TA BOY - Sentencia 15001-33-33-004-2025-00239-01 (26-03-2026)
Tribunal Administrativo de Boyacá
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Detalles
- Título
- TA BOY - Sentencia 15001-33-33-004-2025-00239-01 (26-03-2026)
- Autor
- Tribunal Administrativo de Boyacá
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2026
REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ
SALA DE DECISIÓN CUARTA
Magistrado Ponente: DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ
Tunja, veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Acción de Cumplimiento
Demandante: Hugo Ernesto Contreras Bolivar Demandado: Municipio de Sotaquirá Radicación: 15001 3333 004 2025 00239 01
Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia de 4 de febrero de 2026, mediante la cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja declaró improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
I. ANTECEDENTES
1.1. Tesis de la parte demandante
1. La parte actora considera que la Alcaldía Municipal de Sotaquirá, en su condición de máxima autoridad urbanística, ha incurrido en una renuencia continuada y jurídicamente injustificada para hacer cumplir los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo Municipal 014 de 2004 (EOT vigente), al tolerar y legitimar la explotación bajo invernadero de un cultivo de arándanos de más de 130 hectáreas en 23 predios ubicados en suelo clasificado como “ áreas de actividad agropecuaria”, pese a que el propio EOT restringe este tipo de explotaciones a las “áreas de manejo especial” y fija límites estrictos de ocupación plástica, áreas de manejo ambiental y barreras forestales.
2. Esta conducta se acredita mediante una secuencia de respuestas
“áreas de manejo especial” y fija límites estrictos de ocupación plástica, áreas de manejo ambiental y barreras forestales.
2. Esta conducta se acredita mediante una secuencia de respuestas contradictorias emitidas por la Secretaría de Planeación y otras dependencias municipales frente a distintos requerimientos ciudadanos y de entidades de control, en las que, sin que haya variad o el marco normativo, se pasa de reconocer el incumplimiento del EOT y la superación de los índices máximos de ocupación, al sostener que las regulaciones del artículo 142 no aplican al suelo agropecuario o, en una posición intermedia, a afirmar que la sub zona agropecuaria sería “complementaria” de las áreas de manejo especial, todo lo cual configura una interpretación arbitraria y final mente o rientada a favorecer el interés de un particular en detrimento del ordenamiento territorial y del medio ambiente rural.
3. En este contexto, y una vez agotado el requerimiento previo de cumplimiento previsto en el inciso 2º del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, se configura el presupuesto de renuencia necesario para la procedencia de la acción de cumplimiento especial en mat eria urbanística, siendo el Alcalde Municipal el[2] sujeto pasivo llamado a ejecutar el mandato imperativo e inobjetable que emana del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), conforme a la Ley 388 de 1997, la Ley 136 de 1994 y el artículo 2.2.6.1.4.11 del Decreto 1077 de 2015, que le atribuyen la competencia de control urbano y la obligación de garantizar la observancia estricta de las normas sobre uso del suelo.
atribuyen la competencia de control urbano y la obligación de garantizar la observancia estricta de las normas sobre uso del suelo.
4. En consecuencia, demanda de la jurisdicción ordenar a la Alcaldía de Sotaquirá el cumplimiento efectivo de los artículos 141 y 142 literal d) del EOT, disponiendo el desmonte de los invernaderos ubicados por fuera de las áreas de manejo especial, o subsidiariamente, la adecuación de todos los predios sometidos a explotación bajo invernadero a los límites máximos de ocupación (60% plástico, 30% manejo ambiental y zonas verdes, 10% barreras forestales), restableciendo así la legalidad urbanística y respondiendo al sostenido clamor comunitario frente a una inoperancia institucional que se ha prolongado por más de cuatro años.
5. Como hechos en que sustentaron las pretensiones indicaron que,
⎯ En 2004 se expide el Acuerdo Municipal 014, mediante el cual se adopta el EOT de Sotaquirá, definiendo las “áreas de actividad agropecuaria” en el artículo 141.
⎯ En el artículo 142 del mismo Acuerdo se crean las “áreas de manejo especial” y, dentro de ellas, las “áreas de explotación bajo invernadero”, fijando los índices máximos de ocupación (60% plástico, 30% manejo ambiental y zonas verdes, 10% barreras forestales).
⎯ En las veredas Salitre y La Toma se establece un cultivo de arándanos de aproximadamente 130 hectáreas, desarrollado bajo invernadero (recubierto de plástico).
