TA ANT - Sentencia 05001-33-33-008-2017-00286-01 (26-06-2026)

[image: Imagen que contiene Logotipo Descripción generada automáticamente]Tribunal Administrativo de Antioquia

Sala Sexta de Decisión Oral

Magistrado Ponente: Rafael Darío Restrepo Quijano

Medellín, veintiséis (26) de junio de dos mil veintiséis (2026)

REFERENCIA: NULIDAD

DEMANDANTE: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO - ANTIOQUIADEMANDADO: PERSONERÍA MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO - ANTIOQUIA

RADICADO: 050013333 008 2017 00286 01

ASUNTO: SENTENCIA N° 149

Tema: Salarios y prestaciones del personero municipal. Se imputa a la sección de la Personería Municipal no a la Administración Central. Se confirma sentencia de primera instancia donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada -Personería Municipal de Puerto Berrío - Antioquiaen contra de la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2020, por el Juzgado Octavo (8°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín - Antioquia, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

PRETENSIONES

Como pretensiones de la demanda que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por el Personero Municipal de Puerto Berrío - Antioquia:

• Resolución No. 010 del 22 de junio de 2016, por medio de la cual se adopta el presupuesto de ingresos y egresos de la Personería Municipal de Puerto Berrío para el año 2016. - Resolución No. 013 del 25 de julio de 2016, por medio de la cual se crean códigos y se realizan traslados del presupuesto del año 2016 de la Personería Municipal de Puerto Berrío. - Resolución No. 014 del 26 de julio de 2016, por medio de la cual se ordenan gastos en la Personería Municipal de Puerto Berrío. - Resolución No. 022 del 1° de septiembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó traslados del presupuesto del ente en el año 2016. - Resolución No. 038 del 13 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería. - Resolución No. 042 del 27 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería. - Resolución No. 043 del 28 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería. - Resolución No. 003 del 8 de febrero de 2017, por medio de la cual se adopta el presupuesto de ingresos y egresos de la Personería Municipal de Puerto Berrío para el año 2017. - Resolución No. 009 del 14 de marzo de 2017, por medio de la cual se modificó la Resolución No. 003 del 8 de febrero de 2017. - Resolución No. 010 del 20 de marzo de 2017, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería.

Finalmente, que se condene a la demandada a pagar las costas del proceso.

HECHOS

Se narra cómo hechos de la demanda que conforme el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, el presupuesto de las personerías municipales hace parte del presupuesto central de los municipios y que, conforme con la misma norma los proyectos de presupuesto de las personerías deben ser elaborados por el respectivo personero, quien lo debe presentar al alcalde municipal para que este lo incorpore al presupuesto general del municipio.

En el caso del municipio de Puerto Berrío, señala que, mediante un proyecto de presupuesto presentado al Concejo municipal, se implementó el presupuesto de la Personería Municipal para el año 2016, siendo que así se aprobó por dicha corporación. Luego, durante la vigencia del presupuesto aprobado por el Concejo municipal para la Personería, el señor Personero municipal resolvió variar dicho presupuesto y realizar traslados que variaron el mismo, trayendo consecuencias al presupuesto general del municipio, entre ellos algunos ítems referidos a sueldos, pago de prestaciones, trabajo suplementario, honorarios, compra y mantenimiento de equipos, entre otros conceptos para los que no estaba destinado tal presupuesto.

Afirma que el personero municipal, realizando una incorrecta interpretación de un fallo judicial y de un concepto de la Contraloría General de Antioquia, consideró que en el presupuesto que le fue asignado a su dependencia le sobraban recursos puesto que allí se incluyó su salario y este consideraba que dicho salario se debía incluir en el presupuesto central del Municipio. En tal sentido, la parte demandante afirma que el Personero municipal debió solicitar un ajuste al Concejo municipal con el fin de que dicho dinero volviera al presupuesto central del municipio y no destinarlo a otros gastos diferentes, pues estos recursos contaban con destinación específica.

El Juzgado Octavo (8°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante sentencia del 23 de septiembre de 2020 declaró la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Personero Municipal de Puerto Berrío (Antioquia):

• Resolución No. 013 del 25 de julio de 2016, por medio de la cual se crean códigos y se realizan traslados del presupuesto del año 2016 de la Personería Municipal de Puerto Berrío. - Artículo Segundo de la Resolución No. 014 del 26 de julio de 2016, por medio de la cual se ordenan gastos en la Personería Municipal de Puerto Berrío. - Resolución No. 022 del 1° de septiembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó traslados del presupuesto del ente en el año 2016. - Resolución No. 038 del 13 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería. - Resolución No. 042 del 27 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería. - Resolución No. 043 del 28 de diciembre de 2016, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería. - Resolución No. 009 del 14 de marzo de 2017, por medio de la cual se modificó la Resolución No. 003 del 8 de febrero de 2017. - Resolución No. 010 del 20 de marzo de 2017, por medio de la cual el Personero Municipal de Puerto Berrío realizó unos traslados en el presupuesto de la Personería.

