TA CAL - 17-001-33-33-002-2023-00206-02-(11-08-2023)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA TERCERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Sentencia No. 169

Manizales, once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023).

RADICADO: 17-001-33-33-002-2023-00206-02

NATURALEZA: Cumplimiento

DEMANDANTE: Diego Carmona Llano

DEMANDADO: Municipio de Salamina

Se emite fallo de segunda instancia con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que negó por improcedentes sus pretensiones.

I. Antecedentes

1. Disposición legal objeto de pretensiones de cumplimiento

Se depreca el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 -modificado por la Ley 2086 de 2021-, que señala:

“ARTÍCULO 42. Juntas administradoras locales. En cada una de las Comunas o Corregimientos habrá una Junta Administradora local, integrada por no menos de tres (3) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para periodos de cuatro (4) años, que deberán coincidir con el periodo del Alcalde y de los Concejos Municipales.

Los municipios, por iniciativa de sus Alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos, establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en cuenta el número de habitantes.

Los municipios podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales.

establecerán el número de ediles por cada corregimiento o comuna, teniendo en cuenta el número de habitantes.

Los municipios podrán establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales.

Los honorarios se establecerán por iniciativa de sus alcaldes y mediante acuerdo de sus Concejos municipales, hasta por dos (2) Unidades de Valor Tributario (UVT), por asistencia a las sesiones plenarias y a Comisiones, por el máximo de sesiones previsto en esta ley.

PARÁGRAFO 1. La fuente de ingresos de la cual se genera la financiación de los honorarios debe ser de los ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municip io tenga establecidos en su respectivo presupuesto.” (Se subraya).

2. Incumplimiento alegado y solicitud de cumplimiento

El accionante señala en síntesis que, la norma que se aduce incumplida establece la obligación de que los alcaldes presenten el proyecto de acuerdo que permita fijar los17-001-33-33-002-2023-00206-02 Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos

honorarios de los miembros de las Juntas Administradoras Locales (ediles) , por lo cual se solicitó al alcalde de Salamina la presentación de dicho proyecto ante el Concejo, sin que se haya obtenido respuesta.

3. Pronunciamiento de los sujetos procesales

El municipio de Salamina señaló que el accionante no acredita ser miembro de una Junta Administradora Local, por lo que en este caso se plantea la materialización de un derecho subjetivo de los cuales sólo el afec tado puede exigir su cumplimiento ; que, además, el

El municipio de Salamina señaló que el accionante no acredita ser miembro de una Junta Administradora Local, por lo que en este caso se plantea la materialización de un derecho subjetivo de los cuales sólo el afec tado puede exigir su cumplimiento ; que, además, el artículo 9 de la ley 393 de 1997 dispuso que la acción de cumplimiento no procede cuando se persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos.

4. Sentencia de primera instancia

El a quo, al paso de efectuar un análisis general del medio de control de cumplimiento, negó las pretensiones del actor al concluir en síntesis que , no se reúnen los criterios de procedencia que han sido fijados sobre la materia, esto toda vez que la normativa invocada como incumplida no impone una obligación en cabeza de la entidad accionada, sino que el contenido del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, establece una facultad de fijar honorarios para los miembros de las Juntas Administradoras Locales, potestad que los diferentes municipios pueden optar por utilizar o no.

5. Recurso de apelación

La parte actora solicitó revocar la sentencia y acceder a su s pretensiones, arguyendo que contrario a lo dicho por el a quo, la norma trae consigo un principio fundamental de rango constitucional como lo es el de la buena fe, el cual es el origen dentro de todo el ordenamiento jurídico de los deberes no solo de los particulares, sino también de los mismos funcionarios del Estado.

Agregó que, s i bien este principio reconoce la auton omía territorial dentro de sus posibilidades materiales y su realidad financiera, no es menos cierto que , este es el punto de partida y conformación de la obligación legal del mandatario de presentar un proyecto

Agregó que, s i bien este principio reconoce la auton omía territorial dentro de sus posibilidades materiales y su realidad financiera, no es menos cierto que , este es el punto de partida y conformación de la obligación legal del mandatario de presentar un proyecto de acuerdo para la regulación de los honorar ios de los ediles, sin que pueda tener sentido alguno que la interpretación de una disposición legal que regula un derecho sea que, este queda al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, pues en estricto sentido, se estaría ante una obligación que se cumpliría atendiendo intereses de momento para el ordenador del gasto.

