cual se establece la estructura del sector central de la administración municipal de Fredonia –Antioquia, y la planta de personal y se señalan las funcio nes de sus dependencias y se dictan otras disposiciones” (026AnexoMemorialDecreto20210714).

central de la administración municipal de Fredonia –Antioquia, y la planta de personal y se señalan las funcio nes de sus dependencias y se dictan otras disposiciones” (026AnexoMemorialDecreto20210714). - Decreto 303 de 31/10/2017 “por el cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal del sector cen tral de la administración municipal de Fredonia –Antioquia” (027AnexoMemorialDecreto20210714). - Decreto D 2021070000521 de 31/1/2021, “por medio del cual se hacen unos nombramientos en la planta de empleos del nivel directivo de la Planta Global de la Admini stración Departamental en el nivel central” (001Demanda p. 20-22). - Acta de posesión de 1/ 2/2021 de DAVID ANDRÉS OSPINA SALDARRIAGA como Subsecretario de Despacho, de la Subsecretaría de Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General del departam ento de Antioquia (001Demanda p. 19).República de Colombia 16-300-01 Rama Judicial del Poder Público Revisión de Acuerdo Distrito Judicial Administrativo de Antioquia EXP. No. 05001-23-33-000-2021-00668-00 Tribunal Administrativo de Antioquia

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4/7 F-040 23/7/2021 - Decreto D 202 1070000883 de 22/2/2021 “por medio del cual se hace una delegación”, en el Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico, adscrito a la Secretaría General, la suscripción y radicación de los documentos pertinentes ante esta Corporación, respecto de los actos administrativos municipales de los que se

delegación”, en el Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico, adscrito a la Secretaría General, la suscripción y radicación de los documentos pertinentes ante esta Corporación, respecto de los actos administrativos municipales de los que se concluya que adolecen de inconstitucionalidad o ilegalidad (001Demanda p. 1 718).

17. PROBLEMÁTICA JURÍDICA PLANTEADA. Tal como se concluye del estudio de la solicitud y las pruebas legalmente recaudadas, corresponde a la Sala determinar

si el art ículo tercero d el a cuerdo No. 0 2 de 25/2/2021 expedido por el c oncejo municipal de Fredonia es inválido o no , según las censuras expuestas por el funcionario delegado de la s ecretaría general de la g obernación, esto es, por excederse en las funciones constitucionales y legales de los concejos municipales, al exigir al alcalde la presentación de un informe final sobre el ejercicio de las facultades conferidas, en el término de dos meses tras su vencimiento.

18. TESIS DE LA SALA. La tesi s que sostiene la Sala con fundamento en el principio de legalidad, las atribuciones constitucionales y legales otorgadas tanto al alcalde como a los concejos municipales y, en particular, el artículo 18 d e la ley 1551 de 2012 , responde que : aunque el conc ejo m unicipal puede conceder al alcalde facultades pro tempore para modificar la estructura orgánica y funcional de la administ ración municipal , no tiene atribuciones para imponer al alcalde la presentación de informes específicos . El a cuerdo No . 02 de 25/2/2021 resulta parcialmente inválido en cuanto exige al alcalde municipal la presentación de un

la administ ración municipal , no tiene atribuciones para imponer al alcalde la presentación de informes específicos . El a cuerdo No . 02 de 25/2/2021 resulta parcialmente inválido en cuanto exige al alcalde municipal la presentación de un informe final sobre el ejercicio de las facultades conferidas en ese mismo acuerdo, dentro de los dos meses siguientes a su vencimiento, conforme pasa a explicarse:

19. CONSIDERACIONES NORMATIVAS. SOBRE EL PRINCI PIO DE LEGALIDAD , pilar fundamental del Estado Social de Derecho, el artículo 121 de la Constitución Política dispone que ninguna a utoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que l e atribuyen la Constitución y la ley. Y, el artículo 122 ib ídem señala que el ejercicio de la función pública se encuentra sometido a la Constitución, la ley y al reglamento, lo cual se encu entra en armonía con el artículo 6º constitucional, según el cual, los servidores públicos responden tanto por infracción de la Constitución y las leyes, como omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.

20. Con lo cual, la autoridad administrati va debe ceñirse a lo que la Constitución, ley o reglamento le permitan; no puede ejercer funciones más allá de las que están a su cargo , con lo cual se evitan actuaciones ilegales o arbitrarias por parte de personas en ejercicio de una función pública.

21. SOBRE LAS FACULTADES DE LOS CONCEJOS MUNICI PALES. El artículo 313 de la Constitución establece las funciones de los concejos municipales y los artículos 92 a 99 del decreto 1333 de 1986 establecen sus atribuciones (entre otras, Autorizar

Constitución establece las funciones de los concejos municipales y los artículos 92 a 99 del decreto 1333 de 1986 establecen sus atribuciones (entre otras, Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corr esponden a los Concejos); y el artículo 71 -parágrafo de la ley 136 de 1994 establece que los proyectos de acuerdo a que se refieren a los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde.

22. Por su parte , e l artículo 31 5 de la Constitución establece entre las atribuciones del alcalde “colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre s u administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado”.

23. Según los artículos 99 del Decreto 1333 y 41 -3 de la Ley 136, los concejos tienen prohibido “Intervenir en asuntos que no sean de su competen cia, ya por medio de acuerdos o de resoluciones”.República de Colombia 16-300-01

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24. En relación con las facultades extraordinarias y sus características, la Corte

Constitucional2 ha explicado que:

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24. En relación con las facultades extraordinarias y sus características, la Corte Constitucional2 ha explicado que: "El que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, ademá s de necesari as e indispensables para el logro d e determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso". Así, pues, entrabándose de la competencia par a el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos". “Lo que exige la Constitución en materia de fa cultades extraordinarias es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad”.

