TA CAL - 17-001-23-33-000-2022-00208-00-(07-10-2022)

17-001-23-33-000-2022-00208-00

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA TERCERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Sentencia No. 250

Manizales, siete (07) octubre de dos mil veintidós (2022)

Radicado: 17-001-23-33-000-2022-00208-00

Naturaleza: Validez de Actos Administrativos Demandante: Departamento de Caldas Demandados: Municipio de Manizales y Concejo de Manizales (Caldas)

Se emite fallo, con ocasión a la solicitud de estudio de validez , respecto del Acuerdo 1117 del 22 de julio de 2022, "Por el cual se dictan disposiciones en materia de plusvalía en el Municipio de Manizales”.

I. Antecedentes

1. Sustento fáctico

Se expone que, el Concejo de Manizales aprobó el Acuerdo 1117 del 22 de julio de 2022, "Por el cual se dictan disposiciones en materia de plusvalía en el Municipio de Manizales”. Que el 22 de julio de 2022, el Ejecutivo municipal lo sancionó y el 26 de julio de 2022, fue radicado ante la Gobernación de Caldas para su revisión.

2. Normas violadas y concepto de la violación

Se argumentó que, el Acuerdo 1117 del 22 de julio de 2022 quebranta los artículos 1, 82, 95

la Gobernación de Caldas para su revisión.

2. Normas violadas y concepto de la violación

Se argumentó que, el Acuerdo 1117 del 22 de julio de 2022 quebranta los artículos 1, 82, 95 (numeral 9 ); 286; 287 (numeral 3 ); 313 (numeral 4 ); el 315 (numeral 6 ) y el 338 de la Constitución, artículos 8; 9; 73; 74 de la Ley 388 de 1997; los artículos 31 y 73 (incisos 1 y 2) de la Ley 136 de 1994, los artículos 22, 23 (numeral 2); 31 numeral ; 33 numeral 4, 37, 38 y 39 del Acuerdo Municipal 0997 del 17 de agosto de 2018, Reglamento Interno del Concejo de Manizales, lo cual afecta su legalidad y validez.

Señaló que, el debate y socialización del Proyecto de Acuerdo 077 del 15 de junio de 2022, el cual pasó a ser el Acuerdo Municipal 1117 del 22 de julio de 2022, se dio en la Comisión Primera, sin tener en cuenta a la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fis cales, que de conformidad a lo estipulado en el artículo 33, numeral 4 del Reglamento Interno del Concejo de Manizales, es la competente para “Conocer los proyectos de acuerdo sobre impuestos, tasas, contribuciones, gravámenes, reducciones, exenciones y redistribución por programas e incremento de tales gravámenes”; debiendo ser radicado de igual manera ante esta Comisión, por tratarse de una materia de tributo -tasa.

3. Pronunciamiento de los convocados e intervinientes17-001-23-33-000-2022-00208-00

por tratarse de una materia de tributo -tasa.

3. Pronunciamiento de los convocados e intervinientes17-001-23-33-000-2022-00208-00

3.1. Municipio de Manizales

Se opuso a la solicitud de declaración de invalidez, aceptó como ciertos los hechos referentes a la expedición del Acuerdo 1117 del 22 de julio de 2022. Sostuvo que conforme con el artículo 9 del Reglamento Interno del Concejo, siempre que existan dudas o vacíos de interpretación y aplicación del dicho reglamento, el Presidente del Concejo tendrá la facultad de definir cada situación.

Que la Comisión Primera del Concejo tramitó el proyecto de acuerdo cuestionado, por tener la facultad de estudiar los relacionados con el uso de suelo y especialmente con los planes de ordenamiento territorial, “amen de otras que tengan afinidad con la comisión”.

Explicó que, el Concejo en su momento expidió el Plan de Ordenamiento Territorial - POT, el cual fue desarrollado con relación a la participación de la plusvalía por medio del acuerdo que hoy es objeto de reproche por el ente departamental, quien desconoce que la génesis de la regulación de esta participación, tiene origen en la Ley 388 de 1997 y lo que hace el Concejo municipal es desarrollarlo precisando los elementos esenciales del mismo.

Concluyó que, la participación de la plusvalía tiene un carácter diferente a los que corresponderían a la Comisión Segunda; que además por la especificidad de la plusvalía, su origen legal y constitucional y por ser parte del plan del ordenamiento territor ial del municipio, su competencia es exclusiva de la Comisión Primera del Concejo.

3.2 Concejo de Manizales

origen legal y constitucional y por ser parte del plan del ordenamiento territor ial del municipio, su competencia es exclusiva de la Comisión Primera del Concejo.

3.2 Concejo de Manizales

Aceptó como ciertos los hechos referentes a la expedición del Acuerdo 1117 del 22 de julio de 2022 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la parte demandante. Señaló que, no es voluntad del constituyente primario, del legislador o de las autoridades del orden nacional, delimitar la concepción de la plusvalía a un campo meramente fiscal o tributario.

Que el reparto del análisis del Proyecto de Acuerdo se realizó con estricta observancia de lo consagrado en el artículo 32 y siguientes del Acuerdo 0997 del 17 de agosto de 2018, pues la plusvalía no puede desligarse del POT, lo cual hace que tenga relación con el asunto número 1 de la comisión prime ra o de plan consistente en “Estudiar y adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social”.

Que sería absurdo entender que la competencia recae en la Comisión Segunda o Fiscal del Concejo, únicamente por su nombre, concepción, interpretación, acercamiento jurisprudencial o porque regule asuntos tributarios, sobre contribución, tasas y demás; pues en el ordenamiento jurídico municipal, este instrumento de financiación del POT no nace del Estatuto Tributario.

3.3. El Colectivo “Subámonos al Bus del POT” (interviniente)

Señaló que, dada la claridad del tema de la plusvalía como impuesto o contribución, hace que se torne evidente el mal manejo en el trámite de aprobación del acuerdo.

Señaló que, dada la claridad del tema de la plusvalía como impuesto o contribución, hace que se torne evidente el mal manejo en el trámite de aprobación del acuerdo.

II. Consideraciones17-001-23-33-000-2022-00208-00

0. Competencia y procedibilidad del medio de control

El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, tiene lugar por solicitud del Gobernador, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, para “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.

Entre tanto, el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986 establece como atribuciones del Gobernador: “8º Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.

1. Problema jurídico

De acuerdo con lo expuesto por las partes, el asunto jurídico se centra en establecer: ¿el Acuerdo 1117 del 22 de julio de 2022 , es inválido, toda vez que el Concejo Municipal de Manizales realizó el primer debate en la Comisión Primera Permanente y no en la Segunda?

2. Tesis del Tribunal

El Acuerdo 1177 de 2022 "Por el cual se dictan disposiciones en materia de plusvalía en el Municipio de Manizales” es inválido toda vez que, estableció la tasa de participación de plusvalía en el

2. Tesis del Tribunal

El Acuerdo 1177 de 2022 "Por el cual se dictan disposiciones en materia de plusvalía en el Municipio de Manizales” es inválido toda vez que, estableció la tasa de participación de plusvalía en el treinta (30%) del mayor valor por metro cuadrado, lo cual hace que se tratara de una materia de competencia de la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fiscales, conforme al Acuerdo 0997 del 17 de agosto de 2018 -Reglamento Interno del Concejo de Manizales.

Para sustentar lo anterior se hará referencia a: i) los hechos acreditados, ii) Marco jurídico y jurisprudencias; y ii) el análisis del caso.

3. Hechos acreditados

-. La Secretaría General del Municipio de Manizales, el 15 de junio de 2022 radicó ante el Concejo de Manizales el Proyecto de Acuerdo , cuyo objeto era “Determinar la tasa de participación de plusvalía en el treinta (30%) del mayor valor por metro cuadrado”1

-. Por medio de oficio 1200-00229 – CONCE – del 16 de junio de 2022, la Secretaría del Concejo de Manizales, comunicó al Presidente de la Comisión Primera o del Plan , que debían adelantar el estudio y debate del Proyecto de Acuerdo 077 de 2015 , indicando además que, el ponente sería el Concejal César Augusto Díaz Zapata.2

-. El proyecto de Acuerdo 077 tuvo primer debate el 5 de julio de 2022 y segundo debate los días 11 y 21 de julio de 2022.3

-. Finalmente, el 22 de julio de 2022 el Alcalde de Manizales sancionó el Acuerdo 1117 de

días 11 y 21 de julio de 2022.3

-. Finalmente, el 22 de julio de 2022 el Alcalde de Manizales sancionó el Acuerdo 1117 de 2022 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de plusvalía en el Municipio de Manizales”4, el cual dispuso:

1 Pág. 1-3 AD “03ProyectodeAcuerdoNo077” 2 Pág. 4 AD. “04Resolución104de2022” 3 Pág.38 AD”02DemandaAcuerdo1117de2022” 4 Pág. 37 y 39 Idem.17-001-23-33-000-2022-00208-00 “Artículo 1o: Determinar la tasa de participación de plusvalía en el treinta (30%) del mayor valor por metro cuadrado en la aplicación de la plusvalía en el Municipio de Manizales, en los términos de la Ley 388 de 1997.

Artículo 2o: Autorizar o facultar al Alcalde Municipal para expedir la reglamentación e implementación de la participación en plusvalía y demás asuntos relacionados, de conformidad con lo establecido en la Ley 388 de 1997, los Decretos Nacionales Reglamentarios 1420 de 1998, 1788 de 2004 y demás normas que reglamenten o modifiquen.

Parágrafo: La presente facultad tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 2023.

Artículo 3o: Se excluye como momento de exigibilidad del pago de la participación en plusvalía la transferencia de dominio al municipio cuando se origine por procesos de enajenación voluntaria, cesión anticipada obligatoria y/o expropiación. Igualmente se excluye la s ucesión

la transferencia de dominio al municipio cuando se origine por procesos de enajenación voluntaria, cesión anticipada obligatoria y/o expropiación. Igualmente se excluye la s ucesión por causa de muerte, liquidaciones de sociedad conyugal y prescripción adquisitiva del dominio.

Artículo 4o: Derogatoria y vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

4. Marco jurídico

4.1. Las comisiones permanentes y sus competencias

La Ley 136 de 1994 al respecto dispone:

ARTÍCULO 25. COMISIONES. Los concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento. Si dichas comisiones no se hubieren creado o integrado, los informes se rendirán por las Comisiones Accidentales que la Mesa Directiva nombre para tal efecto. Todo concejal deberá hacer parte de una comisión permanente y en ningún caso podrá pertenecer a dos o más comisiones permanentes. (…) ARTÍCULO 31. REGLAMENTO. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones. (…) ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.

celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva...”. (Se resalta)

Según esta norma, para que un proyecto sea acuerdo, se deben cumplir los requisitos de: i) presentación del proyecto ante la secretaría del concejo; ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente del concejo; iii) que haya sido aprobado en segun do debate en la plenaria de la corporación, 3 días después de su aprobación en la comisión respectiva; y iv) que haya sido sancionado por el señor alcalde.17-001-23-33-000-2022-00208-00 Además, en cada concejo municipal debe expedir un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones

5. Análisis sustancial del caso

El departamento de Caldas hace alusión al incumplimiento del requisito relacionado con que el proyecto sea aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente, al considerar que no debió llevarse a cabo en la Comisión Primera sino en la Segunda.

En atención a esto, al revisar el reglamento interno del Concejo de Manizales - Acuerdo 0997 del 17 de agosto de 20185, se tiene que, a la Comisión Primera le corresponde:

“ARTÍCULO 32. COMISIÓN PRIMERA O DEL PLAN: Es función básica de esta comisión

del 17 de agosto de 20185, se tiene que, a la Comisión Primera le corresponde:

“ARTÍCULO 32. COMISIÓN PRIMERA O DEL PLAN: Es función básica de esta comisión surtir el primer debate a los proyectos de acuerdo relacionados con los siguientes asuntos:

1. Estudiar y adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social.

2. Estudiar y adoptar los correspondientes planes y programas de ordenamiento territorial.

3. Los que tengan por objeto la enajenación y destinación dé bienes municipales y la asignación o cambio de uso de inmuebles, cuando el Concejo sea competente para ello.

4. Conocer de los proyectos relacionados con autorizaciones al Alcalde para celebrar los respectivos contratos.

5. De los proyectos de acuerdo encaminados a determinar las áreas urbanas y suburbanas de la cabecera municipal, fijando el respectivo perímetro urbano.

6. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios urbanos.

7. La reglamentación de los usos del suelo y dentro de los límites que fije la Ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

8. Estudiar la viabilidad de los proyectos que presente el Alcalde sobre obras públicas a realizar y vigilar su ejecución.

9. Conocer de los proyectos de acuerdo presentados por los concejales que tengan incidencia sobre los planes y programas ya aprobados.

10. Estudiar los proyectos sobre creación de barrios, previo concepto de planeación municipal para asignarles su respectivo nombre (o cambio del mismo).

11. Estudiar y hacer seguimiento sobre la ejecución de obras y programas que no estén incluidos en el plan anual de inversiones.

para asignarles su respectivo nombre (o cambio del mismo).

11. Estudiar y hacer seguimiento sobre la ejecución de obras y programas que no estén incluidos en el plan anual de inversiones.

12. Conocer los planes, programas y proyectos relacionados con las comunas y corregimientos, así como los relacionados con su creación, supresión o modificación.

13. Hacer seguimiento a las políticas públicas adoptadas en el municipio de Manizales sin perjuicio de que esta atribución la puedan ejercer las demás comisiones.

14. Las demás que le atribuya el Presidente del Concejo o la plenaria de la Corporación, que tengan afinidad con la comisión”.

A la Comisión Segunda le corresponde:

“ARTÍCULO 33. COMISIÓN SEGUNDA O DE PRESUPUESTO Y ASUNTOS FISCALES: La función básica de esta comisión es surtir el primer debate a los proyectos de acuerdo relacionados con los siguientes asuntos:

5 AD. “Acuerdo0997deldeagosto2018”17-001-23-33-000-2022-00208-00

1. Estudiar y decidir sobre las Normas Orgánicas del Presupuesto Municipal y conocer anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá estar acorde con el plan de desarrollo municipal.

2. Determinar la estructura de la administración municipal, del Concejo, de la personería, de la contraloría, fijar las funciones de sus dependencias establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.

3. Conocer todo proyecto de acuerdo o resolución que tenga que ver con el gasto público o que altere el presupuesto vigente.

4. Conocer los proyectos de acuerdo sobre impuestos, tasas, contribuciones, gravámenes,

3. Conocer todo proyecto de acuerdo o resolución que tenga que ver con el gasto público o que altere el presupuesto vigente.

4. Conocer los proyectos de acuerdo sobre impuestos, tasas, contribuciones, gravámenes, reducciones, exenciones y redistribución por programas e incremento de tales gravámenes.

5. Rendir informe semestral al Concejo sobre el estado del presupuesto y su ejecución por parte de la administración, la personería y la contraloría municipal y presentar las sugerencias y observaciones que considere oportunas.

6. Conocer sobre la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucr o y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y plan municipal de desarrollo.

7. Presentar anualmente un informe con las observaciones que estime convenientes sobre el comportamiento tributario municipal con el fin de mantenerlo actualizado.

8. Las demás que le atribuya el Presidente del Concejo o la plenaria de la Corporación que tengan afinidad con la comisión”.

De lo anterior se evidencia que, la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fiscales del Concejo de Manizales, tiene competencia para surtir el primer debate de proyecto de acuerdo, relativos a impuestos, tasas, contribuciones, gravámenes, entre otros asuntos.

Ahora bien, el Acuerdo 1117 de 2022, “Por el cual se dictan disposiciones en materia de plusvalía en el Municipio de Manizales” 6, y que es objeto de análisis, dispuso: “Determinar la tasa de participación de plusvalía en el treinta (30%) del mayor valor por metro cuadrado en la aplicación de la plusvalía en el Municipio de Manizales”.7

participación de plusvalía en el treinta (30%) del mayor valor por metro cuadrado en la aplicación de la plusvalía en el Municipio de Manizales”.7

Sobre la participación en la plusvalía, la Ley 388 de 1997, señala:

“ARTICULO 73. NOCIÓN. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones . Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.”

Sobre la naturaleza de la participación en la plusvalía la Corte Constitucional en sentencia C-249 de 2019, señaló:

6 Pág. 37 y 39 Idem. 7 Artículo 1 Acuerdo No. 1117 de 2022.17-001-23-33-000-2022-00208-00 “Ese tributo tiene fuente constitucional en el artículo 82 Superior8, norma que reconoce el derecho que tienen las entidades públicas a participar en la plusvalía que produce la acción urbanística. En efecto, esa contribución grava el mayor valor que asumen los inmuebles como resultado de las acciones urbanísticas que son implementadas por las entidades públicas

derecho que tienen las entidades públicas a participar en la plusvalía que produce la acción urbanística. En efecto, esa contribución grava el mayor valor que asumen los inmuebles como resultado de las acciones urbanísticas que son implementadas por las entidades públicas frente a la utilización del suelo y espacio aéreo urbano.” (se destaca)

En cuanto a los elementos de esta contribución señalo, que:

“El artículo 74 de la Ley 388 de 1997 establece que los hechos generadores de la plusvalía son las siguientes acciones urbanísticas: “(i) “La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano . (ii) El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo (ii) La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”. Aun que, para que se produzca el hecho generador se requiere que se expida un acto administrativo que ordene una acción urbanística (e.g. Plan de Ordenamiento Territorial) y la autorización específica del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación dispuesto en el plan de ordenamiento territorial y los instrumentos que la desarrollan (e.g. Licencia o permiso de construcción).

Así mismo, los “sujetos activos son las entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 ”. Por su parte, “la base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro cuadrado

o poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 ”. Por su parte, “la base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística y, por último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado.”9 (se destaca).

El Consejo de Estado sobre su finalidad y naturaleza señaló que:

“Según la Ley 388 de 1997, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo. … Según lo anterior, la propia Ley 388 de 1997 diferencia entre el cálculo del efecto plusvalía, y el cálculo de la participación en la plusvalía: El efecto plusvalía (esto es, el mayor valor obtenido por cada predio como resultado de la acción urbanística del municipio) será igual al mayor valor por metro cuadrado del predio, multiplicado por el total de la superficie del mismo; mientras que para el cálculo de la participación en plusvalía (el tributo derivado de tal acción urbanística), debe partirse de la totalidad del área del mismo, y a ello debe descontarse el área correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias y a las eventuales afect aciones que recaigan sobre el inmueble, siempre que se encuentren contempladas en el Plan de

urbanística), debe partirse de la totalidad del área del mismo, y a ello debe descontarse el área correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias y a las eventuales afect aciones que recaigan sobre el inmueble, siempre que se encuentren contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial”.10

8 “ Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. 9 Sentencia C-249 de 2019 10 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 22 de mayo de 2022. Rad. 05001-23-31-000-2010-01339-01 (25384)17-001-23-33-000-2022-00208-00

“(…) un instrumento urbanístico que permite capturar los aumentos de valor de la tierra , concretamente, los que se producen por una decisión administrativa sobre el uso del suelo, que es un bien propiedad del Estado. Por lo tanto, aun cuando comparte algunos rasgos con los tributos, su naturaleza es propia, de allí que encaje mejor dentro de l sistema de reparto y del principio de distribución equitativa de cargas y beneficios del derecho urbano. La finalidad de la participación en comento, más que proveer el financiamiento del gasto público, es captar el plusvalor para evitar fenómenos económicos indeseables, como la especulación que se da ante el imperfecto mercado del suelo, y redistribuirlo mediante gastos que permitan desarrollar el derecho a la ciudad”.11

