TA BOY - 25000-23-27-000-2008-00228-02-(14-10-2021)

1 PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / Alcance en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Uno de los pilares de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es el principio de la justicia rogada que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, lo que a su vez implica una carga procesal para quien pretenda demandar un acto administrativo, en el sentido de tener que indicar, según lo regulado por el artículo 162 numeral 4º del C.P.A.C.A. “Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de violación”. El principio de justicia rogada jurisprudencialmente ha sido definido indicando que, en virtud de este, “(…) no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos”. PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / Prevalencia del derecho sustancial / No puede incurrirse en exceso de rigorismo. Informó el Consejo de Estado que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se pronunció al respecto, en vigencia del Decreto 01 de 1984, examinando la constitucionalidad del numeral 4º del artículo 137, símil del numeral 4º del artículo 162 del C.P.A.C.A., afirmando que: “(…) en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, no puede extremarse la aplicación de la norma acusada, hasta

el punto de sacrificar el derecho material por el exagerado rigorismo procesal, como por ejemplo, cuando el concepto de violación no es lo suficiente pero es comprensible, caso en el cual no puede desestimarse un alegato de nulidad; o cuando se advierta violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata, así no se haya invocado en la demanda, entrará el juez a protegerlo conforme a la disposición constitucional que lo gobierna”. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / Doble acepción. Conforme lo establece la jurisprudencia del Consejo de Estado este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones, la primera, como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y la segunda, como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa). PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / Prevalencia del derecho sustancial / No puede incurrirse en exceso de rigorismo. El reparo de la apelación en este punto, es porque no se indicó con suficiencia y claridad las causales de nulidad de que adolecían los actos administrativos demandados; sin embargo, como se indicó en precedencia, si hubo una exposición del concepto de violación, aunado a que, como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial, conforme al principio de prevalencia del derecho sustancial, no puede extremarse la aplicación del principio de justicia rogada, que gobierna la jurisdicción contencioso administrativa, pues esto implicaría un exagerado rigorismo procesal y por tanto no puede desestimarse el alegato de nulidad de la actora, en pro de salvaguardar el derecho al acceso a la administración de justicia.

NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido

procesal y por tanto no puede desestimarse el alegato de nulidad de la actora, en pro de salvaguardar el derecho al acceso a la administración de justicia.

NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.2

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ

SALA DE DECISION No. 6

MAGISTRADO PONENTE: FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Tunja, 14 de octubre de 2021

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

DEMANDANTE: ANA DEL ROSARIO ALVARADO

DEMANDADOS: MUNICIPIO DE TUNJA RADICACIÓN No: 150013333011 201800109 01

I. ASUNTO A RESOLVER Procede la sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE TUNJA contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, en el que se accedió a las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES 2.1. LA DEMANDA: Por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la ANA DEL ROSARIO

ALVARADO solicitó la declaratoria de nulidad de las resoluciones del 30 de noviembre de 2018 (sic) , No. 0079 del 9 de marzo de 2018 proferidas por el MUNICIPIO DE TUNJA, mediante las cuales negaron el reconocimiento y pago de las prestaciones y acreencias laborales reclamadas por la demandante. Como consecuencia, pretende que se declare la existencia de una relación laboral existente entre las partes por el tiempo comprendido entre el 24 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2015. A título de restablecimiento del derecho pretende que se condene al MUNICIPIO DE TUNJA al pago, a favor de la señora ANA DEL ROSARIO ALVARADO, de las cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, indemnización por vacaciones y aportes a pensión, salud y riesgos profesionales, horas extras, dominicales y festivos, subsidio de transporte, indemnización por la no entrega oportuna de las dotaciones durante el tiempo de la relación laboral.3 Solicitó además que las anteriores sumas fueran indexadas y que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. Como fundamento de las pretensiones, indicó que la actora prestó sus servicios al MUNICIPIO DE TUNJA, mediante contratos de prestación de servicios No. 412 del 24 de enero de 2014, 724 del 28 de julio de 2014 y 019 del 2 de enero de 2015, con el objeto de prestar servicios generales tales como barrido, lavado y desinfección del sector de cárnicos y recolección de basuras en las plazas de

mercado públicas del sur y del norte de la ciudad, labor que desempeñó por el tiempo comprendido entre el 24 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2015. Señaló que la prestación del servicio era de lunes a jueves de 8 a.m. a 6 p.m., con una hora de descanso, los viernes de 4 p.m. a 1 a.m. en la plaza de mercado del sur y dos sábados al mes de 7 a.m. a 7 p.m. en la plaza de mercado del norte, con un día de descanso (sic). Afirmó además que la jornada de trabajo era de 9 horas diarias, en diferentes turnos según programación establecida por la administración (sic). Señaló que las labores de la actora eran desempeñadas bajo subordinación, siendo sus jefes los administradores de las plazas de mercado. Para el 2014 recibía órdenes de NINI JOHANA JIMÉNEZ NEIRA, a partir del 29 de mayo hasta el 31 de diciembre de 2015 las recibía de MÓNICA ROCÍO MEDINA. Informó que para retirarse del sitio de trabajo a atender asuntos personales debía pedir permiso a sus superiores. Señaló que el 20 de agosto de 2015 la actora sufrió un accidente de trabajo, por trauma por atrapamiento entre estiba y carretilla de la mano izquierda con dolor, edema y limitación funcional (sic), el cual fue atendido por urgencias en el Clínica de Saludcoop, en donde fue medicada, remitida a fisiatría y le dieron incapacidad médica de 7 días (fl. 28). 2.2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA: Se trata de la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL

médica de 7 días (fl. 28). 2.2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA: Se trata de la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, por medio de la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones No. 499 del 30 de noviembre de 2017 y 0079 del 9 de marzo de 2018, y declaró que entre la señora ANA DEL ROSARIO ALVARADO y el MUNICIPIO DE TUNJA existió una relación laboral por el periodo comprendido entre el 24 de enero de 2014 y el 304 de diciembre de 2015, y a título de restablecimiento del derecho condenó a la demandada a reconocer, liquidar y pagar a la actora las prestaciones sociales percibidas por los empleados públicos en el Municipio durante el periodo reconocido, tomando como base de liquidación el valor mensual pactado a título de honorarios, incluida la indemnización por dotaciones a que tenía derecho la actora (sic). Ordenó además que luego de determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que han debido efectuarse y los cotizados por la contratista, se liquide y traslade la cotización al fondo de pensiones la suma faltante, en el porcentaje que le correspondía, tomando como ingreso base de cotización pensional los honorarios pactados (sic). Ordenó que las sumas reconocidas fueran actualizadas conforme al IPC, y condenó al cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y

195 del C.P.A.C.A. Y finalmente negó las pretensiones relativas al reconocimiento de aportes a riesgos profesionales, horas extras, dominicales y festivos. Y condenó en costas a la demandada. Para arribar a dicha decisión, luego de analizar el marco normativo y jurisprudencia sobre la materia, y analizadas las pruebas allegadas al expediente, la Juez A quo concluyó que se encontraron probados los elementos de la relación laboral, que desvirtúan la autonomía e independencia para el desarrollo de la actividad contractual, aunado a que se demostró que las labores cumplidas por la actora no tenían un carácter de transitorias o esporádicas, pues con ellas se atendía una función misional del Municipio, la labor era permanente y por tanto imponía la creación del empleo en la planta de personal, implicaba el cumplimiento de un horario de trabajo, las funciones correspondían al giro ordinario de la administración. Señaló además que de conformidad con la Resolución No. 2225 del 15 de noviembre de 2006 “Por el cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales de todos los empleos que conforman la planta central del Municipio de Tunja”, vigente para los años 2014 y 2015, dentro de la planta de personal del MUNICIPIO DE TUNJA existían empleos cuyas funciones eran similares a las realizadas por la demandante, sin embargo, el Municipio decidió en perjuicio de los derechos de la demandante contratarla a través de órdenes5 de prestación de servicios en lugar de vincularla al servicio público como correspondía (sic). Por las anteriores razones consideró la A quo que la administración municipal pretendió encubrir una verdadera relación laboral a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con la hoy demandante, pues ella prestó

correspondía (sic). Por las anteriores razones consideró la A quo que la administración municipal pretendió encubrir una verdadera relación laboral a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con la hoy demandante, pues ella prestó personalmente, entre los años 2014 y 2015, sus servicios a l MUNICIPIO DE TUNJA, desarrollando actividades misionales y de carácter permanente de la administración, similares a las que desarrolla un empleado público, en donde la entidad pagó honorarios como remuneración a la labor contratada, la cual fue desarrollada con subordinación, teniendo en cuenta que las actividades fueron acatadas, con sometimiento a los horarios impuestos y de acuerdo a las órdenes impartidas por la administración de las plazas de mercado (fl. 181-199). 2.3. EL RECURSO DE APELACIÓN: Inconforme con la decisión de primera instancia, el MUNICIPIO DE TUNJA interpuso oportunamente recurso de apelación solicitando su revocatoria y que en consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda y se condene en costas a la parte actora. Adujo el apelante que el A quo desconoció los principios de justicia rogada y congruencia, en tanto se considera que en la demanda no hubo una exposición clara, adecuada y suficiente de las razones por las cuales se estiman contrarios a la ley los actos demandados, resoluciones No. 302 del 14 de agosto de 2017 y 358 del 1º de noviembre del mismo año. Afirmó que es requisito de la demanda presentada ante la jurisdicción contenciosa

administrativa indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación, exponiendo los vicios en que se incurrió al expedir el acto administrativo demandado, esto es, explicando las causales de nulidad de que adolece. Afirmó que conforme la jurisprudencia constitucional, carece de racionalidad, que sea el juez administrativo quien tenga que buscar de forma oficiosa las posibles causales de nulidad de los actos demandados e indicó que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, ante el incumplimiento de dicho requisito, se establece un impedimento para que el juez se pronuncie de fondo, pues el acto administrativo se presume legal, y a falta de los cargos estructurados y expuestos, el fallador carecerá de elementos concretos para fundamentar una decisión que tenga efectos de cosa juzgada y con carácter erga omnes (sic).6 Considera el apelante que, el A quo inexplicablemente y de manera oficiosa, subsanó el yerro procesal del actor a la hora de presentar la demanda sin que en la misma se expusiera el concepto de violación y las causales de nulidad del acto demandado, por lo que considera que su actuación está viciada, pues profirió fallo, aun cuando estaba impedido para hacerlo, configurándose una extralimitación de sus poderes, pues no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto demandado (sic) (fl. 201-205). 2.4. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA: La apelación se admitió mediante auto fechado el 16 de septiembre de 2020 (fl. 228), y por considerarse

innecesaria la celebración de audiencia de alegaciones y juzgamiento, de acuerdo con lo establecido en el numeral 4º del artículo 247 del C.P.A.C.A., se ordenó por medio de auto de fecha 16 de octubre de 2020, correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión, y al Ministerio Público para que, si a bien lo consideraba, emitiera su concepto (fl. 232). 2.5. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA: Dentro del término otorgado para presentar alegatos de conclusión, la apoderada judicial del MUNICIPIO DE TUNJA expuso unas razones de inconformidad frente a la sentencia de primer grado distintas a las planteadas en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que solicitó se revisaran los presupuestos tenidos en cuenta a la hora de declarar la existencia del contrato realidad, y en consecuencia solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia (fl. 236-240). Por su parte la actora no allegó escrito de alegatos de segunda instancia, así como tampoco el Ministerio Público rindió concepto (fl. 241).

III. CONSIDERACIONES 3.1.- COMPETENCIA: Esta Corporación es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón al recurso de apelación interpuesto por las partes, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 1, disposición que prevé que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.

1 artículo 153. competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de

administrativos.

1 artículo 153. competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.7 Así mismo, de conformidad con el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A., señala la Sala que la competencia de esta Corporación en segunda instancia se restringe a lo relacionado con los argumentos expuestos por el apelante. 3.2.- PROBLEMA JURÍDICO: De conformidad con los argumentos de la apelación, en esta oportunidad la Sala entrará a determinar si la sentencia de primer grado desconoció los principios de congruencia y justicia rogada, teniendo en cuenta que el apelante señala que, en la demanda la actora, no planteó las normas violadas ni explicó el concepto de violación de los actos administrativos demandados. 3.3.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL:  Principio de Justicia Rogada: Uno de los pilares de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es el principio de la justicia rogada que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, lo que a su vez implica una carga procesal para quien pretenda demandar un acto administrativo, en el sentido de tener que

indicar, según lo regulado por el artículo 162 numeral 4º del C.P.A.C.A. “ Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de violación”. (Negrilla fuera de texto). El principio de justicia rogada jurisprudencialmente ha sido definido indicando que, en virtud de este, “(…) no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos”2. Informó el Consejo de Estado3 que la jurisprudencia de la Corte Constitucional se pronunció al respecto, en vigencia del Decreto 01 de 1984, examinando la constitucionalidad del numeral 4º del artículo 137, símil del numeral 4º del

2 Sentencia del Consejo de Estado, del 8 de marzo de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado No. 11001-03-25-0002013-00171-00 (0415-13). 3 Sentencia del Consejo de Estado, del 27 de octubre de 2011, C.P. Alfonso Vargas Rincón, radicado No. 25000-23-25-0001995-38054-01(2270-05)8 artículo 162 del C.P.A.C.A., afirmando que: “(…) en virtud del principio de

prevalencia del derecho sustancial, no puede extremarse la aplicación de la norma acusada, hasta el punto de sacrificar el derecho material por el exagerado rigorismo procesal, como por ejemplo, cuando el concepto de violación no es lo suficiente pero es comprensible, caso en el cual no puede desestimarse un alegato de nulidad ; o cuando se advierta violación de un derecho fundamental de aplicación inmediata, así no se haya invocado en la demanda, entrará el juez a protegerlo conforme a la disposición constitucional que lo gobierna”. (Negrilla fuera de texto). En igual sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, afirmando que, sin desconocer el carácter rogado de esta jurisdicción, “(…) el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.)”4 (Negrilla fuera de texto).  Principio de congruencia El artículo 187 del C.P.A.C.A. dispone: “Art. 187. – Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis

crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen. (…)”. Por su parte, el artículo 281 del C.G.P. señala: “Art. 281. – La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la Ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta. (…)”. (Negrilla fuera de texto).

4 Sentencia del Consejo de Estado, del 8 de marzo de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado No. 11001-03-25-0002013-00171-00 (0415-13).9 Conforme lo establece la jurisprudencia del Consejo de Estado 5 este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones, la primera, como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y la segunda, como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa) (sic). Dicho principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del

juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante6. 3.4.- CASO CONCRETO: Memora la Sala que la señora ANA DEL ROSARIO ALVARADO solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones del 30 de noviembre de 2017, No. 0079 del 9 de marzo de 2018 proferidas por el MUNICIPIO DE TUNJA, mediante las cuales negaron el reconocimiento y pago de las prestaciones y acreencias laborales reclamadas, y que se declare la existencia de la relación laboral entre las partes, por el tiempo comprendido entre el 24 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2015. Y, en consecuencia, que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago a la demandante de las acreencias laborales y prestaciones a que tiene derecho.

En primera instancia se profirió fallo accediendo a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos demandados y declaró la existencia de la relación laboral entre la señora ANA DEL ROSARIO ALVARADO y el MUNICIPIO DE TUNJA por el periodo comprendido entre el 24 de enero de 2014 y el 30 de diciembre de 2015, y se condenó al Municipio al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales debidas, incluida la indemnización por dotaciones, y se hicieron otras ordenaciones.

Inconforme con la decisión, el MUNICIPIO DE TUNJA presentó recurso de apelación, solicitando la revocatoria de la sentencia y que en consecuencia se negaran las pretensiones de la demanda, planteando como único motivo de

5 consejo de estado. sala de lo contencioso administrativo sección cuarta. mp carmen ortiz de rodríguez. radicación número: 25000-23-27-000-2008-00228-02(18380). 6 ibidem10 inconformidad la vulneración por parte del juzgado de los principios de justicia rogada y congruencia (sic), el cual se sustentó en que en la demanda no se expuso en debida forma el concepto de violación, aduciendo de forma expresa las causales de nulidad de que adolecían los actos demandados, resoluciones No. 302 del 14 de agosto de 2017 y 358 del 1º de noviembre del mismo año (sic), y por tanto, consideró que no era dable al fallador pronunciarse de fondo, estableciendo de manera oficiosa las causales de nulidad en que se había incurrido con la expedición de los actos administrativos demandados, lo que a su juicio implicaba que el fallador se hubiera extralimitado en el ejercicio de sus funciones. Visto lo anterior, considera la Sala que el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE TUNJA no tiene vocación de prosperidad y por tanto se dispondrá la confirmación de la sentencia de primer grado por las razones que pasan a exponerse. Revisado el expediente, evidencia la Sala que, contrario a lo considerado por el

