TA ATL - 08001333300520210006301-(18-05-2021)

Rama Judicial del Poder Publico Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Atlántico

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO

SECCIÓN C

SIGCMA-SGC Barranquilla D. E. I. y P. dieciocho (18) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES

Radicado: 08-001-33-33-005-2021-00063-01

Medio de Control: Cumplimiento

Demandante: Robinson Navarro Casallas y Oros

Demandado: Municipio de Soledad

Magistrado Ponente: JORGE ELIECER FADIÑO GALLO

II.- PRONUNCIAMIENTO

La Sala procede a decidir sobre la impugnación propuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Barranquilla, el 29 de abril de 2021, que declaró improcedente la presente acción de cumplimiento.

III. ANTECEDENTES

Robinson Navarro Casallas, Flor María Álvarez Salcedo, Jaime Fidias Pichón, Lupe Recio Montaño, Elizabeth Vergel Sánchez, Osmani Cecilia Llanos Caez y Luz mira Sánchez Castillo en nombre propio instauraron el presente medio de control, con el objeto que se les dé cumplimiento a los Decretos 308 del 26 de julio de 2017, y, 357 del 15 de septiembre de 2017.

DEMANDA

La parte accionante solicita como pretensiones que:

1.- Se le dé cumplimiento a los decretos referidos precedentemente.

del 15 de septiembre de 2017.

DEMANDA

La parte accionante solicita como pretensiones que:

1.- Se le dé cumplimiento a los decretos referidos precedentemente.

Como sustento fáctico de sus peticiones, invocó los siguientes hechos básicos:

Que el Alcalde del Municipio de Soledad expidió el Decreto 308 del 26 de julio de 2017, por medio del cual se crea y organiza con carácter transitorio, el grupo internoMedio de control: Cumplimiento

Demandante: Robinson Navarro Casallas y Otros

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de trabajo, evaluación y viabilizarían del pago de incrementos y/o nivelación salarial a favor de los Auxiliares Administrativos de la secretaría de educación municipal.

Que la citada autoridad de igual manera expidió el Decreto 357 de 15 de septiembre de 2017, mediante el cual ordena aplicar los incrementos salariales del 8%, 16% y 15%, c orrespondientes a las vigencias 2013, 2014 y 2015 a los auxiliares administrativos adscritos a la Secretaría de Educación Municipal.

Que el citado decreto ordena al Grupo de Trabajo la proyección de los respectivos actos administrativos teniendo en cuent a las disposiciones presupuestales y legales vigentes a la fecha.

Que no se le ha dado cumplimiento a los actos administrativos en mención.

Que el 28 de enero de 2021 y el 2 de marzo del mismo año radicaron solicitud de cumplimiento de los Decretos 308 y 357 de 2017, respectivamente.

Que no se le ha dado cumplimiento a los actos administrativos en mención.

Que el 28 de enero de 2021 y el 2 de marzo del mismo año radicaron solicitud de cumplimiento de los Decretos 308 y 357 de 2017, respectivamente.

Que mediante oficio de fecha 1º de marzo de 2021, la Secretaria de Educación del Municipio de Soledad da respuesta la petición del 28 de enero de 2021, señalando que para emitir una decisión de fondo “se requiere recopilar más información y/o hacer un examen exhaustivo a diferentes componentes jurídicos y/o una respuesta interdisciplinaria de diferentes dependencias de la Alcaldía”.

Que la autoridad demandada no se ha pronunciado frente a la petición de cumplimiento del Decreto 357 de 2017.

Que los actos administrativos ampliamente citados contienen un ma ndato imperativo e inobjetable en cabeza del Municipio de Soledad, sin embargo, han pasado más de tres años desde su expedición sin que se les haya dado cumplimiento.

CONTESTACIÓN

La entidad demandada solicitó declarar la improcedente la acción en estudio, toda vez que los actores cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr lo pretendido por este medio, salvo que se esté en presencia de una situación grav osa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable, cuestión que no acontece en el caso sub examine.

