TA BOL-13001233300020240014100-(06-05-2024)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

SENTENCIA No. _______/2024

SALA DE DECISIÓN No. 6

Código: FCA-008

Versión: 03

Fecha: 03-03-2020

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Cartagena de Indias D. T. y C., seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES

Medio de Control Observaciones Radicado 13-001-23-33-000-2024-00141-00 Demandante Gobernación de Bolívar Demandado Acuerdo 001 de 23 de enero de 202 4 del Concejo Municipal de San Estanislao de Kostka Tema Invalida acuerdo por otorgar facultades a Alcalde municipal con violación del principio de legalidad del presupuesto Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez

II.– PRONUNCIAMIENTO

1. La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar 1 profiere sentencia de única instancia en el asunto de la referencia.

III.– ANTECEDENTES

Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante ; 3.2. Posición de la parte demandada ; y 3.3. trámite desarrollado.

3.1. Posición de la parte demandante

2. El Secretario del Interior de la Gobernación de Bolívar, actuando mediante delegación que recibió del Gobernador, presentó el mecanismo de observaciones 2 pretendiendo se invalide el artículo primero del Acuerdo 001 de 202 4, “POR EL CUAL SE

delegación que recibió del Gobernador, presentó el mecanismo de observaciones 2 pretendiendo se invalide el artículo primero del Acuerdo 001 de 202 4, “POR EL CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES PROTEMPORE AL ALCALDE DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA PARA MODIFICAR Y ADICIONAR A EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS, RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS DE FUNCIONA MIENTO E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA DE LA

VIGENCIA 2024”.

3. La parte accionante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes3:

4. (1) El Concejo Municipal de San Estanislao de Kostka - Bolívar, expidió el Acuerdo 001 de 23 de enero de 2024 y en su artículo 1 otorgó facultades al Alcalde para modificar el presupuesto.

5. (2) El Acuerdo tuvo 2 debates en el Concejo (19 y 23 de enero de 202 4), fue sancionado por el Alcalde Municipal el 29 de enero de 2024 y publicado el 30 de enero de 2024.

6. (3) El 6 de febrero de 2024 el Concejo Municipal remitió el Acuerdo a la Alcaldía de San Estanislao de Kostka – Bolívar, para su estudio, y se advirtió que vulnera el principio de legalidad del presupuesto.

1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del artículo 4 del Acuerdo PCSJA20 -11521, expedido el 19 de marzo de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura. 2 Archivo “02DEMANDA”.

de legalidad del presupuesto.

1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del artículo 4 del Acuerdo PCSJA20 -11521, expedido el 19 de marzo de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura. 2 Archivo “02DEMANDA”. 3 Folios 1-2 archivo “02DEMANDA”.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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Medio de control Observaciones Radicado 13001-23-33-000-2024-00141-00 Accionante Gobernación de Bolívar Accionado Acuerdo 001 de 2024 Decisión Concede pretensiones Página Página 2 de 7

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7. Como normas violadas4 invocó: Constitución Política (artículos 345, 352, 353 y 313 numerales 3, 4 y 5 ); artículo 4 de la Ley 719 de 1994; artículo s 15, 79, 80, 81 y 88 del Decreto 111 de 1996 y artículo 32.9 de la Ley 136 de 1994.

8. En el concepto de la violación5 planteó, en resumen, los siguientes argumentos: (1) las facultades otorgadas al Alcalde Municipal vulneran el principio de legalidad del presupuesto, porque ellas corresponden al Concejo como escenario de representación y deliberación democrática; (2) únicamente podían conferirse al Alcalde las facultades

(1) las facultades otorgadas al Alcalde Municipal vulneran el principio de legalidad del presupuesto, porque ellas corresponden al Concejo como escenario de representación y deliberación democrática; (2) únicamente podían conferirse al Alcalde las facultades excepcionales señaladas en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012; y (3) lo dicho ha sido respaldado por la jurisprudencia nacional6.

