TA CAL - 17-001-33-39-007-2017-00057-02-(06-05-2020)

17-001-33-39-007-2017-00057-02

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE CALDAS

SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, () de mayo de dos mil veinte (2020)

A.I. 179

Procede la Sala a dar cumplimiento a la orden de tutela emanada del H. Consejo de Estado – Sección 4ª, dictada dentro del trámite constitucional identificado con el número de radicación 11001 -03-15-000-2020-00875-00, orden contenida en la sentencia datada catorce (14) de mayo de 2020 y notificada por vía electrónica a este Tribunal el diecinueve (19) del mismo mes y año, a las 4:32 p.m.

Con estricto cumplimiento, se pronuncia nuevamente el Tribunal sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte de mandada contra el auto proferido por el Juzgado 7º Administrativo de Manizales, con el cual declaró no probada la excepción previa de inepta demanda, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora

MARIA VIRGINIA ESCOBAR contra la UNIVERSIDAD NACIONAL.

ANTECEDENTES

LA DEMANDA

Con el libelo que obra de folios 2 a 6 del cuaderno principal, pretende la accionante se anule el acto administrativo ficto surgido de la falta de respuesta frente a la solicitud de cuatro (4) d e junio de 2014, así como la nulidad de la Resolución VR 346 de 1993; como consecuencia, se impetra que ordene a la accionada reconocer la pensión de sobrevivientes por el

respuesta frente a la solicitud de cuatro (4) d e junio de 2014, así como la nulidad de la Resolución VR 346 de 1993; como consecuencia, se impetra que ordene a la accionada reconocer la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del señor DANILO HERNÁN AGUDELO CASTAÑO.17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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LA EXCEPCIÓN PROPUESTA

Actuando de manera oportuna, con la contestación de la demanda la UNIVERSIDAD NACIONAL planteó como excepción la de ‘INEPTA DEMANDA POR NO AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA’ /fls. 106 -107 cdno. 1/’, argumentando que no hubo reclamación previa tendiente a ‘(…) la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio conforme a lo establecido en la ley 33 de 1985’.

Acota que en el caso de autos, el acto administrativo demandado es la Resolución Nº 346 de diecisiete (17) de mayo de 1993, con el cual le fue negada la sustitución pensional a la accionante, mismo que pese a ser objeto de los recursos de reposición y apelación, no fueron utilizados po r la demandante.

LA PROVIDENCIA APELADA

En desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la Jueza 7ª Administrativa de Manizales declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda.

Como sustento de la decisión, la operadora judicial esgrimió, de un lado, que

1437 de 2011, la Jueza 7ª Administrativa de Manizales declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda.

Como sustento de la decisión, la operadora judicial esgrimió, de un lado, que el indebido o falta de agotamiento de la vía gubernativa no se enmarca dentro de los requisitos formales que el artículo 100 del CGP contiene como base de la excepción previa de inepta demanda, por lo que esta no está llamada a prosperar.

Por otra parte, acogiendo la postura del Consejo de Estado 1 en un caso similar, determinó que exigir a la accionante cumplir con el requisito en mención constituye una carga desproporcionada y contraria al acces o a la administración de justicia, por ser una persona de especial protección constitucional (68 años de edad) y que reclama un derecho pensional, que en el eventual caso de obtenerlo constituiría su fuente de ingresos.

1 Sentencia de 15 de enero de 2018, Sección Segunda, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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EL RECURSO DE APELACIÓN.

Notificada en estrados la decisión recién referida, la parte accionada presentó recurso de apelación como consta en el minuto 16:31 del CD, reiterando la obligación de agotar los recursos obligatorios contra los actos administrativos, y que en el caso concreto, un o de los actos administrativos atacados señala la procedencia del recurso de apelación, que no fue agotado.

Por ende, pese a que se trate de un derecho de carácter pensional, opina que

administrativos, y que en el caso concreto, un o de los actos administrativos atacados señala la procedencia del recurso de apelación, que no fue agotado.

Por ende, pese a que se trate de un derecho de carácter pensional, opina que no puede soslayarse el examen de legalidad de los actos administrativos, por lo que impetra se revoque la decisión de primer grado.

CONSIDERACIONES DE LA

SALA DE DECISIÓN

Pretende la parte accionada se revoque el proveído con el cual la jueza de primera instancia negó la excepción previa de ‘INEPTA DEMANDA POR NO AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA’ y en su lugar, se declare terminado el proceso.