Conforme a lo dicho, aduce que el Personero municipal de Puerto Berrío, con la expedición de los actos administrativos demandados, vulneró la Constitución Política, la ley y el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio e incluso ha incurrido en el posible punible de peculado por aplicación oficial diferente. Así mismo, a pesar de que el artículo 107 de la Ley 111 de 1996 señala que dichas apropiaciones del presupuesto del municipio, con destino a las contralorías y personerías, se deben regir por el estatuto orgánico del presupuesto del respectivo municipio, el Personero municipal desobedeció el Acuerdo Municipal 037 de 1996, el que a su vez se elaboró con fundamento en la Ley 111 de 1996.

Relata que ante la reclamación realizada por parte del Personero para que se le cancelara los salarios con cargo al Presupuesto central del municipio, el alcalde negó lo solicitado indicándole que dentro del presupuesto aprobado por parte del Concejo municipal para la personería, se incluyó lo correspondiente a sus salarios y prestaciones sociales. Luego, este insistió en solicitar dichos pagos y ha continuado realizando movimientos al presupuesto aprobado.

Refiere que en los años 2016 y 2017, a fin de dar respuesta a las pretensiones del Personero municipal, la Alcaldía de Puerto Berrío acudió al concepto técnico del doctor Gonzalo Gaviria Correa, quien actuó como ponente de la Ley 136 de 1994, a fin de conocer el verdadero espíritu de dicha ley en lo que refiere al presupuesto de la personería municipal y su relación con el salario del personero, donde obtuvo como respuesta que dicho presupuesto siempre debe comprender los salarios del personero, por cuanto no se puede considerar que dicha entidad cuente con dos partidas diferentes aunque tenga autonomía administrativa, entre otras razones.

Concluye que el Personero Municipal de Puerto Berrío decidió variar y ajustar los presupuestos de la Personería en los años 2016 y 2017, aprovechando que en el presupuesto de ambos años la Administración municipal incluyó el valor de sus salarios y prestaciones sociales, invirtiendo dichas sumas en otros conceptos, sin autorización del Concejo municipal, cuando debió evitar disponer de ellos si consideraba que sus salarios debían ser cubiertos por el presupuesto central. Por ello, a la fecha de presentación de la demanda, el Personero municipal ha recibido como pago de sus salarios por el año de 2016, la suma de $25.369.318 con cargo al presupuesto central del municipio, cuando debió cubrirlo él mismo con cargo al presupuesto de la personería municipal.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Juzgado Octavo (8°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante sentencia del 23 de septiembre de 2020 declaró la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Personero Municipal de Puerto Berrío (Antioquia):

Se sostuvo que dado que el presupuesto del municipio está conformado por diferentes secciones presupuestales -incluyendo la de la Personería Municipaly que en aplicación del principio de especialización presupuestal consagrado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, las apropiaciones deben referirse en cada órgano o sección de la administración a su objeto y funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas, de conformidad con lo prescrito en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, los salarios y prestaciones de los personeros deben cancelarse con cargo al presupuesto municipal que ya fue previamente apropiado en el órgano o sección presupuestal personería y que son financiados con los ingresos corrientes de libre destinación, en atención de los límites de gasto de que tratan los artículos 10 y 37 de las Leyes 617 de 2000 y 1551 de 2012 respectivamente.

En tal sentido, el a quo observa que en todos los actos administrativos demandados que trataron sobre traslados presupuestales dentro de la sección de la Personería Municipal en las vigencias fiscales 2016 y 2017, se efectuaron en violación del principio de especialización de que trata el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 y sin tener competencia para ello.

De modo que, bajo la interpretación de que los salarios y prestaciones del personero se debían cancelar con cargo al presupuesto central del ente territorial y no con cargo a la sección correspondiente a la Personería Municipal, el Personero Municipal de Puerto Berrío - Antioquia dispuso de tales recursos acudiendo a traslados presupuestales realizados por la misma dependencia, lo que incluyó la creación motu proprio de partidas presupuestales y el traslado de recursos entre las distintas partidas aprobadas por el Concejo Municipal de Puerto Berrío – Antioquia en los correspondientes acuerdos de aprobación del presupuesto municipal.

Ello conduce a una disposición indebida de los recursos propios previamente apropiados por parte del personero municipal de Puerto Berrío - Antioquia, además que se incurrió en violación de las normas de presupuesto municipales, en específico de los artículos 49, 80 y 99 del Acuerdo 37 de 1996 -Estatuto de Presupuesto Municipal y en los artículos 84, 88, 91 y 102 del Acuerdo No. 009 de 2016 -Por medio del cual se ajustó el Acuerdo 37 de 1996.

RECURSO DE APELACIÓN

La Personería Municipal de Puerto Berrío – Antioquia apela la sentencia de primera instancia, considerando que debe revocarse el fallo apelado y negarse las pretensiones de la demanda.

Se argumenta que quedaron probados hechos como: (i) se realizaron distintas peticiones que realizó el Personero Municipal al ente territorial que es con cargo al presupuesto de la administración central de donde deben salir los recursos para el pago de los salarios del personero, peticiones a las cuales se les respondió de forma negativa; (ii) los traslados presupuestales realizados por el personero municipal, respetaron el límite máximo autorizado en la Ley 136 de 1994; (iii) los traslados presupuestales no se han ejecutado por el Municipio, por lo que se han tornado en ineficaces; y (iv) con los traslados presupuestales no se superó el presupuesto previamente fijado por el Concejo Municipal, sin crear erogaciones que sobrepasen el presupuesto aprobado.

En segundo lugar, se indica que del artículo 177 de la Ley 136 de 1994 no se deduce que el pago de las prestaciones sociales y el salario del personero deba hacerse con cargo a la sección del presupuesto que corresponde a la personería municipal, indicando la norma que el pago debe hacerse con cargo al presupuesto del municipio.

ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA

En el presente caso ni la parte demandante ni demandada alegó de conclusión.

POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público no emitió concepto en el presente caso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico

El problema jurídico consiste en determinar, si en virtud del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, los salarios y prestaciones sociales del personero municipal deben pagarse con recursos de la administración central o de la sección del presupuesto que corresponde a la personería municipal.

2. Del salario y prestaciones del personero municipal

2.1 El asunto central radica en determinar si el salario y prestaciones sociales del personero municipal se paga con el presupuesto destinado a la sección de la personería municipal o de la administración central. Ello por cuanto, los actos administrativos anulados por el juez de primera instancia suponen que, recursos sobrantes de la personería municipal tengan una destinación diferente, dado que en el sentir del Personero Municipal su salario y prestaciones sociales deben ser asumidos por la administración central.

Ahora bien, en virtud del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio:

“SALARIOS, PRESTACIONES Y SEGUROS. Los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los personeros….

Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo”.

Ahora bien, respecto a la materia que se estudia el Consejo de Estado profirió concepto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, precisando que:

2.2 La Sala encuentra que la decisión adoptada por el juez de primera instancia debe ser confirmada, toda vez que los actos administrativos anulados partieron de una interpretación equivocada del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, al asumir que el salario y las prestaciones sociales del Personero Municipal de Puerto Berrío – Antioquia debían ser sufragados con cargo a la sección presupuestal de la administración central del municipio.

Si bien dicha disposición establece que tales emolumentos se pagan con cargo al presupuesto municipal, ello no significa que deban imputarse a la sección presupuestal de la administración central, sino a la correspondiente sección de la Personería Municipal, conforme a la estructura del presupuesto y al principio de especialización consagrado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996.

En efecto, tal como lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la expresión “presupuesto del municipio” contenida en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 debe entenderse en armonía con la autonomía administrativa y presupuestal reconocida a las personerías municipales, de manera que el salario y las prestaciones sociales del personero constituyen una erogación propia de la sección presupuestal asignada a dicho órgano de control.

Pretender que tales gastos sean atendidos con recursos imputables a la administración central desconoce el principio de especialización del gasto y afecta la independencia funcional y presupuestal de la Personería frente al ejecutivo municipal.

Bajo ese entendido, carece de fundamento jurídico la pretensión del Personero Municipal de obligar a la administración central a asumir con cargo a su propia sección presupuestal el pago de su salario y prestaciones sociales, para, de esta manera, disponer libremente de los recursos apropiados en la sección de la Personería que habrían quedado disponibles por la no imputación de dichos gastos.

Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo”.

Ahora bien, respecto a la materia que se estudia el Consejo de Estado profirió concepto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, precisando que:

“Por tal razón, cuando el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 dispone que los “salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio…”, significa que efectivamente dicho salario se paga con cargo al presupuesto municipal, pero debe imputarse a la sección presupuestal de las personerías, no a la sección presupuestal de la administración central. Esto, igualmente es virtud del principio de Especialización definido en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 que expresa:

“ARTICULO 18. ESPECIALIZACION. Las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. (Ley 38/89, artículo 14, Ley 179/94, artículo 55, inciso 3o.)