⎯ Ese cultivo se e xtiende sobre 23 predios independientes, cada uno con
aproximadamente 130 hectáreas, desarrollado bajo invernadero (recubierto de plástico).
⎯ Ese cultivo se e xtiende sobre 23 predios independientes, cada uno con estructuras de invernadero.
⎯ La sobreposición cartográfica y el mapa de uso del suelo muestran que los 23 predios se encuentran en suelo clasificado como “áreas de actividad agropecuaria” reguladas por el artículo 141, y no dentro de las “áreas de manejo especial” del artículo 142.
⎯ De la anterior constatación se concluye que los cultivos bajo invernadero se están desarrollando en una zona en la que el EOT no los autoriza, contrariando la destinación y regulación previstas para las áreas de manejo especial.
⎯ El 22 de julio de 2023, la Secretaría de Planeación de Sotaquirá emite un informe técnico donde identifica 13 predios con invernaderos, de los cuales 7 superan los porcentajes máximos de ocupación permitidos por el EOT y se reconoce expresamente el incumpl imiento del instrumento de planificación.
⎯ El 15 de noviembre de 2024, en informe dirigido al Inspector de Policía dentro de una querella, el secretario de Planeación señala que los cultivos bajo invernadero no se encuentran ubicados en las áreas de manejo especial.[3]
⎯ El 24 de febrero de 2025, en respuesta a derecho de petición de la señora Mariela Buitrago, el municipio reconoce la existencia de un uso de suelo autónomo denominado “áreas de manejo especial”, admite que los invernaderos existentes no están allí sino en “áreas de actividad
Mariela Buitrago, el municipio reconoce la existencia de un uso de suelo autónomo denominado “áreas de manejo especial”, admite que los invernaderos existentes no están allí sino en “áreas de actividad agropecuaria”, pero concluye que, por tratarse de un uso de suelo diferente, las reglas del artículo 142 no aplican y que puede plastificarse hasta el 100% de los predios.
⎯ El 10 de marzo de 2025, en respuesta a requerimiento de la Defensoría del Pueblo, la Secretaría de Planeación reitera que los cultivos se encuentran en área agropecuaria regulada por el artículo 141, distinta de las áreas de manejo especial del artículo 142, y sostiene que por ello no deben respetarse los índices máximos de ocupación de plástico.
⎯ El 15 de noviembre de 2025, al contestar el requerimiento previo de cumplimiento formulado al amparo del artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la Administración cambia de postura y afirma que la subzona de “áreas para cultivos transitorios y ganadería semi intensiva, áreas para uso agropecuario intensivo” es complementaria con el literal d) del artículo 142, por lo que allí sería posible cultivar bajo invernadero respetando los topes de ocupación plástica, aunque cuestiona la validez del peritaje sobre el áre a efectivamente plastificada.
⎯ A lo largo de más de cuatro años, la comunidad ha presentado múltiples reclamaciones y ha acudido a diversos trámites administrativos sin que la Alcaldía adopte medidas efectivas para desmontar o ajustar los invernaderos a lo dispuesto en el EOT, consolida ndo una situación de
reclamaciones y ha acudido a diversos trámites administrativos sin que la Alcaldía adopte medidas efectivas para desmontar o ajustar los invernaderos a lo dispuesto en el EOT, consolida ndo una situación de renuencia frente al cumplimiento de los artículos 141 y 142 literal d).
1.2. Tesis de la parte demandada
6. El apoderado del Municipio de Sotaquirá sostiene que no ha incurrido en omisión de deber legal alguno respecto de los artículos 141 y 142 del EOT, porque la explotación de arándanos bajo invernadero de la empresa Elite Blue se encuentra permitida en las áreas de actividad agropecuaria y cumple los porcentajes máximos de ocupación previstos en el artículo 142 del Acuerdo 014 de 2004, conclusión respaldada por verificaciones en terreno realizadas con acompañamiento de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y por el cierre favorable del control preventivo adelantado por el Ministerio Público.
7. Desde esta perspectiva, advierte que la actuación municipal se ha ajustado al ordenamiento territorial y no existe un deber claro, expreso y exigible incumplido, por lo que la acción de cumplimiento deviene improcedente, tanto por inexistencia de renuencia real como porque el actor, si discre pa de los actos administrativos que negaron sus peticiones, debe controvertirlos mediante el medio de control idóneo distinto a la acción de cumplimiento.
8. De manera complementaria, afirma que ya existe cosa juzgada material, dado que el mismo problema jurídico fue resuelto por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja en el proceso 150013333004 2025[4] 00105 00, en el cual se declaró la improcedencia del medio de control de
dado que el mismo problema jurídico fue resuelto por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja en el proceso 150013333004 2025[4] 00105 00, en el cual se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento promovido por la Defensoría del Pueblo en relación con los mismos cultivos de arándanos, por lo que no es posible reabrir el debate mediante una nueva acción de cumplimiento.
9. Con base en ello, el apoderado del Municipio se opone a las pretensiones principal y subsidiaria, alega la inexistencia del presunto deber omitido, invoca la protección de la propiedad privada de Elite Blue y resalta que la Procuraduría verificó el respeto de los límites del EOT y la ausencia de impactos ambientales negativos identificados, de manera que la finalidad de la acción habría sido desnaturalizada al intentar convertirla en un mecanismo de control abstracto de legalidad y de revisión de actos administrativos firmes.
1.3. Decisión de primera instancia
10. En la sentencia apelada se resolvió declarar la improcedencia del medio de
control de cumplimiento, señalando:
“PRIMERO.- Declarar improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos promovido por el señor Hugo Ernesto Contreras Bolívar contra el municipio de Sotaquirá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- Sin condena en costas.
TERCERO.- Advertir que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7.° de la misma ley, según lo establecido en el inciso final del artículo 21 de la
SEGUNDO.- Sin condena en costas.
TERCERO.- Advertir que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7.° de la misma ley, según lo establecido en el inciso final del artículo 21 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO.- Archivar el expediente, una vez en firme la presente providencia.”
11. La sentencia parte de recordar la naturaleza, requisitos y carácter subsidiario de la acción de cumplimiento, enfatizando que solo procede para hacer efectivo un deber jurídico claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable, equivalente a un “título ejec utivo” a cargo de la autoridad demandada, y que no puede convertirse en un escenario para interpretar normas, definir el alcance de derechos subjetivos o discutir en abstracto la legalidad de actuaciones administrativas.
12. A partir de la doctrina del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, el a quo subraya que la acción no es idónea para abrir controversias interpretativas complejas ni para exigir el cumplimiento genérico de leyes o actos administrativos, sino únicamente para ordenar la ejecución de deberes perfectamente determinados y exigibles.[5]
13. Al abordar el caso concreto, el juzgado identifica que el actor pretende que el municipio “cumpla” los artículos 141 y 142 literal d) del EOT de Sotaquirá, en el entendido de que la existencia de cultivos de arándanos bajo invernadero en suelos clasificado s como áreas de actividad agropecuaria implica un incumplimiento urbanístico y ambiental, respecto del cual el alcalde, como máxima autoridad urbanística, habría sido renuente.
suelos clasificado s como áreas de actividad agropecuaria implica un incumplimiento urbanístico y ambiental, respecto del cual el alcalde, como máxima autoridad urbanística, habría sido renuente.
14. Sin embargo, el despacho advierte que el núcleo del debate no es una simple omisión de aplicar un mandato claro, sino una controversia compleja sobre destinación del suelo, interpretación del EOT y presuntas afectaciones al medio ambiente, que excede el ámbito propio de la acción de cumplimiento.
15. En relación con la renuencia, la sentencia reconoce que el requisito formal se encuentra satisfecho, pues el actor presentó requerimiento de cumplimiento el 5 de noviembre de 2025 y el municipio respondió negativamente el 15 de noviembre de 2025, negando la existencia de incumplimiento del EOT.
16. No obstante, destaca que esa renuencia se enmarca en una controversia técnica y jurídica sobre la interpretación de las normas de ordenamiento y sobre la legalidad de los invernaderos, lo que refuerza la conclusión de que la acción se está usando para discutir el fondo de una política y de unos actos administrativos, más que para exigir un deber claro de ejecución normativa.
17. El despacho también estudia la excepción de cosa juzgada propuesta por el municipio, relativa a una acción de cumplimiento anterior promovida por la Defensoría del Pueblo. Tras comparar objeto y normas invocadas, concluye que, aunque existe similitud fáctica, en el proceso previo se pretendía el cumplimiento de otros literales del mismo Acuerdo 014, mientras que en el proceso actual se persigue el cumplimiento del artículo 141 y del literal d) del artículo 142, por lo
aunque existe similitud fáctica, en el proceso previo se pretendía el cumplimiento de otros literales del mismo Acuerdo 014, mientras que en el proceso actual se persigue el cumplimiento del artículo 141 y del literal d) del artículo 142, por lo que no se configura identidad plena de objeto y, en consecuencia, no hay cosa juzgada que impida pronunciarse.
18. Un aspecto medular de las consideraciones es la subsidiariedad del mecanismo: el juzgado resaltó que la controversia podría involucrar eventuales afectaciones ambientales y, por ello, mencionó la existencia de actuaciones ante la autoridad ambiental competente.
19. En esa lógica, el juzgado afirma que el accionante podía y debía acudir a la autoridad ambiental para lograr el cumplimiento de las normas ambientales y de ordenamiento, de modo que la acción de cumplimiento no puede servir para reemplazar ese cauce ordinario, máxime cuando no se acreditó un perjuicio grave e inminente que habilitara una excepción al requisito de subsidiariedad.
20. Con base en lo anterior, el juzgado concluye que las normas invocadas
(artículo 141 y 142 literal d) del EOT) no contienen un mandato suficientemente preciso y determinable cuyo cumplimiento pueda ordenarse por esta vía, y que, además, existe un mecanismo judicial y administrativo específico ante la autoridad ambiental para obtener la protección pretendida, de tal manera que el medio de control resulta improcedente.
21. En esa medida, dispone declarar improcedente la acción, sin condena en costas por no acreditarse su causación, y advierte al actor que, conforme a la Ley[6] 393 de 1997, no podrá presentar una nueva acción de cumplimiento por los mismos
21. En esa medida, dispone declarar improcedente la acción, sin condena en costas por no acreditarse su causación, y advierte al actor que, conforme a la Ley[6] 393 de 1997, no podrá presentar una nueva acción de cumplimiento por los mismos hechos y finalidad, bajo sanción de las consecuencias procesales y disciplinarias allí previstas.
1.4. Recurso de apelación (Parte actora)
22. El recurso de apelación sostiene, en primer lugar, que la sentencia de primera instancia incurre en un error al calificar el problema como esencialmente ambiental y remitirlo a la órbita de Corpoboyacá, cuando el núcleo real del litigio es estrictamente urbanístico.
23. Argumenta que la pretensión central no es sancionar daños a los recursos naturales, sino lograr la eficacia material del EOT del municipio de Sotaquirá, en particular de los artículos 141 y 142 del Acuerdo 014 de 2004, frente a la instalación de invernader os en suelos donde el propio esquema de ordenamiento no los permite. Desde esta perspectiva, la controversia gira en torno a la violación del régimen municipal de usos del suelo, cuyo cumplimiento y control corresponden al alcalde y a los inspectores de policía.
24. En esa misma línea, el recurso enfatiza que la instalación de invernaderos en zonas prohibidas constituye una infracción urbanística tipificada en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia (Ley 1801 de 2016), especialmente en el catálogo de comportamientos contrarios a la integridad urbanística.
25. Alega que se está facilitando la transgresión de normas sobre uso del suelo
Nacional de Seguridad y Convivencia (Ley 1801 de 2016), especialmente en el catálogo de comportamientos contrarios a la integridad urbanística.
25. Alega que se está facilitando la transgresión de normas sobre uso del suelo y ocupando, además, franjas de protección de treinta metros en rondas hídricas, lo que genera una afectación directa al espacio público y a áreas de especial importancia ecológica. Esta situación compromete, de manera prioritaria, las facultades policivas del municipio y de la Inspección de Policía, cuya inacción frente a las querellas presentadas demuestra que el problema no es de falta de herramientas ambientales, sino de incumplimiento del deber urbanístico.
26. Discute la tesis de la improcedencia por subsidiariedad, al considerar que los mecanismos ambientales señalados por el juzgado no son idóneos ni eficaces para el fin perseguido.
27. Argumenta que un proceso sancionatorio ambiental tiene por objeto castigar conductas dañinas a los recursos naturales, pero no ordenar el cumplimiento de la zonificación municipal ni declarar que un predio vulnera el artículo 141 del EOT. Por tanto, remiti r al ciudadano a la autoridad ambiental equivale a enviarlo a una vía que carece de competencia directa para imponer el respeto del régimen de usos del suelo definido en el acuerdo municipal.
28. Finalmente, el recurso resalta que el accionante ya agotó de manera reiterada las vías ordinarias ante la Alcaldía y la Inspección de Policía mediante peticiones, quejas y denuncias, sin obtener la corrección de las infracciones ni el desmonte de las estructuras ilegales.
reiterada las vías ordinarias ante la Alcaldía y la Inspección de Policía mediante peticiones, quejas y denuncias, sin obtener la corrección de las infracciones ni el desmonte de las estructuras ilegales.