25. Por lo anterior, la posición de esta Sala es que es factible , en el marco constitucional y legal aplicable, que el conce jo municipal autorice al burgomaestre para que ejerza pro t empore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos, como determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración corr espondientes a las distintas categorías de empleos (art. 313-6 CP).

26. En cuanto a la exigencia de informes, e l artículo 32 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012, establece, además de las funciones señaladas en la Constit ución y la ley, entre otras atribuciones de los

concejos: “(…)

modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012, establece, además de las funciones señaladas en la Constit ución y la ley, entre otras atribuciones de los concejos: “(…)

2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al pe rsonero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio (…)” (Subraya la

Sala).

27. Por su parte, el artículo 5 de la ley 489 de 199 8 regula la competen cia administrativa y establece que los organismos y entidades adminis trativos deben ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos asignados por el ordenamiento jurídico y las compe tencias pr opias, obse rvando los principios de la función administrativa y los del artículo 288 de la Constitución.

28. SOBRE EL CASO EN CONCRETO. En el caso que nos ocupa, el artículo primero del acuerdo No. 02 de 2021 faculta al alcalde municipal de Fredonia por el tér mino de och o meses para modificar y determinar la nueva est ructura orgánica y funcional de la administración central.

29. Específicamente, disp one que el eje cutivo determinaría “1. L a estructura orgánica y funcional de la administración central, las funciones de sus áreas y las escalas de remuneración correspondiente a los distintos niveles de sus empleos.

2. La creación, supresión o modificación de las áreas de la estructura administrativa serán las que resulten del diagnóstico y el estudio técnico que

escalas de remuneración correspondiente a los distintos niveles de sus empleos.

2. La creación, supresión o modificación de las áreas de la estructura administrativa serán las que resulten del diagnóstico y el estudio técnico que realice la administración municipal”; para ese fin, se le facultó para que adoptara las medidas financieras requeridas.

30. Como se evidencia en los antecedentes de l acuerdo municipal objeto de revisión, el proyecto fue presentado a iniciativa del alcalde, tal como e stablece el

2Sentencias C-74 de 1993 y C-050 de 1997.República de Colombia 16-300-01 Rama Judicial del Poder Público Revisión de Acuerdo Distrito Judicial Administrativo de Antioquia EXP. No. 05001-23-33-000-2021-00668-00 Tribunal Administrativo de Antioquia

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6/7 F-040 23/7/2021 artículo 71 -1 de la ley 136 de 1994, en armonía con el artículo 91 ibídem, modificado por el artículo 29 de la ley 1551 de 2012.

31. Pues bien, no existe inconformidad en cuanto a las facultades conferidas al alcalde municipal por parte del concejo.

32. No ocurre lo mismo frente a l artículo tercero el acuerdo municipal objeto de revisión, pues no existe disposición legal que permita a la corporación administrativa exigir al alcalde mu nicipal la presentación de informes por fuera de los que el mismo legislador ya ha previsto.

33. Resulta claro para la Sala que tal e xigencia no se encuentra entre las competencias del concejo municipal, por el contrario, el mismo artículo 18 de la ley 1551 de 2012 excluye tal posibilidad en relación con el alcalde municipal.

33. Resulta claro para la Sala que tal e xigencia no se encuentra entre las competencias del concejo municipal, por el contrario, el mismo artículo 18 de la ley 1551 de 2012 excluye tal posibilidad en relación con el alcalde municipal.

34. EN CONCLUSIÓN. Le asiste razón al solicitante al considerar q ue con el artículo tercero del acuerdo No. 02 de 2021 de Fredonia, el concejo municipal de esa municipalidad incurrió en ext ralimitación en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legal es; por lo tanto, esta Sala de Decisión declara la invalide z parcial del acuerdo No. 02 de 25/2/2021 expedido por el concejo municipal del municipio de Fredonia, en cuanto dispone “Tercero: El Alcalde presentará un informe final a la Corporación sobre el ejercicio de las facultades conferidas dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de las mismas”.

III. DECISIÓN

35. En mérito de lo expuesto, la Sala Quin ta del Tribunal Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del artículo tercero del acuerdo 02 de 25/2/2021 expedido por el c oncejo municipal de Fredonia, que establece que “El Alcalde presentará un informe final a la Corporación sobre el ejercicio de las facultades conferidas dentro de los dos ( 2) meses siguientes al vencimiento de las mismas”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la s ecretaría general del Departamento de An tioquia y a los señores a lcalde y presidente del concejo municipal de Fredonia -Antioquia.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la s ecretaría general del Departamento de An tioquia y a los señores a lcalde y presidente del concejo municipal de Fredonia -Antioquia.

TERCERO: DEVOLVER las presentes diligencias a la oficina de origen , una vez notificada esta providencia y previa desanotación en los Sistemas de registro.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha.

Firmado Por:

VANNESA ALEJANDRA PEREZ ROSALES

MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL

DE LA CIUDAD DE MEDELLIN-ANTIOQUIA

SUSANA NELLY ACOSTA PRADA

MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL

DESPACHO 012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

JORGE LEON ARANGO FRANCO

MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL

DESPACHO 014 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVORepública de Colombia 16-300-01

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