apelante, en la sentencia fechada el 31 de octubre de 2019, no se desconocieron los principios de justicia rogada y congruencia, teniendo en cuenta, en primer lugar, que en la demanda si se cumplió el requisito contenido en el numeral 4º del artículo 162 del C.P.A.C.A. teniendo en cuenta que se expusieron los fundamentos de derecho de las pretensiones, así como se indicaron las normas violadas y se explicó el concepto de violación, como puede evidenciarse a folios 4 y 5. Es claro que, en el caso bajo estudio, la demandante señora ANA DEL ROSARIO ALVARADO pretendió la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, resoluciones No. 499 del 30 de noviembre de 2017 y No. 0079 del 9 de marzo de 2018 proferidas por el MUNICIPIO DE TUNJA, y que en consecuencia se declarara la existencia de un contrato realidad, por el periodo comprendido entre el 24 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2015, y que se reconocieran y pagaran las acreencias y prestaciones laborales a que hubiera lugar. Y fue sobre este asunto sobre el cual la parte demandada ejerció su derecho de defensa durante el curso del proceso, y sobre los cuales resolvió la juez de instancia en la sentencia apelada. Así mismo, al revisar el acápite de la demanda del CONCEPTO DE VIOLACIÓN la demandante señaló como normas violadas los artículos 13, 53 y 122 de la Constitución Política, que protegen el derecho a la igualdad, los principios

mínimos fundamentales del trabajo, dentro de los que encontramos, el principio11 a la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales , y, la calidad del empleado público, respectivamente. Del mismo modo, anunció como violadas el artículo 32 de la Ley 80 de 19937 que regula lo concerniente a los contratos estatales, dentro de los cuales se contempla el de prestación de servicios, el cual no genera relación laboral ni prestaciones sociales (sic), el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 8 y el decreto 1227 de 20059 que regulan el Empleo de carácter temporal. A continuación, hizo una explicación del concepto de violación, aterrizando las normas enunciados al caso particular de la señora ANA DEL ROSARIO ALVARADO, que fue contratada por el MUNICIPIO DE TUNJA, y así mismo, trajo a colación jurisprudencia de la Corte Constitucional en la se pronunció respecto a la figura del contrato realidad y del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral. Evidencia la Sala que el reparo de la apelación en este punto, es porque no se indicó con suficiencia y claridad las causales de nulidad de que adolecían los actos administrativos demandados; sin embargo, como se indicó en precedencia, si hubo una exposición del concepto de violación, aunado a que, como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial, conforme al principio de prevalencia del derecho sustancial, no puede extremarse la aplicación del principio de justicia rogada, que gobierna la jurisdicción contencioso administrativa, pues esto

implicaría un exagerado rigorismo procesal y por tanto no puede desestimarse el alegato de nulidad de la actora, en pro de salvaguardar el derecho al acceso a la administración de justicia. Las anteriores razones permiten concluir a la Sala que, contrario a lo considerado por el apelante, la sentencia apelada cumple la exigencia de la congruencia en tanto que la misma está en consonancia con los hechos y las pretensiones señalados en la demanda, y en las demás oportunidades del proceso en primera instancia, y la condena al MUNICIPIO DE TUNJA no abordó un objeto distinto del pretendido en la demanda, ni a una causa diferente. Ahora bien, lo que si resulta incongruente es el propio recurso de apelación, que hoy se resuelve, y que fue interpuesto por el MUNICIPIO DE TUNJA, por las razones expuestas a continuación.

7 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública 8 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones 9 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-ley 1567 de 199812 El artículo 243 del C.P.A.C.A. consagra al recurso de apelación como medio procesal ordinario para cuestionar las sentencias proferidas dentro de los procesos adelantados por la jurisdicción contenciosa administrativa, sujeto a la forma y oportunidad previstas en el artículo 247 ibidem.

La finalidad legal de este recurso es, en términos del artículo 320 del C.G.P. “(…) que el superior estudie la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”. Dicho instrumento de impugnación pretende, entonces, provocar la revisión de la providencia que cuestiona por parte del superior funcional de quien la profirió, para que, según su ponderado análisis y juicio jurídico, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme10. Conforme lo establece el Consejo de Estado 11 la especialidad y exclusividad de este objeto, unido al principio de congruencia de la sentencia, sugiere plena unidad temática y consecuente entre el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que examinó y proveyó sobre éstos y aquéllas, y los cuestionamientos de la apelación, de conformidad con el ya referido artículo 320 (sic). Así, queda proscrita cualquier posibilidad de que la apelación plantee aspectos ajenos o carentes de identidad con el grupo de razones y fundamentos anteriormente señalados. Por cuanto los recursos que desconozcan esa restricción, violan el deber de lealtad entre las partes, irrespetan el debido proceso y quebrantan el derecho de defensa de aquéllas, bajo el marco trazado por quien en cada caso asuma la condición de opositora12.

Es claro que, en el caso bajo estudio, la demandante pretende la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenid