TA ANT - Sentencia 05001-33-33-024-2023-00305-01 (12-06-2026)

[image] Tribunal Administrativo de Antioquia

Sala Sexta De Decisión Oral

Magistrado Ponente: RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO

Medellín, doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026)

REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL

DEMANDANTE: DORA LEONOR PALACIOS VÁSQUEZ

DEMANDADO: NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓNFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTRO

RADICADO: 050013333024 2023 00305 01

ASUNTO: SENTENCIA Nº 134

TEMA: SANCIÓN POR MORA por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990 artículo 99 e INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991. Revoca el numeral segundo de la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 18 de junio de 2024, por el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo Oral del Circuito de Medellín – Antioquia-,mediante la cual, se negaron a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.

ANTECEDENTES

ANTECEDENTES

DORA LEONOR PALACIOS VÁSQUEZ, por conducto de apoderada judicial, acude en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho-laboral, en contra de la NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓNFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y EL DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN,solicitando como pretensiones:

1. Declarar la nulidad del acto administrativo identificado como 202330070402 del 01/03/2023 donde niegan el reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde el 15 de febrero de 2021 fecha en que debió efectuarse el pago de las cesantías del año 2020, en el respectivo Fondo Prestacional y hasta el momento en que se acredite el pago de los valores correspondientes en la cuenta individual del docente, así como también niegan el derecho a la INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1° de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991, indemnización que es equivalente al valor cancelado de los intereses causados durante el año 2020, los cuales fueron cancelados superado el término legal, esto es, después del 31 de enero de 2021.”

Declarar que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora y la indemnización antes enunciada.

A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a las demandadas a que le reconozca y pague a la parte actora, lo siguiente:

Declarar que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora y la indemnización antes enunciada.

A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene a las demandadas a que le reconozca y pague a la parte actora, lo siguiente:

• La SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99 y, la INDEMNIZACIÓN por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1° de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991.

• Los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción e indemnización.

• Los intereses moratorios.

HECHOS

Como sustento fáctico de sus pretensiones, la parte actora informó que:

• Es docente en el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín.

• La entidad territorial y el Ministerio de Educación Nacional no han procedido a consignar de manera efectiva las cesantías ni los intereses a las cesantías correspondiente al año 2020 ante la Fiduciaria o el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

• Solicitó a la entidad nominadora el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de la cesantía y sus intereses a la entidad nominadora, bajo el radicado No. 202310055096 del 21 de febrero de 2023, y ella resolvió negativamente mediante acto administrativo 202330070402 del 01 de marzo de 2023.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Juez de Instancia profirió sentencia, mediante la cual, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, para ello, señaló:

“(…)

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Juez de Instancia profirió sentencia, mediante la cual, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, para ello, señaló:

“(…)

En conclusión, a partir del recuento normativo y jurisprudencial que precede, se colige que la pretendida sanción moratoria regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, no resulta aplicable al personal docente afiliado al FOMAG. Tampoco la indemnización por no consignación oportuna de los intereses a las cesantías de que trata el artículo 1° de la Ley 52 de 1975, en la medida que los educadores oficiales están regidos en la materia por el Acuerdo No. 38 de 1998, emitido por el Consejo Directivo del FOMAG, que no contempla la misma. La normatividad especial aplicable a los docentes es incompatible con la penalidad pretendida, en tanto todos están afiliados al FOMAG, no gozan de libertad para elegir o trasladarse de fondo, y sus cesantías y los intereses no son depositadas por su empleador, sino que tales recursos son administrados por el propio FOMAG, que es el responsable de su pago, en la periodicidad y con las condiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y en el citado Acuerdo 38 de 1998.

En suma, los ataques formulados contra el acto acusado no conducen a desvirtuar la presunción de legalidad del Oficio No. 202330070402 del día1 de marzo de 2023, dictado por el Distrito de Medellín, en virtud de las razones explicadas en precedencia, corolario de que lo se impone la desestimación de las pretensiones (sic). En la medida que los medios de defensa invocados por las entidades demandadas, no tienen el talante de excepciones de fondo, en estricto sentido, no hay lugar a que se declaren probadas las “excepciones”, debido a que los mismos no revisten tal carácter.

En efecto, los medios exceptivos invocados se contraen a formular oposición a la prosperidad de las pretensiones, y a fundamentar las razones de defensa. No obstante, no son genuinamente excepciones de fondo, que se caracterizan por insertar al debate razones de hecho y de derecho nuevos, dirigidos a enervar la prosperidad de las pretensiones, en la medida que se sustentan en supuestos modificativos, extintivos o impeditivos del derecho afirmado en la demanda. Así lo ha resaltado en forma tajante la doctrina[[1]](#footnote-1), y tímidamente, el precedente del Consejo de Estado[[2]](#footnote-2).

(…).”

Finalmente, condenó en costas a la parte demandante, en atención al contenido del artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

RECURSO DE APELACIÓN

La apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación solicitando se revoque la sentencia de primera instancia respecto de la condena en costas y agencias en derecho, teniendo en cuenta las actuaciones equilibradas de las partes dentro del proceso.

(Firmado por Samai)

RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO

(Firmado por Samai)

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

(Firmado por Samai)

VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES

1. “La excepción sustancial es alegación de hechos sustanciales nuevos, que impiden el nacimiento del derecho pretendido por el actor, o modificativos, que consisten en diferentes modalidades de los hechos alegados en la pretensión; o que se estructuran como extintivos de los mismos. (…) De esta manera, las excepciones sustanciales se entienden propuestas in eventum, de forma eventual, en el sentido de que su examen acaece apenas en el supuesto de que los elementos axiológicos de la pretensión hubieran encontrado prueba. (…) lo que constituye la esencia de la excepción es el hecho de atacar la pretensión mediante la afirmación de hechos nuevos, fundados en argumentos de derecho, en hechos sustancialmente distintos de los aducidos por la pretensión, como verdadero complemento de los extremos litigiosos. (…)”. QUINTERO, BEATRIZ. PRIETO, EUGENIO. Teoría General del Derecho Procesal. Cuarta Edición. Bogotá. 2008. Editorial Temis S.A. Págs. 538-539.

Al respecto, otros autores han afirmado lo siguiente: “En la categoría de excepción se incluyen las formulaciones de hechos realizadas por el opositor, dirigidas a enervar el efecto jurídico perseguido por la parte contraria. Las excepciones no se conciben como meras negativas frente a los hechos afirmadas por el actor, en atención a su falta de fundamento. (…) Las excepciones son medios de resistencia por los que se busca desconocer total o parcialmente el derecho material concreto pretendido por el actor. (…)” AGUDELO RAMÍREZ, MARTÍN. El Proceso Jurisdiccional. Segunda Edición. Medellín. 2007. Librería Jurídica Comlibros. Págs. 226-227. ↑ 2. “Desde el punto de vista estrictamente procesal el contenido de los verdaderos medios exceptivos como mecanismo de defensa del demandado, -la exceptioestá constituida por un hecho nuevo esbozado por el demandado y, por ende, desconocido dentro del trámite procesal hasta el momento en que se formula, que trasciende en la relación jurídica en la medida en que ataca la pretensión procesal desde su base o nacimiento, con miras a enervarla, extinguirla, modificarla o dilatarla.

Por ende, no se trata de un medio de defensa constitutivo de una oposición simple en el sentido en que se reduzca a negar los supuestos de hecho que arguye el demandante como fundamento de las pretensiones procesales, pues en este caso constituirá simplemente una razón de la defensa tendiente a refutar uno de los supuestos hecho (sic) dados a conocer por el extremo demandante que, por consiguiente, debe ser analizada al momento de resolver el fondo del asunto.