“Esta Sala ha dicho que la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos

el imperfecto mercado del suelo, y redistribuirlo mediante gastos que permitan desarrollar el derecho a la ciudad”.11

“Esta Sala ha dicho que la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con: i) la incorporación de suelo rural a suelo de e xpansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea elevando el ín dice de ocupación o el índice de construcción, o los dos”. 12

Incluso, en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 77 de 2022, se hizo referencia a la naturaleza jurídica de la participación en la plusvalía, así:

“En torno a su naturaleza jurídica, debemos entender que la participación en plusvalía es una contribución de rango constitucional asumida por los ciudadanos que reúnan determinados requisitos o incurran en ciertas circunstancias establecidas previamente en la ley, (…)

Se trata entonces de un tributo que se genera a partir de una acción urbanística que regula la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, que graba el mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía o el mayor valor generado por el potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, dependiendo cuál sea el hecho generador; siendo deber de los municipios y distritos adoptar las medidas necesarias

la participación en la plusvalía o el mayor valor generado por el potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, dependiendo cuál sea el hecho generador; siendo deber de los municipios y distritos adoptar las medidas necesarias para implementar el cobro de esa participación.

Esta contribución debe ser asumida por los ciudadanos que reúnan determinados requisitos o incurran en ciertas circunstancias establecidas previamente en la ley, (…)

Conforme lo establecido en la Ley 388 de 1997 dicho tributo debe ser regulado en un acuerdo general, expedido por los concejos municipales, en el que se desarrollen todos sus elementos específicos como lo son Sujeto Activo -quien ha sido facultado por la ley para percibir y administrar los tributos que recauda-, el Sujeto Pasivo -toda persona natural o jurídica que tiene la obligación de cumplir con el pago de los tributos siempre -, el Hecho Generadormanifestación externa del hecho imponible -, la Base Gravable - valor monetario o unidad de medida del hecho imponible sobre el cual se aplica la tarifa del impuesto para, establecer el valor

11Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 3 de diciembre de 2020. Rad. 25000-23-37-000-2012-0037502(23540) 2020CE-SUJ-4-006 12Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia. Rad. 25000-23-27-000-2011-0012301(19658), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.17-001-23-33-000-2022-00208-00 de la obligación tributaria - y la Tarifa - porcentaje que se le aplica a la base gravable para determinar cuál es el valor de la obligación tributaria…”.13 (Se destaca)

de la obligación tributaria - y la Tarifa - porcentaje que se le aplica a la base gravable para determinar cuál es el valor de la obligación tributaria…”.13 (Se destaca)

Por lo tanto, es claro que el Proyecto de Acuerdo que se convirtió en el Acuerdo 1117 de 2022 correspondía a una contribución, y por lo tanto que debía ser analizado en primer debate en la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fiscales, de conformidad con el numeral 4 del Artículo 3 del citado Reglamento Interno del Concejo de Manizales.

Ahora bien, sostiene el municipio de Manizales y el Concejo Municipal que la Comisión Primera sí era la competente para tramitar el primer debate del proyecto de acuerdo toda vez que, dicha comisión tiene la facultad de estudiar aquellos relacionados con el uso de suelo y especialmente con los planes de ord enamiento territorial ; que el Concejo había expedido el P OT y, en éste, se desarrolló la participación de la plusvalía y además, ni la Constitución, ni la Ley conciben la plusvalía en un campo meramente fiscal o tributario, razón por la cual debía repartir se el proyecto de acuerdo a la comisión primera, toda vez que no puede desligarse la plusvalía del POT.

Al respecto cabe señalar que, si bien el ordenamiento territorial y la participación en plusvalía son asuntos que están relacionados, pues esta depende de las determinaciones que se adopten respecto a la distribución u ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, no por ello puede afirmarse que su estudio en primer debate debía realizarse por la Comisión Primera encargada del es