TA BOL-13001233300020240009500-(18-03-2024)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

SENTENCIA No. _______/2024

SALA DE DECISIÓN No. 6

Código: FCA-008

Versión: 03

Fecha: 03-03-2020

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Cartagena de Indias D. T. y C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)

I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES

Medio de Control Observaciones Radicado 13-001-23-33-000-2024-00095-00 Demandante Gobernación de Bolívar Demandado Acuerdo 001 de 30 de noviembre de 2023 del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar Tema Invalida acuerdo por violar procedimiento para su formación (expedición irregular) Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez

II.– PRONUNCIAMIENTO

1. La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar 1 profiere sentencia de única instancia en el asunto de la referencia.

III.– ANTECEDENTES

Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante ; 3.2. Posición de la parte demandada ; y 3.3. trámite desarrollado.

3.1. Posición de la parte demandante

2. El Secretario de l Interior de la G obernación d e Bolívar, actuando mediante delegación que re cibió del Gobernador , presentó el mecanismo de observaciones pretendiendo se invalide el Acuerdo 001 de 2023 del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar.

delegación que re cibió del Gobernador , presentó el mecanismo de observaciones pretendiendo se invalide el Acuerdo 001 de 2023 del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar.

3. La parte accionante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes2:

4. (1) El Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar expidió el Acuerdo 001 de 30 de noviembre de 2023 , “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, INGRESOS Y RECURSOS DE CAPITAL Y SE APROPIAN LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN Y SERVICIOS A LA DEUDA DEL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE BOLÍVAR, PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1 ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2024, Y

SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

5. (2) La Alcaldía de El Carmen de Bolívar le remitió el Acuerdo al Gobernador Departamental, y también le envió un acta levantada por la Comisión Permanente de Presupuesto y Hacienda Pública del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar.

6. (3) El contenido de la mencionada acta no cumple con los requisitos del artículo 26 de la Ley 136 de 1994.

7. (4) En certificación expedida por el Secretario General del Concejo Municipal, se observa que el primer debate sobre el Acuerdo se realizó el 27 de noviembre de 2023 y el segundo fue celebrado el 30 de noviembre de 2023; esto es, entre un debate y otro “no pasaron los tres días después de su aprobación por la comisión tercera permanente

y el segundo fue celebrado el 30 de noviembre de 2023; esto es, entre un debate y otro “no pasaron los tres días después de su aprobación por la comisión tercera permanente

1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del artículo 4 del Acuerdo PCSJA20 -11521, expedido el 19 de marzo de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura. 2 Folio 1-4 archivo “01DEMANDA”.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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de presupuesto y hacienda pública del concejo municipal que exige el inciso tercero del artículo 73 de la ley 136 de 1994”.

8. (5) Mediante acta de 30 de noviembre de 2023 el Concejo Municipal aprobó en segundo debate, el proyecto del Acuerdo 001 de 30 de noviembre de 2023, el cual fue expedido en forma irregular y viola normas en que debió fundarse.

9. Como normas violadas3 invocó: artículos 121 y 313 de la Constitución Política y artículos 24 y 73 de la Ley 136 de 1994.

10. En el concepto de la violación4 planteó, en resumen, los siguientes argumentos:

9. Como normas violadas3 invocó: artículos 121 y 313 de la Constitución Política y artículos 24 y 73 de la Ley 136 de 1994.

10. En el concepto de la violación4 planteó, en resumen, los siguientes argumentos: (1) según el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, para que un proyecto sea acuerdo debe aprobarse en 2 debates; el primero en la comisión correspondiente y el segundo en la sesión plenaria del Concejo Municipal ; (2) entre ambos debates debe transcurrir un término mínimo de 3 días el cual se contabiliza desde el día siguiente a la aprobación del proyecto de acuerdo en el primer debate; sin embargo, (3) en este caso , se realizaron los debates sin que transcurrieran el plazo mencionado5.

3.2. Posición de la parte demandada

11. El Concejo y la Alcaldía Municipal de El Carmen de Bolívar no contestaron la observación presentada6.

3.3. Trámite desarrollado

12. El 8 de febrero de 2024 se dictó auto que admitió la observación7 y la fijación en lista se realizó del 20 de febrero al 5 de marzo de 2024 8, estándose en término para resolver de fondo el asunto.

IV.– CONTROL DE LEGALIDAD

13. Agotadas las etapas procesales propias de esta instancia, sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, se continúa la solución de fondo de este asunto.