De otro lado, pretender que los salarios de los personeros se paguen con cargo a los recursos del municipio, imputables a la sección presupuestal de la administración central y no a la sección presupuestal de las personerías, no sólo viola los límites máximos establecidos por la Ley 617 de 2000 y el principio de Especialización, sino que es una forma de menguar o desconocer la garantía que tiene un órgano de control para ejercer su función de vigilancia de la gestión de las autoridades públicas del nivel local, pues el personero quedaría sujeto a lo que el alcalde disponga como órgano principal de la administración local, viola por tanto, el principio de autonomía administrativa y presupuestal de las personerías.”

Tal proceder comportaría una destinación distinta de los recursos asignados a la Personería, contrariando las normas presupuestales aplicables y alterando los límites y finalidades para los cuales fueron apropiados los recursos públicos.

En consecuencia, al advertirse que los actos demandados desconocieron el régimen presupuestal aplicable y propiciaban una destinación indebida de recursos de la Personería Municipal de Puerto Berrío, la Sala confirmará la sentencia apelada, por cuanto el salario y las prestaciones sociales del personero deben imputarse y ejecutarse dentro de la sección presupuestal de la Personería Municipal y no con cargo a la sección de la administración central del municipio.

2.3 De otro lado, los argumentos expuestos por la parte recurrente no tienen la entidad suficiente para desvirtuar las razones que condujeron a la declaratoria de nulidad de los actos acusados.

En efecto, el hecho de que el Personero Municipal hubiera elevado diversas solicitudes a la administración central del Municipio de Puerto Berrío – Antioquia con el propósito de que el salario y las prestaciones sociales del cargo fueran sufragados con cargo a la sección presupuestal de dicha dependencia, y que estas hubieran sido resueltas desfavorablemente, no modifica el régimen jurídico aplicable ni altera la conclusión según la cual tales erogaciones deben ser imputadas a la sección presupuestal de la Personería Municipal. La negativa del ente territorial, por el contrario, resulta acorde con el principio de especialización presupuestal y con la autonomía administrativa y financiera que ampara a dicho órgano de control.

De igual manera, la circunstancia de que los traslados presupuestales efectuados por el Personero Municipal se hubiesen mantenido dentro del límite máximo de gastos autorizado por la Ley 136 de 1994 tampoco conduce a la conservación de los actos demandados. El respeto de los topes legales constituye apenas uno de los requisitos de legalidad del gasto, pero no excluye la obligación de observar las reglas relativas a la destinación específica de las apropiaciones presupuestales.

Por ello, aun cuando no se hubiesen superado los límites cuantitativos establecidos por el legislador, ello no subsana la ilegalidad derivada de pretender liberar recursos de la sección presupuestal de la Personería mediante la imputación del salario y prestaciones del personero a la sección presupuestal de la administración central.

Tampoco resulta de recibo el argumento según el cual los traslados presupuestales se habrían tornado ineficaces por no haber sido ejecutados por el municipio. Ello es así, por cuanto los actos administrativos que los dispusieron no habían sido suspendidos provisionalmente ni anulados y, en consecuencia, conservaban plenamente su presunción de legalidad y fuerza ejecutoria. Por ello, la circunstancia de que las modificaciones presupuestales no se hubiesen materializado no desvirtúa los vicios de legalidad que las afectan ni constituye razón suficiente para mantenerlas en el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, el hecho de que las modificaciones presupuestales no se hubiesen materializado no desvirtúa el vicio de legalidad advertido ni constituye razón suficiente para mantener en el ordenamiento actos que fueron expedidos con desconocimiento de las normas que regulan la especialización y destinación de los recursos públicos.

Finalmente, tampoco tiene vocación de prosperidad la alegación según la cual los traslados presupuestales no implicaron un incremento del presupuesto previamente aprobado por el Concejo Municipal ni la creación de erogaciones que excedieran las apropiaciones autorizadas.

La nulidad declarada por el juez de primera instancia no se fundamentó en una extralimitación cuantitativa del presupuesto, sino en la indebida destinación de recursos pertenecientes a la sección presupuestal de la Personería Municipal, derivada de la errónea premisa de que el salario y las prestaciones sociales del personero debían ser asumidos por la administración central.

Por consiguiente, la ausencia de un exceso presupuestal o la inejecución de los actos demandados no desvirtúan los vicios que afectan su legalidad, razón por la cual se impone confirmar la decisión adoptada en primera instancia.

3. De la condena en costas

Dada la naturaleza del medio de control no se condena en costas, conforme lo establecido en el artículo 188 del CPACA.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2020, por el Juzgado Octavo (8°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín - Antioquia mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones dadas en esta sentencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 034

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 034

LOS MAGISTRADOS,

RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO

Firmado por Samai

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Firmado por Samai

VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES

Firmado por Samai