3.2. Posición de la parte demandada

9. Solo e l Concejo Municipal de San Estanislao de Kostka - Bolívar contestó la observación y se opuso a sus pretensiones , planteando, en resumen, lo s siguientes argumentos: (1) corresponde a los concejos municipales adoptar mediante acuerdo municipal los traslados, incorporaciones o adicione s que se pretenda realizar al presupuesto del municipio, a iniciativa del Alcalde ; y (2) no obstante, la constitución y la jurisprudencia, permiten que los concejos municipales se desprendan de sus competencias y la atribuyan a los alcaldes durante un tiem po determinado y de manera precisa7.

3.3. Trámite desarrollado

10. El 12 de marzo de 2024 se dictó auto que admitió la observación8 y la fijación en lista se realizó del 1 al 15 de abril de 20249, estándose en término para resolver de fondo el asunto.

IV.– CONTROL DE LEGALIDAD

11. No se advierten motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, por lo que se continúa la solución de fondo de este asunto.

V.– CONSIDERACIONES

IV.– CONTROL DE LEGALIDAD

11. No se advierten motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, por lo que se continúa la solución de fondo de este asunto.

V.– CONSIDERACIONES

Contenido: 5.1 Competencia ; 5.2. Problema jurídico de instancia ; 5.3. Tesis de la Sala ; 5.4. Metodología y estructura de la decisión ; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables ; 5.6. Caso concreto: pruebas relevantes, análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo ; 5.7. Sobre la condena en costas.

5.1. Competencia

12. Esta Corporación es competente para conocer el asunto, en virtud del artículo 151.2 del CPACA, el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocen en única

4 Folio 3 archivo “01DEMANDA”. 5 Folio 3-5 archivo “01DEMANDA”. 6 Consejo de Estado, radicado 25000232400020100015301, providencia de 3 de diciembre de 2015. CP. Dr. Guillermo Vargas Ayala. 7 Archivo “09IntervenciónConcejoMunicipal”. Se precisa que, a pesar que la Secretaría de esta corporación realizó fijación en lista y envió respectivos mensajes electrónicos de comunicación, las demás partes no contestaron. Véase al respecto los siguientes archivos del expediente digital: “07FijacionLista” y “08ComunicacionAcuseFijacionLista”. 8 Archivo “06AutoAdmiteDemanda”.

9 “07FijacionLista”TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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8 Archivo “06AutoAdmiteDemanda”.

9 “07FijacionLista”TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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instancia de las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.

5.2. Problema jurídico

13. Determinar si debe declararse la invalidez del artículo 1 del Acuerdo 001 de 23 de enero de 2024, expedido por el Concejo Municipal de San Estanislao de KostkaBolívar.

14. Lo anterior pasa por establecer si las facultades otorgadas al Alcalde Municipal en la norma acusada, vulneran el principio de legalidad del presupuesto al considerarse que las mismas corresponden al Concejo Municipal.

5.3. Tesis de la Sala

15. La Sala invalidará la norma acusada por conceder facultades al Alcalde de San Estanislao de Kostka, que le asisten al Concejo de esa entidad territorial, vulnerándose consigo el principio de legalidad del presupuesto.

5.4. Metodología y estructura de la decisión

Estanislao de Kostka, que le asisten al Concejo de esa entidad territorial, vulnerándose consigo el principio de legalidad del presupuesto.

5.4. Metodología y estructura de la decisión

16. Para resolver el problema jurídico planteado y justificar la tesis anunciada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5.) y, posteriormente, a partir de los hechos relevantes probados, examinará el caso concreto (5.6.).

5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables

5.5.1. Sobre el principio de legalidad del presupuesto

17. El artículo 313.5 de la Constitución Política, asigna a los Concejos Municipales la competencia de “dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. A su vez, el numeral 3 de esa norma, también lo faculta para “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al

Concejo”.

18. Por su parte, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto10 señala que: “las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente”.

19. Frente a lo anterior, la Corte Constitucional concluyó: “las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto. De manera

supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto. De manera que no existe una autonomía absoluta de las e ntidades territoriales en la definición de las normas presupuestales”11.

10 Decreto 111 de 1996. 11 C-036 de 2023, fj. 22.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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20. El Alto Tribunal también indicó: “en lo que respecta a la facultad de delegación temporal de competencias por parte de los concejos y los alcaldes, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administració n o gestión pública, lo cual significa que únicamente de forma excepcional, las corporaciones administrativas pueden autorizar, por un tiempo definido , al jefe del gobierno departamental o local para que ejerza precisas funciones de las que son titulares”12.

21. Agregó la corporación que: “de las reglas descritas, se deriva la exigencia de que, por regla

autorizar, por un tiempo definido , al jefe del gobierno departamental o local para que ejerza precisas funciones de las que son titulares”12.

21. Agregó la corporación que: “de las reglas descritas, se deriva la exigencia de que, por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su des tinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda”13.

5.6. Caso concreto

5.6.1. Pruebas relevantes

22. Al expediente se aportaron los siguientes medios de convicción relevantes:

23. (1) Documento de exposición de motivos del Acuerdo 001 de 200414.

24. (2) Acta No. 1 de 19 de enero de 2024 de la Comisión Tercera Permanente de

Presupuesto y Hacienda Pública15.

25. (3) Acta No. 006 de 23 de enero de 2024, sesión plenaria ordinaria16.

26. (4) Documentos de sanción del Acuerdo 001 de 2024 y de constancia sobre su publicación17.

27. (5) Certificado de realización de 2 debates en sesiones ordinarias realizadas en enero de 2024, correspondientes al proyecto de acuerdo18.

28. (6) Acuerdo 001 de 23 de enero de 2024 aprobado por el Concejo Municipal de San Estanislao de Kostka, “POR EL CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES PROTEMPORE AL ALCALDE

28. (6) Acuerdo 001 de 23 de enero de 2024 aprobado por el Concejo Municipal de San Estanislao de Kostka, “POR EL CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES PROTEMPORE AL ALCALDE DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA PARA MODIFICAR Y ADICIONAR A EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS, RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN DEL

MUNICIPIO DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA DE LA VIGENCIA 2024”19.

5.6.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico aplicable

29. De la apreciación de las pruebas y su confrontación con el marco jurídico descrito preliminarmente en el numeral 5.5.1 de esta providencia, se concluye que debe invalidarse la norma acusada, por las siguientes razones:

12 C-036 de 2023, fj. 52. 13 C-036 de 2023, fj. 25. 14 Folios 10-14 “03AnexoDemanda” 15 Folios 17-20 “03AnexoDemanda” 16 Folios 20-27 “03AnexoDemanda” 17 Folios 35-36 “03AnexoDemanda” 18 Folio 33 “03AnexoDemanda” 19 Folio 38 “03AnexoDemanda”TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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Medio de control Observaciones Radicado 13001-23-33-000-2024-00141-00 Accionante Gobernación de Bolívar Accionado Acuerdo 001 de 2024 Decisión Concede pretensiones Página Página 5 de 7

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30. La jurisprudencia nacional 20 ha identificado cuáles son las autoridades competentes para realizar modificaciones (adiciones, reducciones, aplazamientos y traslados ) presupuestales en las entidades territoriales.

31. La Corte Constitucional y el Concejo de Estado concluyeron que tales facultades no pueden ser ejercida s libremente por los Alcaldes o Gobernadores, sino que antes de realizarse cada acto de modificación al presupuesto, este debe autorizarse por las Asambleas o Concejos Municipales.

32. Tal exigencia se fundamenta en el principio de legalidad del presupuesto que tiene raigambre constitucional -numerales 3 y 5 del artículo 313 constitucionaly asegura que “solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público”21.

33. Ese principio también condiciona la alteración del presupuesto por parte de los Alcaldes, a que las corporaciones públicas le autoricen hacerlo en un tiempo definido, de manera que no son válidas las facultades concedidas sin expreso límite de tiempo.

34. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia:

Alcaldes, a que las corporaciones públicas le autoricen hacerlo en un tiempo definido, de manera que no son válidas las facultades concedidas sin expreso límite de tiempo.

34. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia:

“… el principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la dest inación del gasto porque en los presupuestos se indica en qué se deben emplear los recursos públicos. De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva salvo algunas operaciones presupuestales en las que se pueden alterar esos elementos directamente por el Ejecutivo”22.

35. Siendo así, no es legal la autorización otorgada al Alcalde Municipal de San Estanislao de Kostka - Bolívar, en el artículo 1 del Acuerdo 001 de 23 de enero de 2024,

que reza:

“ARTICULO PRIMERO: MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO. Facúltese al alcalde Municipal por el termino de seis (6) meses contados a partir de la sanción del presente acuerdo, para realizar modificaciones presupuestales cuando durante la ejecución de Presup uesto de Municipio sea necesario aumentar o trasladar el monto de las apropiaciones para complementar las

termino de seis (6) meses contados a partir de la sanción del presente acuerdo, para realizar modificaciones presupuestales cuando durante la ejecución de Presup uesto de Municipio sea necesario aumentar o trasladar el monto de las apropiaciones para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la Ley y los acuerdos. Las adiciones, y traslados se rea lizarán mediante acto administrativo expedido por el Alcalde en los siguientes términos:

1. ADICIONES AL PRESUPUESTO. Facúltese al Alcalde Municipal para adicionar el presupuesto y de ingresos y gastos durante la vigencia, por el mayor valor recaudado y/o asignado en rentas de destinaciones específicas para el caso de rentas de libre destinación, únicamente cuando el monto del recaudo haya superado el valor inicialmente aforado.

20 Folio 29, 30,31,32,33,34,35,36,37,38,39,40,41,42,43,44,45 “Anexo DEMANDA” 22 Folios 46, 47,48,49,50,51,52,53,54,55,56,57,58,59,60,61,62. “Anexo DEMANDA” 23 Folios 63,64,65,66,67,68,69,70. “Anexo DEMANDA” 21 C-036 de 2023, fj. 24. 22 C-036 de 2023, fj. 27.TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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Parágrafo 1. Cuando se trate de adición de recursos provenientes de convenios interadmistrativos y/o recursos del crédito, dicho convenio o contrato de empréstito servirá de base para efectuar la correspondiente adición, previo cumplimiento de las autorizaciones y requisitos presupuestales correspondientes.

Parágrafo 2. Los rendimientos financieros generados por los recursos de destinación específica se adicionarán al presupuesto conforme lo disponga la ley. Ordenanza o Acuerdo que defina la destinación de la renta. No obstante, si dichos actos administrativos no disponen la destinación de los rendimientos que llegaren a generarse, estos podrán ser adicionados para financiar proyectos de inversión social contemplados en el Plan de Desarrollo.

2. TRASLADOS PRESUPUESTALES. Facúltese al Alcalde Municipal para efectuar traslados de las apropiaciones presupuestales entre agregados, en los términos y condiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto vigente para complementar las insuficientes y/o rea lizar los ajustes descritos en el inciso primero del presente artículo”.

36. La ilegalidad de la norma se evidencia, al tenerse en cuenta:

Orgánico del Presupuesto vigente para complementar las insuficientes y/o rea lizar los ajustes descritos en el inciso primero del presente artículo”.

36. La ilegalidad de la norma se evidencia, al tenerse en cuenta:

37. (1) No consulta la exigencia constitucional o el principio de legalidad, a partir del cual el Alcalde Municipal solo p uede modificar el presupuesto con previa autorización del Concejo.

38. (2) Al despojarse el Concejo Municipal de San Estanislao de Kostka - Bolívar de su competencia de autorizar previamente cada modificación al presupuesto de ese ente territorial, desconoció los principios democráticos que justifican ese requisito, como el representación popular y deliberación , en la medida que , concordante con la jurisprudencia citada en esta providencia, al interior de las corporaciones públicas se realizan los debates presupuestales en nombre de los habitantes del municipio a quienes les pertenece los recursos públicos.

39. (3) La modificación en mención, es un asunto reglado y la autonomía de las autoridades debe supeditarse a lo dispuesto en las normas aplicables23.

40. Consecuencia de todo lo anterior, se invalidará la norma censurada.

41. La decisión anunciada, además de estar en armonía con la jurisprudencia nacional aplicable, respeta el precedente horizontal de es ta corporación, la cual ha decidido en igual sentido casos análogos24.

23 C-036 de 2023, fj. 22. 24 Véase, por ejemplo, las siguientes providencias, entre otras: (1) Sala de Decisión No. 1, radicado 13001-23-33-000-2019-00102-00 y fecha

23 C-036 de 2023, fj. 22. 24 Véase, por ejemplo, las siguientes providencias, entre otras: (1) Sala de Decisión No. 1, radicado 13001-23-33-000-2019-00102-00 y fecha 28 de marzo de 2019, accionante Gobernación de Bolívar y acto acusado Acuerdo 013 de 209 expedido por el Concejo Municipal de Río Viejo Bolívar. M.P. Dr. Luis Miguel Villalobos Álvarez; (2) Sala de Decisión No. 1, radicado 13001-23-33-000-2019-00054-00 y fecha 28 de marzo de 2019, accionante Gobernación de Bolívar y acto acusado Acuerdo 013 d e 209 expedido por el Concejo Municipal de María La Baja Bolívar. M.P. Dr. Luis Miguel Villalobos Álvarez ; (3) Sala de Decisión No. 2, radicado 13001 -23-33-000-2017-200-00 y fecha 27 de noviembre de 2018, accionante Gobernación de Bolívar y acto acusado Ac uerdo 002 de 2017 expedido por el Concejo Municipal de San Jacinto Bolívar. M.P. Dra. Claudia Patricia Peñuela Arce ; (4) Sala de Decisión No. 6, radicado 13001-23-33-000-2024-00065-00 y fecha 18 de marzo de 2024, accionante Gobernación de Bolívar y acto acusado Acuerdo 005 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Barranco de

Loba Bolívar. M.P. Dr. Jean Paul Vásquez Gómez; y (5) Sala de Decisión No. 6, radicado 13001-23-33-000-2024-00084-00 y fecha 18 de marzo de 2024, accionante Gobernación de Bolívar y acto acusado Acuerdo 039 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Arroyohondo Bolívar. M.P. Dr. Jean Paul Vásquez Gómez;TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

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VI.– Decisión

42. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

RESUELVE

PRIMERO: Declarar la INVALIDEZ del artículo primero del Acuerdo 001 de 202 4, “POR EL CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES PROTEMPORE AL ALCALDE DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA PARA MODIFICAR Y ADICIONAR A EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS, RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y

CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES PROTEMPORE AL ALCALDE DE SAN ESTANISLAO DE KOSTKA PARA MODIFICAR Y ADICIONAR A EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS, RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE SAN ESTANISLAO DE

KOSTKA DE LA VIGENCIA 2024”

SEGUNDO: Por Secretaría, comunicar esta decisión al Alcalde Municipal de San Estanislao de Kostka - Bolívar, al Concejo Municipal de San Estanislao de Kostka - Bolívar, y a la Gobernación del Departamento de Bolívar.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso, previas las anotaciones en Justicia Web TYBA y SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado por la Sala No. 6 de la fecha.