V.– CONSIDERACIONES

Contenido: 5.1 Competencia ; 5.2. Problema jurídico de instancia ; 5.3. Tesis de la Sala ;

la solución de fondo de este asunto.

V.– CONSIDERACIONES

Contenido: 5.1 Competencia ; 5.2. Problema jurídico de instancia ; 5.3. Tesis de la Sala ; 5.4. Metodología y estructura de la decisión ; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables ; 5.6. Caso concreto: pruebas relevantes, análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo ; 5.7. Sobre la condena en costas.

3 Folio 3 archivo “01DEMANDA”. 4 Folio 3-5 archivo “01DEMANDA”. 5 Sentencia C – 036 de 2023 de la Corte Constitucional, y sentencia del Consejo de Estado radicado 25000232400020100015301. 6 A pesar que la Secretaría de esta corporación realizó fijación en lista y envió respectivos mensajes electrón icos de comunicación, las entidades mencionadas no contestaron. Véase al respecto los siguientes archivos del expediente digital: “08FijacionLista” y “09ComunicacionAcuseFijacionLista”. 7 Archivo “05Admite”.

8 “08FijacionLista”TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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5.1. Competencia

14. Esta Corporación es competente para conocer el asunto, en virtud del artículo 151.2 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en única instancia de las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.

5.2. Problema jurídico

15. Determinar si debe declararse la invalidez del Acuerdo 001 de 2023 del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar , por expedición irregular al infringirse el término consagrado en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, para la celebración de los 2 debates a través de los cuales debe aprobarse el acuerdo.

5.3. Tesis de la Sala

16. La Sala invalidará el acuerdo acusado por expedirse irregularmente, al haberse aprobado sin que, entre un debate y otro, transcurrieran los 3 días contemplados en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.

5.4. Metodología y estructura de la decisión

17. Para resolver el problema jurídico planteado y justificar la tesis anunciada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5.) y, posteriormente, a partir de las pruebas relevantes, examinará el caso concreto (5.6.).

5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables

Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5.) y, posteriormente, a partir de las pruebas relevantes, examinará el caso concreto (5.6.).

5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables

18. La Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en lo relativo a los debates que deben mediar para que

un proyecto sea acuerdo, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 73. Debates. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria.

Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.

El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción”.

19. El Concejo de Estado 9 ha definido como irregular, a la realización de los 2 debates de aprobación de un acuerdo municipal, sin que entre uno y otro transcurran

3 días:

directiva al alcalde para su sanción”.

19. El Concejo de Estado 9 ha definido como irregular, a la realización de los 2 debates de aprobación de un acuerdo municipal, sin que entre uno y otro transcurran

3 días:

9 Sentencia de 14 de mayo de 2015, radicado 85001 -23-31-000-2010-00075-01.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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“…la irregularidad en que incurrió el Concejo Municipal fue que el primer debate al proyecto de Acuerdo 022, si lo realizó el día 25 de noviembre, el segundo debate debió haberlo llevado a cabo a partir del 1 de diciembre de 2009, como quiera que el jueves 26, el viernes 27 y el lunes 30 de noviembre correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo”.

20. En relación con el vicio de expedición irregular en que incurren los acuerdos municipales cuando se desconocen los requisitos, condiciones, etapas y términos previstas por el legislador para su deliberación y aprobación, el Consejo de Estado 10

señaló:

municipales cuando se desconocen los requisitos, condiciones, etapas y términos previstas por el legislador para su deliberación y aprobación, el Consejo de Estado 10 señaló:

“en cuanto al segundo argumento de impugnación consistente en que el vicio de procedimiento no tiene la virtualidad suficiente para declarar la nulidad del acuerdo demandado, la Sala recuerda que de conformidad con el artículo 84 del CCA, la nulidad procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

Al respecto, se ha sostenido que la expedición irregular como causal de nulidad se configura cuando se desconocen las normas que regulan los requisitos de formación del acto administrativo, lo cual comprende las etapas previas a su expedición, esto es, los requerimientos relativos a la forma en que deben materializarse.

En cuanto al procedimiento para su expedición, esta Corporación ha indicado que: “una vez establecido por el ordenamiento jurídico él debe ser estrictamente observado, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de ciertas competencias para producir decisiones obligatorias en los distintos ámbitos de sus actuaciones, dichas decisiones, que son la finalidad a la que apunta su actuación, deben producirse mediante un camino predeterminado por la ley”11.

Asimismo, ha señalado que las formalidades son exigibles para brindar seguridad tanto al administrado como a la administración. Al administrado por cuanto se le garantiza que la

la que apunta su actuación, deben producirse mediante un camino predeterminado por la ley”11.

Asimismo, ha señalado que las formalidades son exigibles para brindar seguridad tanto al administrado como a la administración. Al administrado por cuanto se le garantiza que la autoridad está actuando en ejercicio de sus funciones y está cumpliendo el trámite dispuesto de manera objetiva para esa actuación, impidiendo arbitrariedades que puedan generarse con dicha actuación; y a la administración por cuanto le permite actuar de m anera eficaz, eficiente y con mayor certeza en la forma en que debe ser adelantada la actuación (…).

En este sentido, para la Sala los términos otorgados para debatir los proyectos de acuerdo se establecieron con el propósito de analizar el articulado y la exposición de motivos para que en las sesiones respectivas los concejales debatan con conocimiento pleno los proyectos de acuerdo, tiempo en el cual se les da la oportunidad de controvertir, discutir, reflexionar y ponderar eventuales desacuerdos de los opositores. Por lo tanto, el desconocimiento de dichos términos acarrea un vicio de procedimiento y de formación del acto administrativo”12.

21. Finalmente, la Sala trae a colación l os artículos 59, 61 y 62 de Ley 4 de 1913 13, pues establecen la forma como deb en atenderse los plazos mencionados en normas

que tienen ingrediente temporal:

“Artículo 59: Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la medianoche de último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del

que tienen ingrediente temporal:

“Artículo 59: Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la medianoche de último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del

10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de agosto de 2019, radicado 73001 -23-31-000-2010-00358-01. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Admin istrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009. Radicación No. 1100103-26-000-2004-00020-00(27832). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 23 de agosto de 2019, radicación núme ro: 73001-23-31-000-2010-00358-01. En el mismo sentido, véase también de esa sección, Sentencia de 24 de enero de 2013. Radicado: 8500123-31-000-2010-00029-01 13 “Sobre régimen político y municipal”.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal”.

Artículo 61: Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día.

Artículo 62 : En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pe ro si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.

5.6. Caso concreto

5.6.1. Pruebas relevantes

22. Al expediente se aportaron los siguientes medios de convicción relevantes:

23. (1) Documentos de sanción del Acuerdo 001 de 2023 y de constancia sobre su publicación14.

24. (2) Acuerdo 001 de 30 de noviembre de 2023, “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, INGRESOS Y RECURSOS DE CAPITAL Y SE APROPIAN LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E

24. (2) Acuerdo 001 de 30 de noviembre de 2023, “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, INGRESOS Y RECURSOS DE CAPITAL Y SE APROPIAN LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN Y SERVICIOS A LA DEUDA DEL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE BOLÍVAR, PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1

ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2024, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”15.

25. (3) Exposición de motivos del Acuerdo en mención16.

26. (4) Certificado expedido por el Secretario General del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar, en el que hace constar que el proyecto de acuerdo “sufrió su primer debate con ponencia POSITIVA emitido por la COMISIÓN TERCERA PERMANENTE DE PRESUPUESTO Y HACIENDA PUBLICA y leído en sesión plenaria del día veintisiete (27) de noviembre de 2023 y la aprobación en segundo debate se dio en la plenaria del día treinta (30) de noviembre de 2003”17.

27. (5) Informe y acta de 22 y 23 de noviembre de 2022, expedidos por la Comisión Tercera de Presupuesto y Hacienda Pública del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar, respecto de primer debate realizado al acuerdo antes mencionado18.

28. (6) Acta No. 70 de 30 de noviembre de 2023, levantada en sesión plenaria realizada por el Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar durante debate en el cual se aprobó el acuerdo referido19.

14 Folios 9-10 y 31 “02AnexoDemanda”

realizada por el Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar durante debate en el cual se aprobó el acuerdo referido19.

14 Folios 9-10 y 31 “02AnexoDemanda” 15 Folios 12-30 “02AnexoDemanda” 16 Folios 32-41 “02AnexoDemanda” 17 Folio 42 “02AnexoDemanda” 18 Folios 43-47 y 49 y 73-77 y 79 archivo “02AnexoDemanda” 19 Folios 50-68 archivo “02AnexoDemanda”TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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5.6.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico aplicable

29. De la apreciación de las pruebas y su confrontación con el marco juríd ico descrito preliminarmente en el numeral 5.5.1 de esta providencia, se concluye que debe invalidarse la norma acusada, por las siguientes razones:

30. Según el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, son requisitos de la aprobación de un proyecto de acuerdo: (1) que se apruebe en dos debates, los cuales deberán realizarse

invalidarse la norma acusada, por las siguientes razones:

30. Según el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, son requisitos de la aprobación de un proyecto de acuerdo: (1) que se apruebe en dos debates, los cuales deberán realizarse en distintos días; (2) el primer debate debe surtirse ante la comisión correspondiente; y (3) el segundo debate se llevará a cabo en sesión plenaria.

31. Además, la norma establece que el proyecto debe someterse a consideración de la plenaria del Concejo, 3 días después de su aprobación en la comisión respectiva.

32. Al respecto, sea lo primero señalar que en el expediente reposa certificación del Secretario General del Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar, en la que hace constar que sobre el proyecto de acuerdo censurado, se realizó un primer debate el 27 de noviembre de 2023 y un segundo debate el 30 de noviembre de ese mismo año20.

33. De lo anterior se desprende que en el trámite de aprobación del Acuerdo 001 de 2023, no se cumplió con lo establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 199421, norma consagratoria del término que debe transcurrir entre el primer debate del proyecto de acuerdo (a cargo de la comisión correspondiente) y el segundo debate (ante la sesión plenaria).

34. En efecto, el Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar , s i realizó el primer debate el día 27 de noviembre de 2023, debió efectuar el segundo debate el 1 de diciembre de ese mismo año, pues los días 28, 29 y 30 de noviembre, “correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo” 22.

diciembre de ese mismo año, pues los días 28, 29 y 30 de noviembre, “correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo” 22.

35. Esa conclusión está en armonía con la jurisprudencia del Consejo de Estado,

que en caso análogo, dijo:

“…la irregularidad en que incurrió el Concejo Municipal fue que el primer debate al proyecto de Acuerdo 022, si lo realizó el día 25 de noviembre, el segundo debate debió haberlo llevado a cabo a partir del 1 de diciembre de 2009, como quiera que el jueves 26, el viernes 27 y el lunes 30 de noviembre correspondían a los tres días que debió esperar para que se discutiera en segundo debate con mayor profundidad y análisis, el proyecto de acuerdo”23.

36. Así las cosas, el Acuerdo cuestionado se aprobó con expedición irregular, lo cual conlleva a su invalidez.

37. La Sala destaca, que el reproche y el argumento de invalidez no acoge una mera ritualidad o formalidad temporal, pues tal y como lo ha señalado la jurisprudencia

20 Folio 42 “02AnexoDemanda” 21 Dice el segundo inciso de la norma: “Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva ”. 22 Sentencia de 14 de mayo de 2015, radicado 85001 -23-31-000-2010-00075-01.

23 Ibidem.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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Medio de control Observaciones

23 Ibidem.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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del Consejo de Estado, los términos previstos para el debate de proyectos se establecieron con el propósito de garantizar una efectiva y sana deliberación, donde pueda analizarse sin ligerezas todo el articulado normativo y la exposición de sus motivos, sobre un ejercicio de ponderación de eventuales desacuerdos que surjan con el contenido mismo de la potencial norma local; de manera que el desconocimiento de tales términos genera un vicio en su perfeccionamiento, mismo que se advierte en el asunto de la referencia.

38. La decisión anunciada, además de consultar la jurisprudencia nacional aplicable, respeta el precedente horizontal de este Tribunal, el cual ha decidido en igual sentido en caso homólogo24.

VI.– Decisión

39. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO: Declarar la INVALIDEZ del Acuerdo 001 de 30 de noviembre de 2023, “POR EL

Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO: Declarar la INVALIDEZ del Acuerdo 001 de 30 de noviembre de 2023, “POR EL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, INGRESOS Y RECURSOS DE CAPITAL Y SE APROPIAN LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN Y SERVICIOS A LA DEUDA DEL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE BOLÍVAR, PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 1 ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2024, Y SE DICTAN OTRAS

DISPOSICIONES”.

SEGUNDO: Por Secretaría, comunicar esta decisión al Alcalde Municipal de El Carmen de Bolívar , al Concejo Municipal de El Carmen de Bolívar , y a la Gobernación del

Departamento de Bolívar.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso, previas las anotaciones en Justicia Web TYBA y SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado por la Sala No. 6 de la fecha.

24 Véase: Sala de Decisión No. 6, radicado 13-001-23-33-000-2021-00584-00 y fecha 16 de mayo de 20 22, accionante Gobernación de Bolívar y acto acusado Acuerdo 011 de 2021 Municipio de San Martín de Loba - Bolívar.