De hecho, cuando el demandado propone un medio exceptivo, la mayoría de las veces acepta algunos de los supuestos fácticos aducidos por el demandante, no los niega como sucede cuando se arguye una razón de la defensa, pero al excepcionar está exponiendo una nueva circunstancia encaminada a destruir la pretensión del demandante por una razón distinta”. [Consejo de Estado Sección Tercera. Subsección “A”, C.P. (E) Gladys Agudelo Ordóñez. Sentencia de sentencia de nueve (9) de marzo de 2011. Radicación número: 76001-23-31-000-1999-01507-01(28270)] (Líneas y resaltado original). ↑

3. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A.- Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN. Sentencia del 25 de agosto de 2011. Radicación Número: 25000-23-26-000-1996-02052-03(39030). ↑

4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -Subsección B, CP Cësar Palomino Cortés, Sentencia del 20 de enero de 2022. Rad. 05001233300020140123301 ↑

5. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -Subsección B, CP Cësar Palomino Cortés, Sentencia del 26 de mayo de 2022. Rad. 05001233300020140142701 ↑

La apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación solicitando se revoque la sentencia de primera instancia respecto de la condena en costas y agencias en derecho, teniendo en cuenta las actuaciones equilibradas de las partes dentro del proceso.

Se sostiene que el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no estuvo viciado por temeridad ni mala fe, pues la parte actora buscó el reconocimiento de una prestación laboral con base en una interpretación normativa respaldada por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, existían criterios contradictorios en el Distrito Judicial sobre dicha pretensión, lo que hacía legítimo su debate judicial.

En materia de costas, la Ley 1437 de 2011 adoptó un criterio objetivo, estableciendo que el juez debe pronunciarse sobre ellas, salvo en asuntos de interés público. El Consejo de Estado ha precisado que este concepto no puede interpretarse de forma amplia al punto de excluir la condena en costas en todos los procesos.

Con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, se prevé condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal. No obstante, en el caso concreto no se acreditaron gastos procesales ni conductas de mala fe o temeridad. Conforme a la jurisprudencia reiterada, la condena en costas no es automática: el juez debe valorar la existencia de gastos probados y las circunstancias del proceso antes de decidir su imposición.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el artículo 188 del CPACA no establece una obligación automática de condenar en costas, sino únicamente el deber del juez de pronunciarse sobre su procedencia. En ese sentido, es válido abstenerse de imponer costas cuando, tras valorar el desarrollo del proceso, ello resulte acorde con los principios de acceso a la administración de justicia.

Asimismo, tratándose de controversias laborales, debe considerarse la situación de la parte actora como sujeto débil de la relación, en este caso un docente del magisterio que actuó buscando el mejoramiento de sus condiciones laborales, lo que refuerza la improcedencia de sancionarlo con costas.

Finalmente, respecto al fondo del asunto (aplicación de la Ley 50 de 1990), solo hasta octubre de 2023 el Consejo de Estado fijó una regla clara mediante sentencia de unificación, en la cual determinó la no aplicabilidad de dicho régimen a los docentes afiliados al FOMAG y, además, dispuso que en esos casos no hay lugar a condena en costas, en atención a los principios de buena fe y confianza legítima.

En consecuencia, no procede la imposición de costas, toda vez que la demanda se sustentó en una interpretación razonada del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia vigente para la época, actuándose en todo momento de buena fe. Con base en ello, se cuestiona la interpretación adoptada por el a quo y, con fundamento en los elementos obrantes en el expediente y los argumentos del recurso, se solicita revocar la condena en costas impuestas en primera instancia.

PRONUNCIAMIENTO EN SEGUNDA INSTANCIA

Ninguna de las partes se pronunció en sede de segunda instancia.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Delegado ante esta Corporación, no emitió concepto en esta instancia.

CONSIDERACIONES

1. De la competencia

Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia de la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. Problema jurídico

En atención a las anteriores consideraciones, corresponde a la Sala establecer si es procedente revocar o no la condena en costas impuestas en primera instancia a la parte demandante.

Los asuntos objeto de decisión de fondo en el fallo de primera instancia, no serán analizados por cuanto el recurso de apelación presentado, se circunscribió únicamente a ese punto. Por lo tanto, la decisión se limitará al tema objeto de apelación.

2.1.- De la condena en costas en primera y segunda instancia.

Sea lo primero indicar que la institución de la condena en “es una figura de derecho procesal que busca sancionar a la parte que resulta vencida en un proceso, incidente o recurso, teniendo ésta que efectuar erogaciones económicas a cargo de la parte vencedora, correspondientes a las expensas y las agencias en derecho”[[3]](#footnote-3).

Ahora, la Sala en pronunciamientos anteriores había acogido el criterio netamente objetivo, considerando que no se debía valorar el comportamiento de la parte vencida, quedando de lado la eventual mala fe y/o temeridad con la que hubiera podido actuar, debiéndose valorar criterios objetivos de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso.

Sin embargo, esta Sala de Decisión, acoge la postura reiterada del H. Consejo de Estado, respecto de la comprobación de la causación de las costas dentro del proceso, que se ha pronunciado en los siguientes términos:

“(…) la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.

(…)”[[4]](#footnote-4)

En los mismos términos, en sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado[[5]](#footnote-5), sostuvo sobre la condena en costas:

“Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias del proceso no se observa su causación, se revocará la condena en costas dispuesta por el Tribunal contra la accionante.”

En providencia del 11 de marzo de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado[[6]](#footnote-6), la Sala concluyó que no había lugar a acceder a la condena en costas, toda vez que en el expediente no se aportaron pruebas que demostraran con suficiencia que los gastos por concepto de apoderamiento y las costas reclamadas se causaron, indicando:

5. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -Subsección B, CP Cësar Palomino Cortés, Sentencia del 26 de mayo de 2022. Rad. 05001233300020140142701 ↑

6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Oswaldo Giraldo López, Sentencia del 11 de marzo de 2021. Rad.: 44001233300020120002901 ↑

7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 6 de julio de 2016, radicado: 25000-23-37-000-2012-00174-01(20486), C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. ↑

8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2013-01403-01(24233); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028); Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Veinticinco (25) De Noviembre De Dos Mil Veintiuno (2021), Radicación Número: 05001-23-33-000-2016-00224-01(25390), entre otros. ↑

“Tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la condena en costas, en los términos previstos en el artículo 365 del CGP, surge de la derrota de una parte en el proceso o de la decisión desfavorable del recurso interpuesto. Con todo, se destaca la regla contenida en el numeral 8 de la citada disposición, en la que se establece un requisito específico para que haya lugar a la referida condena, esto es, que las costas efectivamente se hayan causado y que la parte interesada haya aportado los medios de prueba idóneos que así lo acrediten[[7]](#footnote-7).

En el asunto bajo examen, no obra en el expediente prueba de los gastos o expensas en los que incurrió la parte demandante con ocasión del proceso, por ser necesarios para su desarrollo, de manera que tampoco se encuentran acreditadas las costas por ese concepto.”

Por su parte, la Sección Cuarta, ha sostenido que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num. 8) del CGP, se debe encontrar probado o justificada en el proceso la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), para su causación[[8]](#footnote-8).

Así las cosas, atendiendo el criterio reiterado por el Consejo de Estado, esto es, que solo hay lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso y al no haberse comprobado, en el presente asunto, el pago de gastos ordinarios, y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandada, la Sala revocará la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia.

Ahora bien, en cuanto a la condena en costas en segunda instancia, aclara esta Sala de decisión que, bajo los mismos argumentos que se acaban de exponer, no se condenará en costas y agencias en derecho en segunda instancia a ninguna de las partes.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA DE SEXTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR el numeral SEGUNDO de la sentencia proferida el 18 de junio de 2024, por el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín. el cual quedará así:

“SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante”.

SEGUNDO: NO CONDENAR EN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: NOTIFÍQUESE esta sentencia y una vez ejecutoriada, devuélvase al juzgado de origen.

##### CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta Nº 028

LOS MAGISTRADOS,

(Firmado por Samai)

RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO

(Firmado por Samai)

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

(Firmado por Samai)

VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES