TA CAL - 17 001 33 39 006 2020-00163-02-(13-03-2023)

ACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA DE DECISIÓN

Magistrado Ponente: PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA

Sentencia Segunda Instancia

Acción: Popular

Demandantes: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Municipio de Manizales Radicado: 17 001 33 39 006 2020-00163-02

Acto judicial: Sentencia 17

Manizales, trece (13) de marzo de dos mil veintitrés (2023).

Proyecto discutido y aprobado en sala de la presente fecha

§01. Síntesis: El demandante pretende que se ordene el mantenimiento del mobiliario urbano de los vendedores estacionarios, y se les devuelva los dineros que pagaron para dicho mantenimiento. La primera instancia accedió al mantenimiento. El actor apeló para que se ordene la devolución de los aportes efectuados por los vendedores, y el municipio solicitó que se ampliara el plazo para la ejecución de la sentencia . La sala confirma la sentencia, debido a que no se trata de la discusión de los derechos individuales de recobro de cada uno de los vendedores estacionarios, y los plazos ordenados son suficientes para su cumplimiento.

§02. Procede esta Sala a dictar sentencia de segunda instancia para decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales y por la parte demandante , contra la sentencia del 13 de abril de 2021 proferida por la Señoría del Juzgado Sexto

de apelación interpuesto por el municipio de Manizales y por la parte demandante , contra la sentencia del 13 de abril de 2021 proferida por la Señoría del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales en el asunto de la referencia.

1. Antecedentes

1.1. La demanda1

§02. La parte accionante pretende la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del bien público; en consecuencia, se ordene al municipio de Manizales: (i) realice el mantenimiento de los módulos metálicos de los vendedores estacionarios de Manizales ; y, (ii) se restituya el dinero pagado por los vendedores para el mantenimiento de los módulos.

1 ExpedienteJ6. Carpeta CDRN 1 ppal – 002ACCIONPOPULARYANEXOS.pdfACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02 2

§03. En los hechos l a parte demandante indicó que: (i) en la ciudad de Manizales se instalaron módulos metálicos, entre ellos para vendedores estacionarios, con el objetivo de recuperar el espacio público ; (ii) el mantenimiento de los módulos metálicos se encontraba bajo contrato por parte de una empresa, el cu al no se ha cumplido y renovado, porque han sido los ocupantes de los módulos quienes han llevado a cabo el mantenimiento de los mismos, y con ello se les generó un detrimento económico.

1.2. La contestación del Municipio de Manizales2

§04. Se opuso a las pretensiones de la demanda.

§05. Manifestó que a través de la Resolución 2611 de 2004, expedida por la Secretaría

1.2. La contestación del Municipio de Manizales2

§04. Se opuso a las pretensiones de la demanda.

§05. Manifestó que a través de la Resolución 2611 de 2004, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal , se otorgó licencia de uso , ocupación y administración de mobiliario urbano en el espacio público, a la empresa “Eucal S.A.”, para instalación de mobiliario urbano, como casetas de ventas, así como la administración y mantenimiento de los mismos.

§06. El mantenimiento de los módulos le corresponde a los ocupantes. No obstante, la Secretaría del Medio Ambiente analizará la propuesta de mantenimiento con base en los aportes de los ocupantes. Y se opuso a l a devolución de los aportes, porque constituyen una manera de compensar los beneficios recibidos con la legalización de la venta informal.

§07. Propuso las excepciones de: (i) Improcedencia de la acción popular frente a la pretensión de devolución de los recursos, porque solo es procedente para buscar la protección de derechos colectivos, más no para solicitar restituciones de dinero ; y, (ii) Genérica.

1.3. La Sentencia de primera instancia3

§08. El 13 de abril de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito, profirió sentencia de la siguiente manera:

“PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de “IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN FRENTE A LA DEVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS” propuesta por el Municipio de Manizales.

SEGUNDO: DECLÁRASE responsable al MUNICIPIO DE MANIZALES de la vulneración del derecho colectivo a la Defensa del Patrimonio Público contenido en el

Municipio de Manizales.

SEGUNDO: DECLÁRASE responsable al MUNICIPIO DE MANIZALES de la vulneración del derecho colectivo a la Defensa del Patrimonio Público contenido en el numeral e de la ley 472 de 1998, conforme a lo expuesto en la parte considerativa.

TERCERO: ORDENASE al MUNICIPIO DE MANIZALES, la realización de las labores de mantenimiento correctivo de cada uno de los módulos destinados a la venta informal en el espacio público de Manizales, los mismos que se encuentran ubicados en los siguientes lugares: LUGAR NUMERO DE MODULOS Chipre avenida 12 de octubre

32 Centro y Parque Ernesto Gutiérrez 76 Avenida Santander 33 Calle 19 entre carreras 22 y 23 40 Calle del arte 18 dobles Centro Galerías Plaza de Mercado 197

CUARTO. ORDENASE al MUNICIPIO DE MANI ZALES, que se practiquen estudios de fondo que produzcan un diagnóstico respecto de la necesidad a cubrir y con base en

2 ExpedienteJ6. Carpeta CDRN 1 ppal – 007CONTESTA_Municipio.pdf 3 ExpedienteJ6. Carpeta CDRN 1 ppal – 030sentencia.pdfACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02 3

el mismo se proceda a las acciones ordenadas, teniendo en cuenta que cada persona que realiza su actividad como vendedor estacionario y es adjudicatario, debe realizar el mantenimiento interior del módulo, tal como fue aceptado en el acta de compromiso de uso temporal.

Parágrafo. Los mencionados estudios no deben tener una duración mayor a dos meses a partir de la notificación de esta se ntencia, y una vez terminados y junto con las

de uso temporal.

Parágrafo. Los mencionados estudios no deben tener una duración mayor a dos meses a partir de la notificación de esta se ntencia, y una vez terminados y junto con las conclusiones adoptadas en relación con la problemática, deberán iniciarse las obras correspondientes, las cuales deberán culminar en un plazo máximo de 6 meses.

QUINTO: NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda.”

§09. En el análisis jurídico resaltó la protección de los derechos e intereses colectivos, la procedencia de la acción popular y los derechos colectivos invocados.

§10. Del análisis probatorio aportado al expediente determinó lo siguiente: (i) el número de módulos instalados por el municipio de Manizales, y el lugar de ubicación, (ii) la construcción de los módulos se hizo a través de la firma Equipamientos Urbanos Nacionales De Colombia S S -Eucol SA, y actualmente son propiedad de la entidad territorial; (iii) el mismo Municipio manifestó no haber realizado las labores de mantenimiento y estar en trámites administrativos y/contractuales que le permitan culminar dichas labores ; (iv) la responsabilidad del mantenimiento es del municipio, ya que en las actas de adjudicación temporal de los módulos se indicó que “el adjudicatario deberá consignar en los primeros cinco (5) días de cada mes en la cuenta que establezca la Secretaría del Medio Ambiente la suma de treinta y dos mil pesos moneda corriente (32.000.00) para el mantenimiento preventivo”.

§11. Por ello se dispuso que se realicen los correctivos para el mantenimiento de los módulos. Pero no se accedió a la devolución de los aportes porque: (i) el actor no

§11. Por ello se dispuso que se realicen los correctivos para el mantenimiento de los módulos. Pero no se accedió a la devolución de los aportes porque: (i) el actor no demostró dichos pagos; (ii) “.. la acción popular no tiene un carácter supletivo o residual frente a otras acciones judiciales, sino que se caracteriza por ser autónoma y principal dado que su objeto es la protección de derechos colectivos y no es el mecanismo para cuestionar la validez de acuerdos bilaterales o estudiar controversias que deben tramitarse a través de los medios de control ordinarios.”

1.4. La apelación del demandante4

§12. Inconforme con la decisión, solicitó que se acceda a la devolución de los dineros que cancelaron los adjudicatorios por concepto de mantenimiento de los módulos metálicos. Lo anterior, porque se instalaron los módulos bajo la administración de un contratista en el año 2004, el cual recaudaba los dineros para el mantenimiento. Pero finalizado el contrato de administración, los adjudicatarios siguieron consignando los dineros para el mantenimiento, lo cual fue aumentando un fondo que todavía continúa a la fecha, sin manejo alguno, sin que se pueda identificar quienes hicieron los aportes, lo que va en contra de la moralidad administrativa.

1.5. La apelación del Municipio de Manizales5

4 ExpedienteJ6. Carpeta CDRN 1 ppal – 033ApelacionDte.pdf 5 ExpedienteJ6. Carpeta CDRN 1 ppal – 035ApelacionMcpio.pdfACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02 4

§13. Solicitó se modifique la sentencia recurrida y se conceda un término más amplio

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§13. Solicitó se modifique la sentencia recurrida y se conceda un término más amplio para su cumplimiento, el cual fue fijado en dos meses para los estudios y seis para iniciarse los mantenimientos. Lo anterior, basado en que cualquier trámite contractual requiere de términos legales, que como fue ordenado en la sentencia no alcanzan para ser cumplidos.

1.6. Trámite procesal surtido en segunda instancia

§14. Mediante auto del 09 de junio de 2021, se ordenó dar traslado de alegatos a las partes y al Ministerio Público.6

§15. La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron.

§16. El Municipio de Manizales insistió con los argumentos presentados en el recurso de apelación.7

2. Consideraciones

§17. Esta decisión corresponde a este tribunal, conforme al artículo 16 de la Ley 472 de 19988 y 152 numeral 16 del CPACA.

2.1. Problema jurídico

§18. ¿Se vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público, por la omisión por parte del municipio de Manizales en efectuar la contratación para realizar el mantenimiento de los módulos metálicos, por lo que se deben restituir los dineros pagados por los adjudicatarios de los módulos, por concepto de mantenimiento de los módulos metálicos?

§19. ¿Debe aumentarse los tiempos para el cumplimiento de la sentencia, conforme lo solicitado por el municipio de Manizales?

2.4. Las acciones populares

§20. Los derechos colectivos son protegidos por las acciones populares cuando éstos

§19. ¿Debe aumentarse los tiempos para el cumplimiento de la sentencia, conforme lo solicitado por el municipio de Manizales?

2.4. Las acciones populares

§20. Los derechos colectivos son protegidos por las acciones populares cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. (arts. 78 a 82 Cp., L.472/1998)

§21. El Honorable Consejo de Estado 9 indicó los siguientes supuestos para la prosperidad de las acciones populares: “A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un dañ o contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de

6 Expediente Digital 14AutoAdmisiónyTraslado.pdf 7 Expediente Digital 16AlegatosConclusionMunicipioManizales.pdf 8 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0472_1998.html#16 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010), Radicación número: 54001-23-31-000-2001-01920-01 (AP).ACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02

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derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de

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derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses”.

2.5. Los derechos colectivos que se pretende se protejan

§22. Sobre la moralidad administrativa, la Sección Tercera de l Consejo de Estado ha determinado los parámetros que deben ser analizados con el fin de examinar si se ha infringido: “(i) Que la transgresión de la legalidad haya obedecido a la satisfacción de intereses particulares. (ii) Que existan irregularidades y/o mala fe por parte d e la Administración en el ejercicio de las potestades públicas. (iii) Que se desconozcan los principios que guían la función administrativa.”

§23. La moralidad administrativa también se infringe cuando se desconoce los principios de responsabilidad y legalidad : ‘El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa’ manifestó que el referido postulado, en el marco de la administración pública, podía entenderse en varios sentidos, a saber: a) toda actuación administrativa debe fun darse en ley material; b) opera como una restricción al ejercicio del poder público y, por ende, exige la existencia de ley formal o ley formal-material para aquellas actuaciones que interfieran en la libertad jurídica de los particulares.”.

§24. El derecho co lectivo a la Defensa del Patrimonio Público “… se orienta a garantizar una administración eficiente y responsable que debe acompasarse con la buena fe y la transparencia que exige la moralidad administrativa. En ese sentido, el

§24. El derecho co lectivo a la Defensa del Patrimonio Público “… se orienta a garantizar una administración eficiente y responsable que debe acompasarse con la buena fe y la transparencia que exige la moralidad administrativa. En ese sentido, el patrimonio público debe gestionarse de conformidad con el principio de efi ciencia y transparencia de la función administrativa, el cual debe interpretarse a partir del marco jurídico que lo desarrolla, entre ellos, las normas presupuestales, la destinación de los recursos y las obligaciones que surgen de las operaciones bursátil es que realizan los entes territoriales.10”

2.6. Lo demostrado

§25. A través de la Resolución 2611 del 11 de noviembre de 20 04 la Alcaldía de Manizales concedió la licencia de intervención y ocupación del espacio público para ubicar mobiliario urbano a la firma de Equipamientos Urbanos Nacionales de Colombia S.A. “EUCOL S.A.”11. En la misma se indicó que se instalarían módulos de venta, sin costos para el municipio de instalación, mantenimiento, ni vigilancia.

10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERASUBSECCIÓN B. Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA, Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 19001-33-31-002-2011-00399-02 (AP)

11 Expediente Digital Carpeta CDRN 1 ppal – 011Licencia 2611. pdfACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02 6

11 Expediente Digital Carpeta CDRN 1 ppal – 011Licencia 2611. pdfACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02 6

§26. Según el anexo técnico de dicha la Resolución 2611 d e 2004 12: (i) el mantenimiento rutinario sería por parte de EUCOL S.A. ; (ii) el mantenimiento correctivo era asumido en un 30% por el vendedor y el 70% por EUCOL ; (iii) el mantenimiento rutinario por parte del vendedor ; (iv) el mantenimiento correctivo por cuenta del vendedor ; (v) los vendedores hacían el pago del costo de operación y mantenimiento a EUCOL, en forma mensual a la consignación de una cuenta a una fiducia mercantil de administración y pagos.

§27. Conforme a las manifestaciones hechas por el municip io en la contestación de la demanda y en la audiencia de pacto de cumplimiento, la concesión se terminó el 11 d noviembre de 2017. Pero luego “… se siguieron cancelando esos 33000 pesos mensuales por los usuarios, EH, y esos recursos doctora están en una c uenta… actualmente registra $163’101.198 pesos conforme a certificación que expidió el tesorero... El problema es que esta es tu expiró y en este momento no tenemos un contrato de concesión para viabilizar ese recaudo…”

§28. El día 04 de marzo de 2020 13 el demandante solicitó a la Alcaldía de Manizales, el mantenimiento de los módulos y la devolución de los cobros realizados. A lo cual el municipio contestó14: (i) la ubicación de los módulos instalados en diferentes sitios de

el mantenimiento de los módulos y la devolución de los cobros realizados. A lo cual el municipio contestó14: (i) la ubicación de los módulos instalados en diferentes sitios de la ciudad de Manizales; y, (ii) se están adelantando los trámites pertinentes para el mantenimiento de los módulos.

§29. La Alcaldía allegó: (i) el l istado de las personas beneficiarias de los módulos instalados en la calle 26 y 27 de la ciudad de Manizales ; (ii) las actas de compromiso para la adjudicación temporal de un módulo de venta informal en el espacio público del Municipio de Manizales suscritas con cada adjudicatario.

§30. En aplicación al Acuerdo 443 de 1999, se suscribió acta de compromiso con cada adjudicatario de los módulos , donde se establecieron obligaciones, prohibiciones y condiciones de los usos de los módulos. Entre éstas quedaron establecidas la responsabilidad del adjudicatario por los daños ocasionados al módulo así:

“ARTÍCULO DOCE: El adjudicatario se hace respons able por cualquier daño y/o desperfecto causado al módulo. Cualquier daño será asumido por el vendedor, con los costos establecidos por el valor del repuesto y la instalación por parte del fabricante. Cualquier daño hecho al módulo de venta y que no sea subsanado en un plazo máximo de un (1) mes, hará que se pierda el derecho al uso del módulo y deberá ser entregado de inmediato a la Secretaría de Medio Ambiente, perdiendo el derecho el adjudicatario infractor a ubicarse en el módulo asignado.”-sft-

§31. A su v ez, en la citada acta de compromiso quedó establecido el valor que el

derecho el adjudicatario infractor a ubicarse en el módulo asignado.”-sft-

§31. A su v ez, en la citada acta de compromiso quedó establecido el valor que el adjudicatario debe consignar los primeros cinco (5) días de cada mes en la cuenta que establezca la Secretaría de Medio Ambiente por la suma de $32.000 , para el mantenimiento preventivo.

2.7. Caso concreto

12 Expediente digital archivo 009 anexo técnico 13 Expediente Digital Carpeta CDRN 1 ppal – 002accionpopularyanexos. Fl – 04 a 05/7 14 Expediente Digital Carpeta CDRN 1 ppal – 002accionpopularyanexos. Fl – 06 a 07/7ACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02 7

§32. El objeto de la apelación se orienta: (i) a la devolución de las cuotas pagadas para el mantenimiento por los vendedores estacionarios usuarios del mobiliario urbano de la ciudad; y, (ii) la ampliación de los plazos para el cumplimiento de la sentencia.

§33. Frente al primer cargo, no se puede acceder la devolución de las cuotas pagadas por los vendedores estacionarios usuarios de los módulos, porque: (i) se trata de sumas de dinero que le corresponde a los derechos individuales de cada una de las personas que hizo la consignación para el mantenimiento de los módulos; (ii) las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos colectivos; (iii) las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.

las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.

§34. En efecto, e l Consejo de Estado 15 ilustró que las acciones populares no son el mecanismo idóneo para buscar las reparaciones en los derechos individuales. Sobre el particular señaló: “La acción popular no es el medio procesal idóneo para acceder a la indemnización de perjuicios como quiera que la misma se encuentra instituida para la protección de los derechos e intereses colectivos, con miras a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza la vulneración o agravio sobre tales derechos e intereses, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, pero no para indemnizar los perjuicios que se hayan causado a una persona o a un grupo de personas determinadas.”

§35. Respecto al plazo que se debe adelantar el proceso de contratación, teniendo en cuanta las etapas precontractuales fijadas por la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007 , y Decreto 1082 de 2015 , y siguiendo el manual de contratación del Ministerio de Salud a modo de ejemplo, estima que la licitación “… tiene una duración aproximada de tres (3) meses, contados a partir de la publicación del Proyecto de Pliego de Condiciones en el SECOP.16

§36. Considerando que la sentencia dio los plazos de dos meses para realizar los estudios necesarios, y seis meses para iniciar el mantenimiento, no se encuentra que dichos términos sean exiguos, sino que son lo suficientemente amplios para realizar la contratación necesaria para el mantenimiento de los módulos , por lo que no se

estudios necesarios, y seis meses para iniciar el mantenimiento, no se encuentra que dichos términos sean exiguos, sino que son lo suficientemente amplios para realizar la contratación necesaria para el mantenimiento de los módulos , por lo que no se modificará la sentencia en este aspecto.

2.4. Costas

§37. En cuanto a las costas de esta instancia, conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998, no se impondrán al no demostrarse que se hayan generado.

§38. En consecuencia, se confirmará la sente ncia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales.

15 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO,

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil diez (2010). Radicación número: 540001-23-31-000-00507-01 (AP). 16 https://www.minsalud.gov.co/manualcontratacion/v2/index.htmlACCIÓN POPULAR. RAD. 170013339006202000163-02 8

SENTENCIA

PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 13 de abril de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales en la acción popular interpuesta por Enrique Arbeláez Mutis , demandante, contra el Municipio de Manizales, Caldas , demandado, el cual quedara de la siguiente manera:

SEGUNDO: Sin costas, por los motivos expuestos en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998,

demandado, el cual quedara de la siguiente manera:

SEGUNDO: Sin costas, por los motivos expuestos en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITASE copia auténtica de esta decisión a la Defensoría del Pueblo

CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remítase al juzgado de origen, previas las anotaciones respectivas en “Siglo XXI” y archívese.

Notifíquese y cúmplase

Los Magistrados,

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

MAGISTRADO