Este requisito sine qua non, se encuentra contenido en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, que establece en su tenor literal:

“Art. 161 La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previstos en los siguientes casos: (…)

2. Cuando se pretenda la nuli dad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto”.

La razón de ser de esta obligación legal estriba en la posibilidad de otorgar a la administración la oportunidad de revisar su propia decisión, con los potenciales efectos que ello tiene sobre la concordancia de la misma con las17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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potenciales efectos que ello tiene sobre la concordancia de la misma con las17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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normas legales, la efectividad de lo s derechos y, por contera, la menor congestión judicial, en la medida que la vía administrativa o gubernativa emerge como escenario primigenio de realización de las prerrogativas de orden sustancial, y así lo ha reconocido el H. Consejo de Estado2:

“(…) Lo anterior constituye una justificación objetiva y razonable frente a la exigencia legal de la vía gubernativa, igualmente concebida en los sistemas jurídicos de linaje continental como la autotutela con la que la administración además de exteriorizar la soberanía inherente al Estado, garantiza la vigencia de la Ley en sentido positivo, en cuanto coadyuva al sometimiento del acto administrativo a la voluntad del Legislador y en ese mismo plano, resguarda el derecho de los ciudadanos en el entendido que és tos resulten amparados también bajo la misma voluntad. La lectura anterior, amerita una reflexión que facilite la concordancia entre la obediencia al presupuesto gubernativo y el funcionamiento y plena vigencia de los principios y derechos constitucionales , pues como se señaló inicialmente, en la práctica contencioso (sic) administrativa, la inobservancia del ejercicio obligatorio del recurso de apelación a que se reduce finalmente el agotamiento de la vía gubernativa, declina procesalmente la aspiración del administrado de ventilar el asunto en sede judicial de manera exitosa (…)”.

Tratándose de recursos obligatorios, el artículo 76 inciso 3º del Código de

finalmente el agotamiento de la vía gubernativa, declina procesalmente la aspiración del administrado de ventilar el asunto en sede judicial de manera exitosa (…)”.

Tratándose de recursos obligatorios, el artículo 76 inciso 3º del Código de Procedimiento Administrativo (C/PA) contenido en la Ley 1437/11, prescribe que “El recurso de apelac ión podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción”/Subraya la Sala/.

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 17 de agosto de 2011, Radicación número: 76001 2331 000 2008 00342 01 (2203-10).17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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Si bien el carácter obligatorio del recurso de apelación no fue desconocido por la jueza de primera instancia, la decisión de declarar no probada la excepción de inepta demanda tiene que ver con la postura según la cual, dicha exigencia pugna con los derechos fundamentales de la accionante, a quien por su avanzada edad se le impondría, en sentir de la operadora judicial, una carga demasiado gravosa al obligarla a promover los recursos obligatorios previo a acudir ante esta jurisdicción especializada, pero se olvida que precisamente la instancia administrativa, como ya se dijo, busca garantizar allí primeramente los derechos sustantivos –lo que es más rápido que un proceso judicial-, y de no ser posible, ahí sí acudir al juez contencioso administrativo

la instancia administrativa, como ya se dijo, busca garantizar allí primeramente los derechos sustantivos –lo que es más rápido que un proceso judicial-, y de no ser posible, ahí sí acudir al juez contencioso administrativo en casos como el del sub-lite.

Por ello, en una primera oportunidad, la Sala estimó que un correcto entendimiento de la institución jurídica de la vía gubernativa debía de ajustarse al respeto de los derechos sustanciales del pensionado, sin que lleguen a tornarse en nugatorios, ni aquella ni estos, al punto que la exigencia de agotar los recursos obligat orios para acudir ante la jurisdicción no ha debería interpretarse como una cortapisa de las prerrogativas fundamentales de la nulidiscente.

Esta posición se basó en lo que en reciente oportunidad y ante planteamientos fácticos afines a los que ahora se abordan, el mismo Consejo de Estado concluyó3 que,

“(…) En esa medida, es claro que los comentados actos administrativos indicaron que contra los mismos procedían los recursos de reposición y/o apelación, lo que hacía necesario que la accionante interpusiera el de apelación por tener la connotación de obligatorio, a fin de cumplir con el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 2º (sic) del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, deber que la S ala encuentra insatisfecho, en tanto, no reposa en el expediente documento alguno que acredite que la señora Quenán de

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 19 de septiembre de 2018, Rad. 19001233300020170012501

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 19 de septiembre de 2018, Rad. 19001233300020170012501 (1944-2019).17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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Girón haya incoado ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social el referido medio de impugnación en contra de las Resoluciones RDP 003762 del 29 de enero de 2013 y RDP 055160 del 5 de diciembre de 2013.

Ahora bien, en relación con el argumento de la apelante, según el cual, por tratarse de un adulto mayor se le releva el deber legal de interponer los recursos de índole obligatorio , es necesario señalar que la seguridad social se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se sigue de la lectura del artículo 48 superior, el cual prescribe lo siguiente: «Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social».

(…) No obstante tener la seguridad social y por ende, el derecho a la pensión el carácter de derecho fundamental, ello no se contrapone ni libera a la reclamante de una pensión de vejez del deber legal y procesal de agotar los recursos que contra la decisión que niega tal pretensión proceda, ni representa una traba para el reconocimiento pensional, sino que por el co ntrario, brinda la posibilidad que la administración revise sus actos para que en el evento

recursos que contra la decisión que niega tal pretensión proceda, ni representa una traba para el reconocimiento pensional, sino que por el co ntrario, brinda la posibilidad que la administración revise sus actos para que en el evento que sea procedente, modifique, aclare o revoque el pronunciamiento inicial en aras de rectificar sus yerros y de salvaguardar el principio de legalidad en el ejerc icio de la función administrativa, permitiendo que el beneficiario goce de sus derechos con mayor prontitud sin tener que someterse a la vía judicial.

…” /Se resalta/

Bajo esta óptica es que el Tribunal estimó que el cumplimiento de los presupuestos procesales de la demanda no riñe en modo alguno con la garantía de los derechos fundamentales de la accionante, quien debe agotar los requisitos de ley que la habilitan para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, sin que el deber consagrado en la norma adjetiva derive por sí17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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solo en la conculcación de tales prerrogativas, pues la esencia que subyace a dicha figura apunta en dirección contraria.

LA SENTENCIA DE TUTELA

Como se anotó al inicio de este proveído, mediante sentencia de tutela proferida el catorce (14) de mayo de los corrientes (Exp. 2020 -00875-00), el

H. Consejo de Estado-Sección Cuarta, amparó la prerrogativa fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia de la señora MARÍA VIRGINIA ESCOBAR, dejó sin efectos el auto proferido por esta corporación el diecisiete

H. Consejo de Estado-Sección Cuarta, amparó la prerrogativa fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia de la señora MARÍA VIRGINIA ESCOBAR, dejó sin efectos el auto proferido por esta corporación el diecisiete (17) de enero de 2020, y ordenó al Tribunal proferir auto de reemplazo con base en la hermenéutica plasmada por el órgano de cierre de esta jurisdicción en la providencia que concluyó el debate en sede de amparo constitucional.

La orden de protección adoptada en el fallo de tutela se basa principalmente en elementos como la edad de la accionante, la afirmación de no contar con otros recursos para solventarse económicamente, y el desconocimiento y falta de asesoría jurídica que según lo planteado por la petente de amparo, le impidieron agotar el requisito procesal para acudir a esta jurisdicción.

En la providencia referida, el H. Consejo de Estado adujo:

“(…) 4.2.3. Esta Sala ha sido del criterio que si bien es cierto el numeral 2 del artículo 161 del CPACA 4 establece como requisito previo para demandar la nulidad de un acto administrativo de contenido particular la interposición de los recursos que conforme a la ley son obligatorios, en casos particulares y concretos como el que se estudia en esta ocasión, por tratarse de un adulto mayor y en situación de vulnerabilidad manifiesta por no contar con recursos para proveer su subsistencia propia 5, y que de por medio está la

4 ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

proveer su subsistencia propia 5, y que de por medio está la

4 ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos qu e de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. 5 De acuerdo con la información suministrada por la Administradora de los Recursos del Sistema General d e Seguridad Social en Salud (ADRES) en el sistema de Información de Afiliados en la Base de Datos Única de Afiliados, se observa que la señora María Virginia17-001-33-39-007-2017-00057-02

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salvaguarda de los derechos fun damentales a la seguridad social en pensiones y al mínimo vital, el juez natural con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia debe pronunciarse de fondo sobre la controversia planteada6.

En efecto, si bien la accionante no presentó recurso de apelación contra la Resolución Nº VR 346 de 1993, por motivos que según ella adujo corresponden al desconocimiento y la falta de asesoría por el bajo nivel económico y de estudios que posee, afirmación que está amparada por la presunción de buena fe, dicha circunstancia no era razón suficiente para que el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, declarara probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda de nulidad

amparada por la presunción de buena fe, dicha circunstancia no era razón suficiente para que el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, declarara probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda de nulidad y restablecimiento del der echo, teniendo en cuenta que la señora María Virginia Escobar no contaba con un abogado que la representara, y además porque como ella misma lo reconoció, al percibir su hijo el 50% de la mesada pensional consideró que con ello aseguraba su subsistencia, monto con el que ya no cuenta en este momento.

Entonces, en el presente caso, teniendo en cuenta que se trata de un adulto mayor, debió privilegiarse el acceso efectivo a la administración de justicia de la actora como quiera que con la presentación de la demanda se persigue el reconocimiento de un derecho sustancial del cual se deriva su garantía a la seguridad social y al mínimo vital, pues al aplicar de forma estricta la norma procesal se le está imposibilitando el acceso efectivo a la administración de justicia.

Podría pensarse que por tratarse de un derecho pensional, en cualquier momento, la actora puede reclamarlo en sede administrativa y judicial. Sin embargo, este argumento no es

Escobar se encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud en calidad de madre cabeza de familia. 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 18 de mayo de 2019, exp. Nº 11001 -03-15000-2018-01268-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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de recibo en esta ocasión, toda vez que ello implicaría adelantar la actuación administrativa ante la Universidad Nacional de Colombia con el fin de provocar el acto administrativo, entidad que con ocasió n de las anteriores solicitudes ha respondido en el sentido de que la Resolución Nº VR 346 de 17 de mayo de 1993 se encuentra en firme porque no se agotaron los recursos que procedían en su contra. En el hipotético caso de que se expida una decisión administrativa susceptible de ser controvertida ante la jurisdicción contencioso administrativo, a eso agréguese la duración del proceso judicial”.

Por modo, acatando los lineamientos expuestos por el supremo tribunal de lo contencioso administrativo, fuerza a confirmar la decisión apelada y, en su lugar, se dispondrá la continuación del trámite procesal.

Es por ello que, la SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL,

RESUELVE

ESTESE a lo dispuesto por el H. Consejo de Estado – Sección 4ª, en la sentencia de catorce (14) de mayo de 2020 proferida dentro del trámite constitucional de tutela identificado con el número de radicación 11001 -0315-000-2020-00875-00, con la cual dejó sin efectos el auto proferido por esta misma Sala de Decisión el diecisiete (17) de enero de 2020, dictado en el expediente 2015-00259-02.

15-000-2020-00875-00, con la cual dejó sin efectos el auto proferido por esta misma Sala de Decisión el diecisiete (17) de enero de 2020, dictado en el expediente 2015-00259-02.

En consecuencia, CONFÍRMASE el auto proferido por el Juzgado 7º Administrativo de Manizales, con el cual declaró no proba da la excepción previa de inepta demanda, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora MARIA VIRGINIA

ESCOBAR contra la UNIVERSIDAD NACIONAL.

CONTINÚESE con el trámite del proceso.17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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INFÓRMESE de esta decisión al H. Consejo de Estado - Sección Cuarta, así como al Juzgado 7º Administrativo de Manizales, anexando copia de este proveído.

HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el Programa Justicia Siglo XXI.

NOTIFÍQUESE

Providencia discutida y aprobada en Sala según Acta Nº 024 de 2020.17-001-33-39-007-2017-00057-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho A.I. 179

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS El suscrito Secretario certifica que la anterior providencia se notifica a la parte

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS El suscrito Secretario certifica que la anterior providencia se notifica a la parte demandante por Estado Electrónico No. 060 de fecha 02 de junio de 2020. Surtido lo anterior, se envió mensaje de datos al correo electrónico. Manizales, _____________________________________________

HÉCTOR JAIME CASTRO CASTAÑEDA

Secretario