29. A partir de ello, se sostiene que, conforme a la Constitución y a la Ley 388 de 1997, el municipio es el garante natural del ordenamiento territorial y no puede[7] ser exonerado trasladando la carga a una corporación autónoma regional que no expidió la norma incumplida.
30. Concluye que, ante la ineficacia de los mecanismos administrativos y policivos, la acción de cumplimiento se erige como el único medio residual e idóneo para asegurar que el EOT no permanezca como una norma meramente programática, sino como un mandato vinculante para la administración local.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
2.1. Planteamiento del problema jurídico
31. En el marco de los argumentos establecidos en la sentencia de primera instancia y los relacionados en el recurso de apelación de la parte demandante,
corresponde a la Sala determinar lo siguiente:
¿Es procedente la acción de cumplimiento para ordenar al municipio de Sotaquirá la observancia de los artículos 141 y 142 literal d) del EOT, en relación con la instalación de invernaderos en suelos de uso agropecuario, en un contexto en el que la controversia planteada supone un debate complejo de carácter urbanístico y eventualmente ambiental, que no recae sobre un deber jurídico claro, expreso, exigible e inobjetable, y además cuenta con otros mecanismos idóneos de control administrativo y policivo que d esplazan la procedencia del medio de control por
y eventualmente ambiental, que no recae sobre un deber jurídico claro, expreso, exigible e inobjetable, y además cuenta con otros mecanismos idóneos de control administrativo y policivo que d esplazan la procedencia del medio de control por su carácter subsidiario?
2.2. Tesis de la Sala
32. La acción de cumplimiento promovida contra el Municipio de Sotaquirá es improcedente, porque los artículos 141 y 142 literal d) del Acuerdo Municipal 014 de 2004 no contienen un mandato normativo claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable susceptible de ser exigido por esta vía, sino que su aplicación demanda un amplio ejercicio interpretativo y probatorio sobre la clasificación del suelo, la compatibilidad de usos, los porcentajes de ocupación y la validez de actuaciones administrativas previas. En tal medida, el conflicto planteado se ubica en el ámbito propio de los medios de control contencioso-administrativos ordinarios —nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, acción popular o de grupo— y no en el de un mecanismo excepcional y estrictamen te instrumental como la acción de cumplimiento, cuya finalidad no es depurar la legalidad de actos ni redefinir el alcance del Esquema de Ordenamiento Territorial, sino hacer efectiva la ejecución de obligaciones normativas previamente determinadas.
33. Adicionalmente, la Sala constata que no se supera el requisito de subsidiariedad previsto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues el actor dispone de otros instrumentos judiciales idóneos para obtener la protección pretendida, sin que se haya acredita do la existencia de un perjuicio grave e inminente que justifique desplazar dichos cauces procesales. En consecuencia, los argumentos del
de otros instrumentos judiciales idóneos para obtener la protección pretendida, sin que se haya acredita do la existencia de un perjuicio grave e inminente que justifique desplazar dichos cauces procesales. En consecuencia, los argumentos del recurso de apelación no logran desvirtuar la ausencia de un deber exigible en los términos de la Ley 393 ni la disponi bilidad de vías judiciales alternativas, por lo[8] que se impone declarar la improcedencia del medio de control ejercido, conforme a las razones desarrolladas en esta providencia.
2.3. Acción de cumplimiento: fundamento constitucional, régimen legal y criterios jurisprudenciales de procedencia y subsidiariedad
34. La acción de cumplimiento tiene su fundamento constitucional en el artículo 87 de la Carta Política, que reconoce a toda persona la facultad de acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. Este mandato fue desarrollado por la Ley 393 de 1997, cuyo artículo 1 dispone que dicho medio de control tiene por objeto “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, lo que la configura como un in strumento orientado a la eficacia del ordenamiento jurídico y no simplemente a la declaración abstracta de su sentido.
35. Desde el punto de vista normativo, la Ley 393 de 1997 establece un diseño preciso de la acción. El artículo 2 señala su procedencia frente a autoridades y particulares que ejerzan funciones públicas, siempre que el incumplimiento provenga de un mandato imp erativo contenido en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. El artículo 8 regula el requisito de procedibilidad consistente
particulares que ejerzan funciones públicas, siempre que el incumplimiento provenga de un mandato imp erativo contenido en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. El artículo 8 regula el requisito de procedibilidad consistente en la constitución previa en renuencia, mientras que el artículo 9 fija los eventos de improcedencia, destacando su naturaleza subsidiaria frente a otros instrumentos judiciales idóneos.
36. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sistematizado los requisitos de procedencia a partir de ese marco legal. De manera reiterada, se ha indicado que para la prosperidad del medio de control se exige: (i) que el deber jurídico cuya observancia se rec lama esté consignado en una norma con fuerza de ley o en un acto administrativo; (ii) que dicho mandato sea claro, expreso, actual, imperativo e inobjetable; (iii) que se encuentre vigente; (iv) que el deber esté radicado en cabeza de la autoridad o particular demandado; (v) que se acredite la renuencia en los términos del artículo 8 de la Ley 393; y (vi) que no exista otro instrumento judicial eficaz, salvo la configuración de un perjuicio grave e inminente.
37. En este contexto, la acción de cumplimiento se ha entendido como un mecanismo idóneo para exigir obligaciones normativas que pueden asimilarse, en términos materiales, a un “título ejecutivo” a cargo de la autoridad renuente. La Sala de lo Contencioso Administrativo ha precisado que no toda disposición legal o administrativa es exigible mediante este instrumento: solo aquellas que contengan un mandato perentorio, determinado o determinable, cuyo contenido y sujeto obligado puedan ser identificados de manera directa, sin necesidad de un
o administrativa es exigible mediante este instrumento: solo aquellas que contengan un mandato perentorio, determinado o determinable, cuyo contenido y sujeto obligado puedan ser identificados de manera directa, sin necesidad de un amplio debate interpretativo o probatorio propio de los procesos de conocimiento ordinarios.
38. La jurisprudencia también ha insistido en su carácter estrictamente instrumental: la acción no tiene como finalidad crear, modificar o depurar situaciones jurídicas, ni reemplazar los medios ordinarios de control de legalidad de los actos administrativos. Antes bien, se trata de un mecanismo dirigido a asegurar que se ejecute lo ya decidido por la ley o por la Administración, razón por la cual la discusión sobre la validez de los actos, su nulidad o la reparación de perjuicios debe tramitarse por las acciones contenciosas ordinarias.[9]
39. La subsidiariedad constituye uno de los ejes estructurales de la acción de cumplimiento. El artículo 9 de la Ley 393 prevé expresamente que no procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no decidirse se derive un perjuicio grave e inminente. El Consejo de Estado ha resaltado que esta cláusula busca preservar la competencia del “juez natural” de los conflictos y evitar que el cumplimiento se conv ierta en un mecanismo paralelo y alternativo a los medios de control instituidos por el ordenamiento.
40. Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencias como la C-193 de 1998 y la C -1194 de 2001, ha precisado el alcance de esta subsidiariedad y su compatibilidad con el artículo 87 superior. Ha señalado que la acción de
40. Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencias como la C-193 de 1998 y la C -1194 de 2001, ha precisado el alcance de esta subsidiariedad y su compatibilidad con el artículo 87 superior. Ha señalado que la acción de cumplimiento está “encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato imperativo, inobjetable y expreso” y no al reconocimiento de garantías particulares, ni al debate sobre el contenido y alcance de derechos subjetivos, ni a esclarecer el sentido interpretativo de disposiciones legales. De allí que no pueda utilizarse para abrir controversias hermenéuticas complejas, propias de los procesos de nulidad, nulidad y restablecimiento o de carácter declarativo.
41. La pertinencia de este medio de control se mide, entonces, tanto por la naturaleza del deber que se pretende hacer efectivo como por la configuración del presupuesto de renuencia. Normativamente, el artículo 8 exige que el accionante requiera previamente a la autoridad el cumplimiento del mandato, y que esta lo niegue expresamente o guarde silencio dentro del término legal.
Jurisprudencialmente, se ha entendido que la renuencia no puede confundirse con una mera diferencia de interpretación razonable, pues ello convertiría la acción de cumplimiento en una vía impropia para resolver disputas hermenéuticas ordinarias.
42. Con todo, el Consejo de Estado ha admitido que, aun cuando exista cierta complejidad interpretativa, el juez de cumplimiento puede efectuar un mínimo de exégesis para identificar el contenido exigible del deber, siempre que no se desborde hacia un control abstracto o hacia el examen integral de legalidad del acto. El límite radica en que la decisión no implique reconstruir la obligación, sino
exégesis para identificar el contenido exigible del deber, siempre que no se desborde hacia un control abstracto o hacia el examen integral de legalidad del acto. El límite radica en que la decisión no implique reconstruir la obligación, sino únicamente precisar aquello que ya está normativamente decidido y que la autoridad ha omitido ejecutar.