FALLO IMPUGNADOMedio de control: Cumplimiento

Demandante: Robinson Navarro Casallas y Otros

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FALLO IMPUGNADOMedio de control: Cumplimiento

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El Juez de primera instancia declaró improcedente la acción de cumplimiento.

El a quo en la decisión de primera instancia estableció como problema jurídico determinar ¿si es procedente o no a través de la acción de cumplimiento ordenar el reconocimiento, liquidación y pago del retroactivo correspondiente a los incrementos salariales de los años 2013, 2014 y 2015?

En respuesta al problema jurídico consideró que la acción de cumplimiento resulta improcedente, toda vez, que las normas cuyo cumplimiento se depreca establecen gastos cuya inclusión en el presupuesto no se encentra acreditada. Así mismo, los demandantes tienen otro mecanismo de defensa judicial para lograr lo pretendido por este medio.

La anterior decisión fue impugnada por la parte actora.

SUSTENTACIÓN DE LA IMPUGNACIÓN

La parte actora inconforme con la decisión de primera instancia presenta recurso de apelación, el cual sustento en que el a quo sólo se refirió a uno de los decretos cuyo cumplimiento se pretende como lo es el 357 de2017, sin realizar análisis alguno respecto del Decreto 308 del mismo año.

Señaló, que la demandada no aportó ningún elemento de juicio para aceptar que el Decreto 357 de 2017 establece gastos, como por ejemplo establecer a cuánto asciende el monto de los gastos que genera el pago de los incrementos reclamados, de manera tal que se pueda interpretar este análisis como un rubro que afecte el presupuesto total.

asciende el monto de los gastos que genera el pago de los incrementos reclamados, de manera tal que se pueda interpretar este análisis como un rubro que afecte el presupuesto total.

Manifestó, que el mencionado decreto ordena al grupo interno de trabajo, la proyección de los actos administrativos correspondientes para el pago a los auxiliares administrativos, es decir, que la función de este grupo es meramente practica y mecánica de elaborar unas resoluciones de pago, cuya resolución si depende del cumplimiento de las disposiciones presupuestales, es decir, las condici ona a la existencia de una disponibilidad presupuestal, situación que ha debido contemplar la administración a lo largo de estos años, sin siquiera tener la voluntad de incluir estos gastos en el presupuesto, convirtiéndose esto en una mera expectativa ilu soria para los demandantes.Medio de control: Cumplimiento

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Expresó, que con la expedición de las resoluciones de liquidación se tiene la opción de hacer efectivo sus derechos, a través de otros instrumentos judiciales idóneos y eficaces como lo serían los ejecutivos administrativos o laborales, y no esperar a que la entidad accionada, en un acto de supuesta justicia con sus empleados, algún día le liquide y expida las resoluciones a cada uno de ellos.

IV. CONTROL DE LEGALIDAD

Una vez examinado el expediente, no se advierte la existen cia de irregularidades constitutivas de nulidad o que ameriten saneamiento, por lo que se continúa con el trámite de la presente acción.

V. CONSIDERACIONES

Una vez examinado el expediente, no se advierte la existen cia de irregularidades constitutivas de nulidad o que ameriten saneamiento, por lo que se continúa con el trámite de la presente acción.

V. CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

Al tenor de lo dispuesto en los artículos 153 y 243 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia del presente medio de control de cumplimiento.

PROBLEMA JURIDICO

El debate planteado en el recurso de apelación se contrae a determinar si se confirma, modifica o revoca la decisión del a quo que declaró improcedente esta acción, al determinar que los actos administrativos cuyo cumplimiento se depreca establecen gastos.

TESIS

La Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente el medio de control en estudio como quiera que el Decreto 308 de 2017, no contiene una obligación clara, expresa y exigible. De otro lado, la orden impartida en el Decreto 357 de 2017, implica la apropiación y ejecución de las partidas presupuestales necesarias para efectuar el pago de la prestación solicitada.

MARCO JURÍDICO Y JURISPRUDENCIAL

Naturaleza de la acción de cumplimiento.Medio de control: Cumplimiento

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La acción de cumplimiento fue consagrada en el artículo 87 Constitucional, como un instrumento para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”.

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La acción de cumplimiento fue consagrada en el artículo 87 Constitucional, como un instrumento para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”.

Esta acción fue desarrollada mediante la Ley 393 de 1997, cuyo artículo 1º reitera que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos”, la cual, fue recogida por el artículo 146 del CPACA, como medio de control.

En ese orden, se advierte que la acción de cumplimiento fue estatuida como un medio para la materialización de uno de los fines esenciales de nuestro Estado Social de Derecho, cual es el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

Al respecto la Corte Constitucional ha señalado:

“El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad materia l de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.”1

efectividad materia l de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.”1

El Consejo de Estado 2 recordó que la a cción de cumplimiento constituye el instrumento para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, ante la inobservancia de los deberes consagrados, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

En tal sentido, precisó los requisitos para que la acción de cumplimiento prospere, los que surgen de los preceptos consagrados en la Ley 393 de 1997, en tal sentido la parte actora debe acreditar:

1 Corte Constitucional, Sentencia C -157 del 29 de abril de 1998, Exp.: D -1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D1816, D-1817 Y D-1819, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 14 de febrero de 2019, Rad.: 20181078, C.P. Rocío Araujo Oñate.Medio de control: Cumplimiento

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1. La renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de los actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

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1. La renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de los actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes.

1. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.

1. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que la hace procedente. A contrario sensu, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que pueden ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración.

ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS PRUEBAS FRENTE AL MARCO JURÍDICO

La parte actora pretende a través del pre sente medio de control que la accionada le dé cumplimiento a lo estatuido en los Decretos 308 y 357 de 2017, concretamente que se organice el grupo interno de trabajo de seguimiento, evaluación y viabilización del pago de incrementos y/o nivelación salarial a favor de los auxiliares administrativos de la secretaría de educación municipal y, se ordene el reconocimiento, liquidación y

se organice el grupo interno de trabajo de seguimiento, evaluación y viabilización del pago de incrementos y/o nivelación salarial a favor de los auxiliares administrativos de la secretaría de educación municipal y, se ordene el reconocimiento, liquidación y pago del retroactivo correspondiente a los incrementos salariales de los años 20 13, 2014 y 2015.

PRUEBAS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE

Fueron arrimados al plenario los siguientes documentos:

• Certificación laboral de la señora Osmani Cecilia Llanos Caez.

• Certificación laboral de la señora Luz Mira Sánchez Castillo.

• Decreto 308 del 26 de julio de 2017.Medio de control: Cumplimiento

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• Decreto 357 del 15 de septiembre de 2017.

• Solicitud de cumplimiento del Decreto 308 de 2017.

• Solicitud de cumplimiento del Decreto 357 de 2017.

• Oficio del 8 de marzo de 2021 suscrito por la Secretaria de Educación del Municipio

de Soledad, donde manifiesta:

“(…) es procedente mencionar que el Decreto 357 del 15 de septiembre de 2017, tiene por finalidad aplicar los incrementos salariales correspondientes a las vigencias 2013, 2014 y 2015, a los auxiliares administrativos adscritos a la Secretaría de Educación Municipal, no obstante a lo anterior, se ajustaron los salarios de acuerdo a los incrementos legales para cada una de esas vigencias.

a la Secretaría de Educación Municipal, no obstante a lo anterior, se ajustaron los salarios de acuerdo a los incrementos legales para cada una de esas vigencias.

Adicionalmente, en lo referente a la proyección de los actos administrativos correspondientes al pago a cada uno de los empleados adscritos a la Secretaría de Educación Municipal, se debe tener en cuenta previo al cumplimiento de la disponibilidad presupuestal y la legalidad en las que se respaldó la expedición del Decreto en mención. En este sentido, por medio de Oficio de fecha marzo 8 de 2021, se solicitó a la Secretaría de Hacienda Municipal que, expidiera una certificación…”

(i) De la Renuencia

El inciso 2º del artículo 8°, en concordancia con los numerales 5° del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, y 3º del artículo 161 del CPACA, establecen como requisito de procedibilidad del medio de control de cumplimiento que con la demanda el solicitante aporte la prueba de haber solicitado a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva au toridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.

Por lo tanto, antes de avanzar en el análisis de las disposiciones que se dicen incumplidas, la Sala debe estudiar si el solicitante cumplió con probar que constituyó en renuencia a la accionada antes de instaurar la demanda.Medio de control: Cumplimiento

Demandante: Robinson Navarro Casallas y Otros

incumplidas, la Sala debe estudiar si el solicitante cumplió con probar que constituyó en renuencia a la accionada antes de instaurar la demanda.Medio de control: Cumplimiento

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Para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante en su petición haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues la citada disposición no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la solicitud que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de este pueda inferirse el propósito de agotar el prerrequisito en mención.

Al amparo de esos lineamientos, se tiene que la accionante a fin de agotar el requisito de procedibilidad, presentó peticiones ante la accionada en los cuales solicitó el cumplimiento de los actos administrativos aquí señalados.

Lo anterior, lleva a la Sala a la certeza que se cumplió con el requisito de constituir en renuencia respecto del ente demandado.

Ello, teniendo en cuenta que para para que se considere configurada la renuencia, el incumplimiento deberá haberse ratificado por la autoridad, ya sea de manera expresa mediante escrito comunicado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la petición, o tácitamente por haber guardado silencio dentro de ese mismo término.

(ii) Disposiciones que se dicen incumplidas

Los accionantes pretenden el cumplimiento de las disposiciones que se detallan a continuación:

de la petición, o tácitamente por haber guardado silencio dentro de ese mismo término.

(ii) Disposiciones que se dicen incumplidas

Los accionantes pretenden el cumplimiento de las disposiciones que se detallan a continuación:

Decreto 308 del 26 de julio de 2017, que dispone:

“(…) ARTÍCULO PRIMERO. CREACIÓN: Créese con carácter transitorio el grupo interno de trabajo que hará seguimiento y evaluará la viabilidad del pago de incrementos y/o nivelación salarial a favor de los empleados de la planta administrativa de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Municipal de Soledad, hasta finalizar las actuaciones administrativas que definan una o ambas situaciones, conjunta o separadamente…”

De otra parte, solicitan el cumplimiento del Decreto 357 de 2017, que señala:

“(…) ARTÍCULO PRIMERO: Ordénese aplicar el incremento salarial para los años 2013, 2014 y 2015 para los auxiliares administrativos adscritos a la Secretaría de Educación en el Municipio de Soledad, incrementó que deberá ser financiado con recursos propios.Medio de control: Cumplimiento

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ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénese al Grupo Interno de Trabajo la proyección de los actos administrativos corr espondientes al pago de cada auxiliar administrativo según el caso, previo cumplimiento de las disposiciones presupuestales y legales vigentes a la fecha…”

(iii) Del mandato imperativo e inobjetable

proyección de los actos administrativos corr espondientes al pago de cada auxiliar administrativo según el caso, previo cumplimiento de las disposiciones presupuestales y legales vigentes a la fecha…”

(iii) Del mandato imperativo e inobjetable

La finalidad de la acción de cumplimiento es obligar a la entidad accionada al acatamiento de deberes imperativos e inobjetables que resulten omitidos.

Por ese motivo, desciende la Sala a analizar si el acto administrativo (Decreto 308 de 2017) presuntamente desacatado contiene un mandato claro en cabeza de la entidad demandada.

El aludido decreto crea con carácter transitorio el grupo interno de trabajo que hará seguimiento y evaluará la viabilidad del pago de incrementos y/o nivelación salarial a favor de los empleados de la planta administrativa de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Municipal de Soledad, ha sta finalizar las actuaciones administrativas que definan una o ambas situaciones, conjunta o separadamente

De un análisis exhaustivo del decreto cuya exigibilidad pretende la parte actora en ejercicio del medio de control en cuestión, sin hesitación alguna la Sala advierte que no contienen un mandato imperativo e inobjetable, esto es, un deber claro, expreso y exigible a cargo del ente territorial demandado, pues, si bien crea el grupo de trabajo mencionado, también lo es, que no se estableció un término para ello u otra condición, por lo cual no se aprecia que el Alcalde del Municipio de Soledad haya dejado de cumplir obligación o deber legal administrativo imperativo.

En suma, al juez de cumplimiento sólo le está permitido efectuar una integración normativa cuando aquella no tenga por finalidad construir el mandato, la obligación

cumplir obligación o deber legal administrativo imperativo.

En suma, al juez de cumplimiento sólo le está permitido efectuar una integración normativa cuando aquella no tenga por finalidad construir el mandato, la obligación que se pretende cumplir, es decir, solo en eve ntos en que el mandato resulte claro y de su existencia no se tenga ninguna duda3.

Lo anterior resulta plausible por cuanto en sede de medio de control de cumplimiento, el juez constitucional carece de competencia para realizar análisis normativos dirigidos a dar claridad a los preceptos que en la demanda se citan como desacatados, pues se insiste, esta acción está prevista para ordenar a la autoridad renuente cumplir una

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 30 de junio de 2016, Rad.: 25000-23-41-000-2015-02309 01(ACU), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez.Medio de control: Cumplimiento

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obligación que sea clara, expresa y exigible, lo que como antes se demostró se incumple en el presente caso.

(iv) De la improcedencia de la acción de cumplimiento para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos

Los accionantes solicitan de la entidad demandada, el cumplimiento del Decreto 357 de 2017, que ordena aplicar el incremento salarial para los años 2013, 2014 y 2015 de los auxiliares administrativos adscritos a la Secretaría de Educación en el Municipio de Soledad, incrementó que deberá ser financiado con recursos propios, previo

de los auxiliares administrativos adscritos a la Secretaría de Educación en el Municipio de Soledad, incrementó que deberá ser financiado con recursos propios, previo cumplimiento de las disposiciones presupuestales y legales.

No cabe duda que tal reconocimiento está condicionado a las respectivas apropiaciones presupuestales, por lo que en el evento de resultar procedentes las pretensiones de la demanda establecerían gastos a cargo de la entidad enjuiciada, en tanto conlleva la apropiación y ejecución de las partidas presupuestales necesarias para efectuar el pago de la prestación solicitada , por lo cual la acción instaurada de igual manera es improcedente según el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

No está acreditado que el gasto que genera el susodicho incremento esté incorporado en el presupuesto del Municipio de Soledad por medio de una apropiación presupuestal, que pueda permitir la acción de cumplimiento en estudio.

Por lo expuesto, al no concurrir los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico para la prosperidad de esta acción, la Sala confirmará la sentencia recurrida y se releva de hacer cualquier otro estudio al respecto.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección “C”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

VI.- FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Barranquilla, el 29 de abril de 2021, que declaró improcedente la presente acción, conforme a las razones expuestas en esta providencia.Medio de control: Cumplimiento

Demandante: Robinson Navarro Casallas y Otros

Demandado: Municipio de Soledad

acción, conforme a las razones expuestas en esta providencia.Medio de control: Cumplimiento

Demandante: Robinson Navarro Casallas y Otros

Demandado: Municipio de Soledad Radicado: 08-001-33-33-005-2021-00063-01

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SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.”

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha.

LOS MAGISTRADOS

FIRMADO ELLECTRÓNICAMENTE

JORGE ELIÉCER FANDIÑO GALLO

Firmado Por:

JORGE ELIECER FANDIÑO GALLO

MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL

DESPACHO 008 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO

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JAVIER EDUARDO BORNACELLY CAMPBELL

CESAR AUGUSTO TORRES ORMAZA