TA BOY - 15238333300220190005302-(26-05-2023)

1 DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – Inexistencia de vulneración por celebración y ejecución de contrato de permuta entre EMPODUITAMA S. A. E.

S. P. y ECOFLORA S. A. S / DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – La carga de la prueba de su vulneración la tiene la parte actora.

Conforme quedó acreditado, las afirmaciones de la apelante carecen de sustento, toda vez que la DEFENSORÍA DEL PUEBLO respecto a la financiación de la prueba pericial solicitada, en ningún momento dio concepto favorable, en tanto, en múltiples ocasiones sostuvo que no era viable convocar al Comité Técnico del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por cuanto no obraba amparo de pobreza ni se había establecido el valor requerido. Finalmente, cuando la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA señaló el costo de los servicios, el mentado Comité accedió a realizar la evaluación de la solicitud concluyendo que no se discriminó lo correspondiente a gastos periciales y honorarios, por esta razón, no la aprobó. De otro lado, al revisar las actuaciones desplegadas por la juez de primera instancia en torno a la prueba pericial solicitada por el actor popular, se evidencia que de manera acuciosa profirió diversas decisiones encaminadas a la obtención de esta, sin embargo, ante la ausencia de respuesta positiva por parte de las entidades

requeridas (DEFENSORÍA DEL PUEBLO, ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE

INGENIEROS FORESTALES, UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE COLOMBIA), por descuido de la parte solicitante de la prueba y por la perentoriedad de las etapas del proceso, resolvió mediante auto del 7 de octubre de 2021 declarar cerrada la etapa probatoria. Conforme se mencionó en precedencia, contra la decisión de declarar cerrada la etapa probatoria no se interpuso ningún recurso, razón por la cual, luego de presentados los alegatos de conclusión, el juez de primera instancia procedió a dictar sentencia. Por tanto, no es de recibo para esta Sala que la coadyuvante en esta etapa del proceso pretenda que se declare la vulneración al debido proceso, toda vez que la juez de primera instancia desplegó diversas actuaciones en con el ánimo de designar un perito, lo cual no fue posible por las razones ya mencionadas, dichas actuaciones fueron de pleno conocimiento de la parte actora, sin que esta manifestara oposición alguna. En tal virtud, concluye la Sala que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, es así que la omisión en el cumplimiento de la carga de la prueba trae consigo consecuencias desfavorables, tales como una sentencia que niega las pretensiones de la demanda como ocurre en el caso concreto y, que de las pruebas aportadas al expediente no resulta diáfana la trasgresión de los derechos colectivos invocados por el accionante, razón por la cual, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para

confirmar la sentencia de primera instancia.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link:

https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?gui d=1523833330022019000530215001232

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ

SALA DE DECISION No. 6

MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023)

MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES

COLECTIVOS

DEMANDANTE: LUIS VICENTE PULIDO ALBA

DEMANDADO: MUNICIPIO DE DUITAMA Y OTROS

RADICACIÓN No: 15238-33-33-002-2019-00053-02

Link de Consulta: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?gui d=152383333002201900053021500123

ASUNTO A RESOLVER Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Olga

Carolina Hurtado Sánchez quien fue reconocida como coadyuvante en el proceso de la referencia, contra la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1.1.- La Demanda

1. En ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos el señor Luis Vicente Pulido Alba presentó demanda contra la

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ “CORPOBOYACÁ”, el

MUNICIPIO DE DUITAMA, la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS3

DOMICILIARIOS DE DUITAMA S. A. E. S. P. “EMPODUITAMA S. A. E. S. P.” y la EMPRESA ECOFLORA S. A. S, en la cual enunció las siguientes pretensiones: Primera: Proteger el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, detrimento al patrimonio público, medioambiental, estético, paisajístico y afines a los principios constitucionales y legales vigentes respecto de bienes patrimonio público (sic).

Segunda: Determinar en el auto por el cual se admita esta demanda que existe inmoralidad administrativa y detrimento patrimonial grave, irremediable e irreparable que afecta el ecosistema del biopáramo o zona de páramo andino por cuya virtud de ordena suspender inmediatamente la ejecución del “…contrato de permuta No. P001-2016 entidad

permutante: EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE

DUTAMA S.A. E.S.P. NIT. 981.855.578-7 contratista permutante: ECOFLORA SAS NIT 830.032.102-1 …Cláusula primera . – Objeto: Contrato permuta – madera en pie de 33.7 Has de especie exótica pino a cambio de obras de restauración de 33.7 Has en los predios el Tablón y Santa Bárbara… La permuta a cambio de bienes por obra… al paso que el contratista se obliga a ejecutar contrato de obra para restaurar ecológicamente y reforestar los predios…” librando las comunicaciones pertinentes (sic).

Tercera: Determinar que la inmoralidad administrativa y detrimento patrimonial público que da cuenta esta acción, se da por el desequilibrio de la ecuación financiera en la mencionada permuta, en la suma de $6.229784.000, que deben responder los permutantes EMPODUITAMA como contratante a través de su Gerente Ramón Alselmo Vargas y el representante legal de ECOFLORA SAS como contratista , el alcalde de Duitama y el Director de CORPOBOYACÁ restableciéndolos al patrimonio público de EMPODUITAMA y del Municipio de Duitama, en la forma y tiempo que su despacho determine (sic). (…) c. La diferencia entre el valor real comercial ($6.753.784.000) Menos el valor de la permuta ($ 524.000.000) La diferencia y detrimento patrimonial ($6.229.784.000) Cuarta: Citar u ordenar a las autoridades accionadas y vinculadas por

fuero de atracción y orden de su despacho, para conformar un comité para determinar planes de contingencia, seguimiento, monitoreo y control respecto de la restauración, revegetalización, reforestación de la parte que ha sido víctima de la tala raza (sic) incluyendo el concepto del comité de áreas protegidas de que trata el Acuerdo No. 07 y No. 08 de 2010 y demás autoridades competentes para la intervención de la zona de páramo afectada en su biodeversidad, flora, fauna y recursos hídricos.

Quinta: (…) Se determine que los accionados que resulten responsables deben pagar a la parte accionante, el incentivo del quince (15%) por ciento del valor determinado como resultado de esta acción.

Sexta: Determinar la protección especial de cualquier otro derecho e intereses colectivos que resulte demostrado oficiosamente y facultad extra o ultra petita se sirva determinar el incentivo a que haya lugar (sic).4

Séptima: Determinar que las entidades accionadas sean condenadas al pago de costas y gastos del proceso.

2. Como fundamento de sus pretensiones el actor popular expuso los siguientes hechos relevantes:  El alcalde Municipal de Duitama se niega a ejercer sus funciones de vigilancia y control determinada en el Acuerdo 039 de 2009 y en los Acuerdos No. 07 y 08 de 2010 cuyo objeto es la preservación de las áreas protegidas de los Páramos de La Zarza, Pan de Azúcar y la Rusia.  CORPOBOYACÁ profirió la Resolución No. 806 del 18 de marzo de 2015

autorizando directamente a EMPODUITAMA para efectuar el aprovechamiento directo de 33.7 hectáreas de pino pátula con 34.257 árboles y un volumen comercial de 14.942 metros cúbicos. EMPODUITAMA no podía cambiar el objeto y beneficiario.  En junio de 2015, EMPODUITAMA para presumir de legalista realizó un avalúo al bosque a través de la empresa “PRICAS INGENIERIA SAS” con vigencia de 6 meses en el que se estableció el valor de vuelo del bosque para la venta en $498.989.225.  El gerente de EMPODUITAMA violando el objeto de la Resolución No. 806 de 2015 emitida por CORPOBOYACÁ cambió el aprovechamiento directo, omitió el concepto obligatorio del Comité de Áreas Protegidas y convocó a licitación pública.  EMPODUITAMA efectuó la licitación pública correspondiente y sin contar con el concepto del Comité de áreas Protegidas, suscribió con la empresa ECOFLORA SAS, el Contrato de Permuta No. P001-2016 de madera en pie de 33.7 hectáreas de pino pátula, en los predios El Tablón y Santa Bárbara del Municipio de Duitama, por valor de $524.000.000, para lo cual le transfirió al CONTRATISTA, a título de propiedad, el bosque o madera en pie y éste a su vez se obliga a reforestar y restaurar ecológicamente los predios de los cuales se sustrae dicha madera.

 Según el actor popular, el valor comercial del bosque en realidad corresponde a la suma de $6.753784.000, generándose un desequilibrio en la ecuación financiera por valor de $6.229784.000.  La tala rasa del bosque de pinos pátula afecta el equilibrio eco ambiental y tácitamente cambia el uso del suelo.  CORPOBOYACÁ afirma que las actividades han sido ejecutas conforme a las obligaciones y especificaciones establecidas en la Resolución No. 806 de marzo 18 de 2015, lo cual es contrario a las inspecciones ambientalistas del 01 de noviembre y visita realizada el 2 de noviembre de 2017 por la Personería Municipal de Duitama.5 1.2.- La Sentencia Apelada

3. Se trata de la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Duitama, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

4. Como fundamento de la determinación el A quo , como cuestión previa declaró parcialmente la nulidad de todo lo actuado y el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada en lo que tiene que ver con el derecho colectivo a un ambiente sano, tomando en consideración que la acción popular con radicado No. 152383333001201700068-00 tramitada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama presenta identidad de partes, objeto y causa con la que ahora se tramita.

5. Además, en ese proceso se profirió sentencia que se encuentra ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada absoluta, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda, se protegió el derecho al goce de un ambiente sano y de la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

6. Por lo señalado, el a quo determinó que el estudio del caso concreto continuaría exclusivamente en lo relativo a los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. Así, luego de hacer referencia al marco jurídico de estos derechos, se adentró al caso concreto enunciando las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso, las cuales le permitieron concluir que no se logró probar la vulneración a estos derechos colectivos.

7. De ese modo, encontró que ninguna de las pruebas allegadas permitía acreditar el presunto rompimiento de la ecuación financiera del contrato de permuta, toda vez que el avalúo visible a folios 55 a 66 del ítem 002 perdió su valor por cuanto allí se estableció que tenía una vigencia de seis meses desde la entrega, lo cual aconteció en junio de 2015. Resaltó que el despacho realizó ingentes esfuerzos para que se allegara la experticia para efectuar el avalúo técnico solicitado por la parte actora, sin embargo, transcurrido casi un año no fue posible que alguna entidad lo realizara.6

8. De otra parte, sostuvo que tampoco se demostró que las autoridades

accionadas hubieran actuado con deshonestidad o que su conducta haya sido desviada o incorrecta, carga que conforme a lo establecido en el artículo 167 del CGP le correspondía exclusivamente a la parte accionante.

9. Por lo anterior, denegó las pretensiones de la demanda y declaró probadas las excepciones de ausencia de elementos que estructuren la responsabilidad de CORPOBOYACÁ propuesta por la mencionada Entidad; El proceso de contratación y el contrato en sí mismo considerado tiene como bases técnicas la Resolución No. 0806 de 2015 y su correspondiente concepto técnico, que constituye la licencia de aprovechamiento forestal y consecuente recuperación de bosques; Está garantizada la no afectación del medio ambiente y los recursos naturales; y, el contrato de aprovechamiento forestal y consecuente restauración fue suficientemente socializado por EMPODUITAMA S.A. E.S.P.; Inexistencia de vulneración de derechos colectivos; inexistencia de material probatorio que muestre responsabilidad de la Entidad en la vulneración de derechos colectivos; Inexistencia de los supuestos que configuran la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa; I naplicabilidad del fuero de atracción propuesta por ECOFLORA S.A.S.; e, Inexistencia de causa para demandar por falta de fundamentos fácticos y probatorios incoada por el MUNICIPIO DE DUITAMA (sic). (índice No. 145 en Samai).

1.3.- El Recurso de Apelación

10. Inconforme con la decisión de primera instancia, la coadyuvante Olga

Carolina Hurtado Sánchez interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque y se acojan las pretensiones de la demanda para garantizar el derecho a la moralidad administrativa y evitar un multimillonario detrimento patrimonial.

11. En ese sentido, mencionó que el monto por el cual se impetra la acción popular por moralidad administrativa y detrimento patrimonial en el contrato de permuta es por la suma obtenida de $6.753784.000 teniendo en cuenta la tala rasa de 34.257 árboles de pino pátula en 33.7 hectáreas con un volumen de 14.942 cúbicos determinados en la Resolución No. 806 de 18 de marzo de 2015 emitida por Corpoboyacá, y que cada metro cúbico tiene 11.3 bloques o bancos a un valor aproximado de $40.000 para enero de 2017; comparada con el valor del contrato de permuta concertado en $524000.000 menos el valor presunto o supuesto de la permuta por $498387.310 con una presunta exigua ganancia de $25612.690.7

12. Señaló que se debe verificar el desierto que existe actualmente ya que ninguno de los árboles traídos de afuera han prendido. Así mismo que la prueba pericial (prueba reina) que estaba a cargo de la Universidad Nacional no se practicó pese a haber sido decretada y a haberse garantizado su pago por la Defensoría del

Pueblo – Fondo de Protección de Derechos e Intereses Colectivos.

13. Adujo que el fallo apelado dista de la realidad y la verdad procesal, no se le dio el verdadero valor probatorio a otras pruebas, se descalificaron documentos probatorios que forman parte de la relación contractual de la permuta, no se le dio validez a la Resolución No. 806 de 2015 y se le impuso a la parte demandante la carga de la prueba relativa a la prueba pericial siendo esta una carga de los accionados.

14. De otro lado, hizo alusión al debido proceso indicando que la parte accionante no desistió de la prueba pericial y que no existe auto que judicialmente haya determinado que se desistía o que indique las razones para pretermitir o dejar de practicar esta prueba decretada y sufragada por la Defensoría del Pueblo, por lo cual, estima que por vías de hecho y/o defecto de procedibilidad se vulneró el derecho fundamental del debido proceso. Además, que no se determinó el término de preclusión de la etapa probatoria.

15. Seguidamente, trajo a colación jurisprudencia de las altas cortes relativa a la protección del medio ambiente y el derecho a un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la solicitud de nulidad absoluta de los contratos en la acción popular cuando se vulneran o amenazan derechos colectivos, resaltando que la vulneración a la moralidad administrativa coincide con el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero (índice No. 150 en Samai). 1.4.- Alegatos de Conclusión

16. Mediante constancia secretarial se informó “PONIENDO EN CONOCIMIENTO

QUE DENTRO DEL TÉRMINO PREVISTO EN AUTO QUE ADMITIÓ EL RECURSO DE APELACIÓN, NO HUBO PRONUNCIAMIENTO...PASA PARA PROYECTO DE SENTENCIA Y O PROVEER DE CONFORMIDAD”. (Actuación No. 17 en Samai).

II. CONSIDERACIONES

2.1.- Problema Jurídico8

17. De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación y de la sentencia apelada, procede la Sala a establecer si en el caso sub lite hay lugar a revocar el fallo de primera instancia, teniendo en cuenta que la parte coadyuvante aduce que las pruebas allegadas al proceso permiten establecer que existe amenaza o vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público por parte de las entidades accionadas, al celebrar y ejecutar el Contrato de Permuta No. P001-2016 entre EMPODUITAMA S. A. E. S. P. y ECOFLORA S. A. S. cuyo objeto fue “CONTRATO DE PERMUTA – MADERA EN PIE DE 33.7 HAS DE LA ESPECIE EXÓTICA PINO A CAMBIO DE OBRAS DE RESTAURACIÓN DE 33.7 HAS, EN LOS PREDIOS EL TABLÓN Y SANTA BARBARA

EN EL MUNICIPIO DE DUITAMA”.

18. Así mismo, la Sala establecerá si el juez de primera instancia incurrió en vulneración al debido proceso al no practicar la prueba pericial solicitada por la parte accionante. 2.2.– Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. De la Procedibilidad y presupuestos de la Acción Popular

19. La Ley 472 de 1998 desarrolló el artículo 88 de la Carta Política en cuanto se refiere al ejercicio de las acciones populares y de grupo. Fue así como se reconstruyó este mecanismo de participación ciudadana que busca la protección de los derechos colectivos, entre muchos otros, pueden citarse el derecho a un medio ambiente sano, a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la salubridad pública y la defensa del patrimonio público. Todos ellos son derechos sociales que escapan a la órbita del individuo y hacen parte del patrimonio colectivo de la humanidad. Son, al decir del Consejo de Estado 1, aquellos en los cuales aparecen comprometidos los derechos de la comunidad, cuyo radio de acción va más allá de la esfera individual o de los derechos subjetivos.

20. Conforme se ha visto, la finalidad de esta acción es la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, de manera que su procedencia requiere que de los hechos aducidos en la demanda pueda al menos deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado

1. Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-001 de 20009 o indeterminable de personas que incluso puede comprender a todos los que integran una comunidad2.

21. En los términos del inciso 2º del artículo 2º de la Ley 472 de 1998, la

acción popular es preventiva y restitutoria, en la medida que se ejerce para: i) evitar el daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o iii) restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible3.

22. En efecto, aunque las acciones populares tengan una finalidad netamente preventiva, ello no implica que en los casos en los que se produzca un daño, el juez no pueda, a través de la acción popular, ordenar al causante del perjuicio que restituya las cosas a su estado anterior, cuando ella fuere físicamente posible.

23. En este punto es importante precisar que, si bien, la acción popular no tiene una finalidad indemnizatoria, el juez popular puede en ciertos y determinados casos condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, tal como lo señala el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

24. Conforme a lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado que cuando la prestación obligacional que va ínsita en la sentencia que protege el derecho no se puede dividir y por tanto beneficia de “manera unitaria a toda la colectividad” se está en presencia de la acción popular; por el contrario, cuando las resultas de la sentencia son divisibles y apropiables individualmente, se está en presencia de una acción de grupo o de una individual4.

25. Conforme a lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que

proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y , iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2. Ibidem

3. Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Bogotá,

D.C., veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009), Radicación número: 68001-23-15-000-2003-02717-01(AP)., 4Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicación No. 05001233100020060272001 de 21 de mayo de 2014, M.P. Susana Buitrago Valencia.10 2.2.2. La Moralidad administrativa y el patrimonio público

26. A continuación, se analizan los alcances del derecho colectivo contenido en el literal b) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, esto es, de la moralidad administrativa, presuntamente vulnerado por las accionadas, el cual de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido definido así: “Aunque el derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa

no se encuentra definido en la Ley 472 de 1998, pues el legislador al desarrollar las acciones populares y de grupo, sólo reconoció su carácter de derecho colectivo (artículo 4°), en los antecedentes de esta ley al precisar como derecho colectivo “la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los servidores públicos”, se consignó la siguiente definición: “ Se entenderá por moralidad administrativa, el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario ”. Lo expuesto permite afirmar que, la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente al mismo, pues los servidores públicos pueden incurrir en conductas que la generalidad tacharía de inmorales, o en otras que podrían ser sancionadas disciplinaria o penalmente”5.

27. De esta manera, la moralidad administrativa y el patrimonio público están estrechamente relacionados. El segundo, como derecho colectivo ha sido entendido por la jurisprudencia como: “Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales . La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección

normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular. La protección del Patrimonio Público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público,

5 Consejo de Estado. Sección Cuarta, C.P.: María Inés Ortiz Barbosa, abril veinte (20) de dos mil uno (2001), Radicación número: 52001-23-31-000-2000-0121-01(AP-055).11 enmarcan el principio de moralidad administrativa , ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto”. 28. la Sala Plena del Consejo de Estado mediante sentencia del 01 de diciembre de 2015, dictada dentro del expediente radicado con el número 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP), con ponencia del Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, unificó jurisprudencia relativa a la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa y estableció que son dos los elementos esenciales para su configuración, desde el punto de vista de derecho colectivo amparable a través de la acción popular: uno objetivo y otro subjetivo, los cuales se definieron así: “Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i)El primero corresponde a la violación del contenido de una norma

elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i)El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. (…) Esto quiere decir, que si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo. (…) (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico Colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia. En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral

en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa (negrilla fuera de texto).

29. Respecto al elemento subjetivo, en la sentencia de unificación en mención, se precisó que: “2.2.2. Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para12 establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.

Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé ; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular (negrilla fuera de texto).

30. De acuerdo a lo señalado , cuando el juez popular define la transgresión

de la moralidad administrativa debe hacerlo de cara al buen servicio como principio rector de la función pública, considerando la actuación del servidor de acuerdo con las exigencias objetivas del ordenamiento jurídico y de frente a la diligencia del funcionario, la cual resultará violatoria del derecho colectivo en estudio cuando, además de encontrar configurada la ilegalidad en cualquiera de su doble dimensión, se demuestre también su comportamiento corrupto, amañado y deshonesto, en contravía del interés general.

31. Así las cosas, en la sentencia de unificación ya mencionada, el Consejo de estado adujo que para disponer la protección del derec