II. Consideraciones

1. Problema jurídico

Se centra en dilucidar: ¿Se reúne los requisitos de procedencia para que se disponga el cumplimiento de la norma aducida como incumplida?

Para resolver el interrogante planteado se hará referencia a: i) las características del medio de control de cumplimiento, para descender al ii) análisis del caso concreto.

2. Del medio de control de cumplimiento17-001-33-33-002-2023-00206-02 Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos

El medio de co ntrol de cumplimiento consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política tiene como finalidad hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada carga en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, en tal sentido su finalidad es la de exigir el respeto por el ordenamiento jurídico existente.

La Corte Constitucional al respecto ha señalado:

"el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a

su finalidad es la de exigir el respeto por el ordenamiento jurídico existente.

La Corte Constitucional al respecto ha señalado:

"el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo"1.

La Ley 393 de 1997 que desarrolló la referida acción constitucional señalar:

“ARTICULO 8o. PROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulare s, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un per juicio

siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un per juicio irremediable, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.

ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.”

En tal sentido, el Consejo de Estado2 ha señalado de forma pacífica una serie de condiciones que deben ser analizadas por el fallador al momento de emitir órdenes dentro de este medio de control, así:

“…Para que la demanda proceda, se requiere:

1 Sentencia C-157 de 1998. 2 Sección Quinta, 24 de septiembre de 2015, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación

“…Para que la demanda proceda, se requiere:

1 Sentencia C-157 de 1998. 2 Sección Quinta, 24 de septiembre de 2015, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación número: 25000-23-41-000-2015-00974-01 (acu).17-001-33-33-002-2023-00206-02 Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos

a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de present ar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela…”. (Se resalta).

En este sentido se ha dicho que, las condiciones que debe reunir la ley o acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende a través del ejercicio de la acción se contraen a que de su contenido se extraiga un mandato claro e inobjetable , tanto en lo referente a su forma de acatarlo, como en la oportunidad para ello.

cuyo cumplimiento se pretende a través del ejercicio de la acción se contraen a que de su contenido se extraiga un mandato claro e inobjetable , tanto en lo referente a su forma de acatarlo, como en la oportunidad para ello.

Esta línea de intelección se desprende con claridad de lo señalado por el H. Consejo de Estado, al indicar como requisito para la procedencia de la acción de cumplimiento que, el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento3.

Adicionalmente ha indicado que, el medio de control no procede cuando el tema de debate se soporta en derechos inciertos de carácter particular , en la medida que la acción establecida en el artículo 87 de la Carta Política está institucionalizada para obtener el efectivo cu mplimiento de obligaciones contenidas en normas con fuerza de ley o actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables. Al respecto ilustró4:

"Así pues, ésta Sala de decisión ha manifestado reiterativamente que la acción de cumplimiento no ha sido instituida para discutir derechos inciertos de carácter particular; siendo así, la pretensión del actor no corresponde a la órbita de competencia del juez de cumplimiento, que se contrae a hacer efectivas obligaciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables. En tal virtud, tiene que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor a través de la acción de cumplimiento y de que la entidad pública demandada es la responsable de cumplirlo por expresa disposición legal o administrativa.” (Se resalta)

que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor a través de la acción de cumplimiento y de que la entidad pública demandada es la responsable de cumplirlo por expresa disposición legal o administrativa.” (Se resalta)

3. Análisis sustancial del caso concreto

Encuentra la Sala que el accionante cumplió el requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, conforme a los escritos que obran en el expediente5, en los cuales con fecha mayo 2 4 de 2023 se solicitó al alcalde de Salamina, la presentación del proyecto de acuerdo que fije los honorarios de los miembros de las juntas administradoras locales de su municipio, en cumplimiento del artículo 42 de la Ley 1551 de

2012. Comunicación frente a la cual la entidad accionada emitió respuesta negativa6.

3 Ver sentencia de fecha 9 de mayo de 2012, Sección Quinta, C.P: Susana Buitrago Valencia, radicación número: 25000-23-24-000-2011-00889-01(ACU). 4 Sección Quinta, 19 de octubre de 2006, C.P.: María Nohemí Hernández Pinzón, Exp. 2006-00360-01. 5 Exp. Digital, fls. 22-31, archivo: “002DemandaAnexos”. 6 Ibidem, archivo: “005EscritoContestacionDemanda”, fls. 17-18.17-001-33-33-002-2023-00206-02 Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos

Con base en el marco jurídico expuesto, es pertinente determinar en primera medida si, la norma invocada por la parte actora, se encuentra incluida la obligación que, en su criterio,

Con base en el marco jurídico expuesto, es pertinente determinar en primera medida si, la norma invocada por la parte actora, se encuentra incluida la obligación que, en su criterio, ha sido desatendida por la entidad demandada.

Al respecto, el demandante depreca el cumplimiento del del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012 -modificado por la Ley 2086 de 2021 -, el cual considera ha sido desacatado por la entidad accionada dado que, ha omitido presentar el proyecto de acuerdo a través del cual se fijen los honorarios de los miembros de las juntas administradoras locales del municipio de Salamina.

De la lectura del citado artículo, la Sala observa que, se dispone una facultad en cabeza de la entidad pública demandada, al señalar que esta “podrá…” “… establecer el pago de honorarios a los miembros de las juntas administradoras locales…”.

Así las cosas, como se advirtió previamente, la prosperidad de las pretensiones del medio de control de cumplimiento está determinada por la existencia de una obligación expresa en cabeza de la autoridad demandada, con base en la normativa o acto administrativo cuyo cumplimiento se depreca, sin embargo , la disposición invocada por el demandante no impone un deber inobjetable, sino que establece una facultad de l as administración municipales de fijar con cargo a sus recursos propios de libre destinación unos honorarios para los miembros de las Juntas Administradoras Locales.

En tal sentido, e l presente medio de control no es posible acceder a las pretensiones tendientes a que se ordene desplegar en forma obligatoria por parte de la entidad llamada por pasiva, potestades que la normativa le ha otorgado en forma facultativa, pues se itera,

En tal sentido, e l presente medio de control no es posible acceder a las pretensiones tendientes a que se ordene desplegar en forma obligatoria por parte de la entidad llamada por pasiva, potestades que la normativa le ha otorgado en forma facultativa, pues se itera, la obligación que puede ser objeto de órdenes de cumplimiento, solo son aquellas que se expresaron en forma clara, expresa e inobjetable en la respectiva disposición normativa o de voluntad administrativa y “en tal virtud, tiene que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor…” 7.

Al respecto, cabe destacar por demás que nuestra Constitución Política en su artículo 287 establece como principio de consagración constitucional la autonomía territorial en lo que se refiere a la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, por lo cual precisamente la normativa invocada no impone a los municipios una obligación de remunerar dichos cargos, pues son estos entes territoriales los llamados a determinar según su competencia constitucional si realizan o no dicha erogación con cargo a sus propios recursos, siendo esta una razón más para que no sean de recibo los argumentos propuestos por la parte impugnante.

4. Conclusión

Por las razones expuestas, se concluye que , las pretensiones del demandante deben ser negadas, por cuanto el mandato que se pide cumplir no tiene la característica de imperativo e inobjetable. En consecuencia, se confirmará la decisión recurrida.

En tal sentido, la Sala modificará la decisión de primera instancia que dispuso la improcedencia del presente medio de control, para en su lugar negar las pretensiones formuladas.

e inobjetable. En consecuencia, se confirmará la decisión recurrida.

En tal sentido, la Sala modificará la decisión de primera instancia que dispuso la improcedencia del presente medio de control, para en su lugar negar las pretensiones formuladas.

7 Sección Quinta, 19 de octubre de 2006, C.P.: María Nohemí Hernández Pinzón, Exp. 2006-00360-01.17-001-33-33-002-2023-00206-02 Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos

5. Costas

Advirtiendo que el artículo 21 de la Ley 393 de 1997 señala que el fallo contendrá “si hubiere lugar, la condena en costas”, empero en armonía con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP) , atendiendo al interés público que implica el cumplimiento de las normas con fuerza material de ley no se impondrá condena en costas.

Por lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: Modificar el ordinal primero de la sentencia proferida el 11 de julio de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, que negó por improcedentes las pretensiones que en ejercicio d el medio de control de cumplimiento promovió Diego Carmona Llano contra el municipio de Salamina, el cual quedará así:

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones que en ejercicio de la acción de cumplimiento promueve el sr DIEGO CARMONA LLANO en contra del Municipio de Salamina, Caldas.”

Carmona Llano contra el municipio de Salamina, el cual quedará así:

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones que en ejercicio de la acción de cumplimiento promueve el sr DIEGO CARMONA LLANO en contra del Municipio de Salamina, Caldas.”

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: EJECUTORIADA la presente providencia , ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones en el sistema Justicia Siglo XXI.

Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 48 de 2023.

NOTIFICAR

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Magistrado Ponente

AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN

Magistrado