TA BOY - 1500133330092008 003801-(16-07-2015)

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN POPULAR - No procede ningún recurso contra el auto que pone fin al incidente, sino solamente la consulta en aquellos eventos en los cuales se sancione al accionado por no cumplir con el fallo.

Previo a abordar el fondo del asunto, la Sala se referirá al auto del 19 de mayo de 2015 proferido por el Juez Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, mediante el cual concedió los recursos de apelación presentados por los apoderados judiciales del municipio de Páez y el Departamento de Boyacá en contra de la providencia proferida por ese Despacho el 19 de marzo de los corrientes que resolvió el tramite incidental de desacato, (fl. 148). Al respecto ha de señalarse que la ley 472 de 1998 por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo prevé: Nótese que la normatividad que reglamenta la materia frente a la determinación sancionatoria impuesta dentro del trámite incidental de desacato en acciones populares, de manera expresa y excluyente, consagra el grado jurisdiccional de consulta, que no es medio de impugnación y produce efectos distintos como el mecanismo procesal procedente a efecto de que el ad quem revise la sanción adoptada en primera instancia, de lo que se colige de entrada que el recurso de apelación resulta improcedente frente a esta clase de decisiones judiciales. En efecto, en relación con los recursos a interponer y el grado de consulta previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el Consejo de Estado ha señalado: "Encuentra la Sala

que la providencia no es susceptible de tal impugnación, como quiera que para efectos del control de la decisión que niega el incidente de desacato el legislador no consagró la procedencia de recurso alguno. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41 ib., respecto al desacato del fallo dentro de la acción popular únicamente se ha previsto la consulta ante el superior jerárquico, cuando el fallador de instancia impone la sanción a quien incumpliere la orden judicial. La sanción por desacato es una medida disciplinaria impuesta por el juez que profirió el fallo dentro de la acción popular y exige que se reúnan dos requisitos: uno objetivo, referido al incumplimiento de la orden; y otro subjetivo, relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento. Su verificación corresponde al juez de instancia, razón por la cual si hay lugar a la imposición de la sanción por desacato, dicha decisión es la que puede ser consultada ante el superior y no la providencia por medio de la cual se niega el incidente". (Subraya la Sala). Bajo estos parámetros, la Sala observa que el a quo, en el sub lite, debió abstenerse de tramitar las impugnaciones presentadas contra el auto que resolvió el incidente de desacato, al momento de dar cumplimiento a lo dispuesto en el auto proferido por esta Corporación el 14 de abril de 2015 ( fl. 139) y no proceder como erróneamente lo hizo a concederlos, generando un trámite posterior no previsto en la ley. En lugar de conceder

los recursos ya indicados, el a quo debió disponer la consulta de la providencia sancionatoria. Forzoso resulta concluir entonces que salvo la consulta, no procede ningún recurso contra el auto que puso fin al incidente, pero solo en aquellos eventos en los cuales se sancione al accionado por no cumplir con el fallo dentro de la acción popular. En consecuencia la Sala, dará trámite a la consulta por ser éste el medio procesal procedente.

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN POPULAR - La decisión que deba adoptarse se fundamenta en dos aspectos: uno de carácter objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, y otro subjetivo, relativo a la negligencia comprobada de la autoridad o persona obligada a su cumplimiento, es decir, que la responsabilidad no es objetiva y no opera la presunción de culpa por el solo hecho del incumplimiento.

Las acciones populares fueron establecidas por la Carta Política y luego reglamentadas por la Ley 472 de 1998. Ellas proceden, en defensa de los intereses de la colectividad, cuando quiera que sus derechos se vean amenazados o lesionados, ya sea por la intervención o por la omisión de las autoridades, y en algunos eventos, por los particulares. Así, en desarrollo del trámite especial se llega a proferir el respectivo falloque, en caso de ser favorable a las pretensiones del actor popular, impondrá las obligaciones al demandado con el fin de que, en el término que allí se disponga, adelante las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración del derecho

colectivo, caso que igualmente aplica para la aprobación del pacto de cumplimiento. Conforme a lo anterior, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la autoridad compelida al cumplimiento del fallo debe hacerlo en el menor tiempo posible, y en caso contrario incurre en desacato sancionable con multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos, conmutable con arresto hasta de seis meses, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Entonces, se trata de una conducta que mirada objetivamente por el juez evidencia el incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular y que, desde un punto de vista subjetivo, se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por ese mero incumplimiento. No es, por tanto, suficiente para sancionar que se haya objetivamente inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia a acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento (responsabilidad subjetiva). La decisión que deba entonces adoptarse se fundamenta en dos aspectos: Uno de carácter objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, y otro subjetivo, relativo a la negligencia comprobada de la autoridad o persona obligada al cumplimiento de la decisión, es decir, que la responsabilidad no es objetiva y no opera la presunción de culpa por el solo hecho del incumplimiento. Así pues, conforme a la naturaleza del incidente de desacato, y en

razón a que el objetivo perseguido por esta institución es el de asegurar el cabal cumplimiento del fallo de acción popular para garantizar la efectividad de los derechos colectivos amparados, el juez que tramita el incidente ha de establecer el cumplimiento de fallo o su desacato, verificando rigurosamente la orden consignada en el mismo, pero en todo caso el procedimiento se ha de adelantar con sujeción a los principios que rigen el debido proceso, prohijado por el artículo 29 de la Constitución.

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN POPULAR - Análisis de los elementos objetivo y subjetivo en el caso concreto para confirmar la sanción impuesta a los accionados por desacato. De conformidad con lo expuesto en precedencia advierte la Sala, que las sanciones impuestas al Alcalde del Municipio de Páez y al Gobernador del Departamento de Boyacá en la providencia objeto de consulta, estriban específicamente en el incumplimiento de lo ordenado en el numeral tercero de la sentencia proferida en primera instancia, el cual fue adicionado por el Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 10 de agosto de 2011, ordenes que se relacionaron básicamente, con la realización de las siguientes actividades a cargo del Departamento de Boyacá y el Municipio de Páez : i) elaboración de los estudios técnicos pertinentes para determinar las obras a ejecutar, otorgando para el efecto un término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia ii) gestión administrativa y presupuestal tendiente a la obtención de los recursos para la contratación y ejecución de las obras de prevención que a corto plazo impidieran el deslizamiento del talud y la ocurrencia de un desastre en las veredas Ceibal y Aguablanca del Municipio de Páez, dentro de los 14

prevención que a corto plazo impidieran el deslizamiento del talud y la ocurrencia de un desastre en las veredas Ceibal y Aguablanca del Municipio de Páez, dentro de los 14 meses siguientes al vencimiento del plazo para la elaboración del estudio. Con fundamento en lo anterior, la Sala examinará, teniendo en cuenta el acervo probatorio obrante en el expediente, si tal y como lo determinó el a quo, los entes territoriales sancionados incurrieron en desacato de las órdenes impartidas, para lo cual se tendrá en cuenta tanto el carácter objetivo como subjetivo que comporta tal determinación. Frente al primer presupuesto, esto es el criterio objetivo, encuentra la Sala, respecto a la elaboración de los estudios técnicos dispuestos en el fallo de segunda instancia, que el Departamento de Boyacá y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, suscribieron el convenio interadministrativo N° 002548 de 2013 para la realización de un estudio de diagnóstico a fin de establecer el grado de amenaza por fenómenos deremoción en masa, del sector Buenavista, vereda Aguablanca, comprendido entre la Loma Buenavista al Norte, la quebrada Aguablanca al Sur, la vía PáezLa Ururía por el Oriente y el río Upía por el Sur; estudio que se culminó el 21 de julio de 2014 (fl. 291 C2). De lo reseñado se colige sin mayor hesitación que para la fecha de realización del estudio ya se encontraba ampliamente superado el plazo de cuatro (4) meses otorgado a partir

de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia -04 de octubre de 2011-, término que se extendía hasta el 05 de febrero de febrero de 2012 inclusive. Ahora, si bien como quedó demostrado existió una mora considerable en el cumplimiento de los términos para la entrega del informe, no hay que pasar por alto que finalmente este fue terminado en el mes de septiembre de 2014, y en esa medida no se estaría enfrente de un incumplimiento total por parte de los responsables sobre esta obligación sino un cumplimiento extemporáneo, circunstancia que necesariamente debe ser tenida en cuenta al momento de determinar si existió desacato a la orden judicial, lo anterior no implica el aval a este tipo de prácticas morosas de la administración pública, pero en todo caso dada la naturaleza e implicaciones de la determinación, deben necesariamente ser tenidas en cuenta por el operador judicial a efecto de determinar si en casos como el de autos existió una causa justificante del retardo en el cumplimiento de las órdenes impartidas, aspecto que se analizará al abordar el estudio del factor subjetivo para la estructuración del desacato. Dentro de este contexto, estima la Sala, atendiendo los plazos otorgados para la elaboración del estudio los cuales, como se expuso, evidentemente fueron incumplidos se encontraría acreditado el elemento objetivo respecto a este aspecto en el sublite. Ahora bien, teniendo en cuenta que en el numeral objeto de estudio no solo se impartió la orden relacionada con la elaboración de los estudios, si no que se dispuso igualmente que los entes territoriales conjuntamente

efectuaran la gestión administrativa y presupuestal tendiente a la obtención de los recursos para la contratación y ejecución de las obras de prevención que a corto plazo impidieran el deslizamiento del talud y la ocurrencia de un desastre en las veredas Ceibal y Aguablanca del Municipio de Páez, dentro de los 14 meses siguientes al vencimiento del plazo para la elaboración del estudio, la Sala estudiara si los sancionados cumplieron con la orden impartida dentro del plazo estipulado. A partir de los elementos de convicción allegados al proceso, advierte la Sala que las órdenes impartidas en tal sentido no se han cumplido. En efecto, como se evidencia en las contestaciones al incidente, en las actas aportadas, en el informe presentado por el Departamento, y en documentación contenida en el archivo magnético visto a folio 83, las actuaciones de los entes territoriales, se han limitado a reuniones de socialización, observaciones al estudio, análisis de viabilidad técnica - presupuestal y en general manifestaciones de intención de realizar las apropiaciones presupuéstales pertinentes, sin que a la fecha , casi tres años después de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, superando de lejos el término de los 14 meses otorgados para el cumplimiento de las obligaciones, se hayan realizado las actuaciones administrativas concretas en orden a comprometer los recursos para acometer los procesos contractuales para la contratación de las obras requeridas que arrojó el estudio técnico, y de contera mucho menos existe evidencia del adelantamiento de algún proceso de selección de contratista o de ejecución de obras. Lo anteriormente descrito permite colegir a la Sala que en el sub examine se demuestra objetivamente el incumplimiento del fallo en cuestión. Ahora bien, en cuanto al aspecto subjetivo, relacionado con la negligencia comprobada de la autoridad o persona

anteriormente descrito permite colegir a la Sala que en el sub examine se demuestra objetivamente el incumplimiento del fallo en cuestión. Ahora bien, en cuanto al aspecto subjetivo, relacionado con la negligencia comprobada de la autoridad o persona obligada con el cumplimiento de la orden judicial, que en el sub judice va dirigida al Gobernador del Departamento de Boyacá JUAN CARLOS GRANADOS y al alcalde de Páez JUAN DIEGO MORALES CALDERON (FIs . 36-69 y 45-48cuaderno 2) quienes fungían como autoridades para la fecha en que debió cumplirse la sentencia, encuentra la Sala, que el a quo, en lo que atañe al cumplimiento de la orden contenida en el numeral tercero de la sentencia, requirió a los entes territoriales el 22 de febrero de 2013 (fl . 7073) obteniendo respuesta por parte del municipio en el sentido de señalar que el ente territorial había reservado un millón de pesos ($1.000.000) para la realización de los estudios técnicos y que mediante oficio del 29 de enero de 2013 se solicitó al Departamento de Boyacá se suscribiera el respectivo convenio para la elaboración delestudio técnico, solicitud que fue remitida por el Jefe Oficina Asesora CDGRD del Departamento a Director Jurídico para que se adoptaran las medidas pertinentes(fls 7986 C2). Por su parte, el Departamento de Boyacá en escrito radicado el 12 de abril de 2013, indicó que en reunión del 05 de abril de esa anualidad, en la que participaron

representantes de las dos administraciones , se estableció la realización de un estudio geotécnico para determinar las obras requeridas y con base en ello proceder a elaborar los estudios previos procedentes para la ejecución de las obras de mitigación o en su defecto establecer la imposibilidad de intervenir el sector, para lo cual se decidió la celebración de un convenio interadministrativo entre el Departamento de Boyacá y la UPTC, asignando este compromiso a cargo del Departamento de Boyacá (fls . 99-100 C2). Posteriormente el 11 de junio de 2013, el Juzgado realizó un nuevo requerimiento al Municipio de Páez y al Departamento de Boyacá para que se informaran las actuaciones realizadas para el cumplimiento de las órdenes impartidas en los numerales tercero, cuarto y quinto de la sentencia dictada el 10 de febrero de 2011, adicionada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de agosto de esa anualidad, (fls. 149-150 C2). Así mismo, el 02 de julio de 2013 se dispuso requerir a la UPTC para que informara si se había celebrado convenio interadministrativo con el Departamento de Boyacá para la elaboración del estudio técnico en la zona objeto de la acción popular (fl . 157 C2). (…) En este orden de ideas, y como quiera que la orden impartida en el numeral tercero de la sentencia proferida en primera instancia el 10 de febrero de 2011 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja, adicionado por el Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 10 de agosto de 2011 no se ha cumplido, resulta a todas luces

procedente imponer la sanción en el monto que el Juez de instancia dispuso para los señores JUAN CARLOS GRANADOS Gobernador del Departamento de Boyacá y JUAN DIEGO MORALES CALDERON Alcalde del municipio de Páez, dado que, a pesar de que se adelantaron algunas gestiones por demás extemporáneas para su cumplimiento, no se efectuaron en su totalidad, específicamente en lo que hace referencia a la construcción de las obras -muro de contenciónque arrojo el estudio técnico, razón por la que habrá de confirmarse la providencia consultada.

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