TA CAL - 17-001-33-39-009-2022-00036-02-(04-08-2023)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

Sala Segunda Oral de Decisión

Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán

Manizales, cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023).

A.I. 211

Radicación 17001-33-39-009-2022-00036-02 Clase Nulidad y Restablecimiento del Derecho Accionante Colpensiones Accionado María Yolanda Olarte de Echeverry

I. Asunto Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 19 de octubre de 2022, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

Es competente esta Sala de Decisión para conocer del presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal h del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

II. Antecedentes

A través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 023 y 1019 de 2003, por medio de los cuales se reconoció una pensión de vejez a favor de la señora María Yolanda Olarte Echeverry. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reintegro a favor de COLPENSIONES, las sumas de dinero recibidas por concepto de mesadas, retroactivo,

y, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reintegro a favor de COLPENSIONES, las sumas de dinero recibidas por concepto de mesadas, retroactivo, aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento pensional.

En escrito aparte se solicitó suspensión provisional de los actos demandados, argumentando que se logró comprobar que para el momento en que se expidió la Resolución Nro. 23 de 2003, por medio de la cual el Instituto de Seguro Social reconoció pensión de vejez a favor de la señora María Yolanda Olarte Echeverry, ésta no cumplía con el número de semanas2 cotizadas, al igual que para el momento de la expedición de la Resolución 1019 del 22 de abril de 2003, que la modificó. Con sustento en el artículo 7° de la Ley 71 de 1988 y el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, sostuvo que, para la fecha de efectividad de la prestación -25 de diciembre de 2002-, la señora Olarte Echeverry contaba con 989 semanas entre tiempos públicos y privados.

Auto apelado.

Mediante auto interlocutor io No. 112 del 19 de octubre de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales negó la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos en cuestión.

Como fundamento de la decisión se sostuvo lo siguiente:

“Ahora, en el escrito de medida cautelar, la parte actora asegura que la demandada María Yolanda Olarte Echeverry no acredita los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión de vejez, pues se verifica que no cumple

“Ahora, en el escrito de medida cautelar, la parte actora asegura que la demandada María Yolanda Olarte Echeverry no acredita los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión de vejez, pues se verifica que no cumple con el número de semanas exigidas para ello.

Al respecto, destaca el Juzgado que, si bien es cierto, en el concepto de violación de la demanda, se hace referencia al resultado de una investigación administrativa adelantada por Colpensiones, dentro de los documentos aportados con la demanda, solo se allegó copia de las Resoluciones APSUB 1726 del 24 de junio de 2021; SUB 188550 del 11 de agosto de 2021; SUB 275470 del 20 de octubre de 2021 y No. 2020_3671809 sin fecha, respectivamente, documentos que en esta etapa inicial del proceso resultan insuficientes para resolver sobre la medida cautelar.

Conforme con lo anterior, esta judicatura considera que, de la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas en la demanda, para este momento procesal, no existe certeza respecto a que se presente violación de las mismas. Ello, si se tiene en cuenta, que con la demanda se aportaron certificados laborales que dan cuenta de la prestación del servicio por parte de la señora Olarte Echeverry durante los tiempos que asegura Colpensiones, no fueron laborados por la demandada.

Lo expuesto hasta el momento, es razón suficiente para negar el decreto de la suspensión de los actos demandados, ya que es necesario adelantar el debate probatorio garantizándole a las partes el debido proceso y el derecho de contradicción a fin de que se logre determinar si le asiste razón o no a la entidad

suspensión de los actos demandados, ya que es necesario adelantar el debate probatorio garantizándole a las partes el debido proceso y el derecho de contradicción a fin de que se logre determinar si le asiste razón o no a la entidad demandante, pues para este momento no resulta evidente la vulneración de normas alegada por Colpensiones. Dicho análisis constituye el fon do del asunto a resolver dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que ello se pueda hacer en este momento, más aún, si se tiene en cuenta que el presente asunto puede involucrar el mínimo vital de la demandada.”

Recurso de apelación.

La parte demandante insiste en la necesidad de suspender los efectos de los actos administrativos cuya nulidad depreca, toda vez que con los mismos se reconoció a la señora3 Olarte Echeverri una pensión sin las semanas mínimas requeridas para acceder al derecho prestacional, tratándose entonces que actos lesivos para los intereses de la Administradora Colombiana de Pensiones.

II. Consideraciones de la Sala

El artículo 238 Constitucional prevé la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial, “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”.

A su vez, los artículos 229, 230 y 232 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, regulan el tema así:

“Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: […]

suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar, una o varias de las siguientes medidas: […]

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

El artículo 231 Ibidem, dispone:

Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos . /Resalta el Despacho/ En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones q ue permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

1 En adelante C.P.A.C.A.4 El Consejo de Estado ha señalado en forma reiterada y constante el carácter excepcional de la medida cautelar de la Suspensión Provisional, que implica, nada menos, el desconocimiento “ab initio” de la presunción de legalidad del acto de la administración, con la consiguiente suspensión de sus efectos inmediatos y la postergación de su ejecución.

La suspensión provisional se determina como una medida cautelar de carácter material que suspende el acto administrativo con la finalidad de proteger el ordenamiento jurídico, hasta tanto se determine la constitucionalidad o legalidad del acto estudiado.

Con el nuevo estatuto de lo Contencioso Administrativo cambiaron las exigencias que traía el artículo 152 del C.C.A para la procedencia de dicha medida . Es así como, el Consejo de Estado, en providencia del 12 de diciembre de 20122, advierte dichos cambios:

“De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales

del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud.

Entonces (sic) ello excluía que el operador judicial pudiera incursiona r en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura (sic) de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud” 6(negrillas del original).

“El Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), (sic) establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el Juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.”

Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

“Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva

realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

“Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”

Posición que encuentra respaldo en providencia del Consejo de Estado del 11 de mayo de 20153. “El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece como requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos los siguientes:

2 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, sección Primera, auto de 3 de diciembre de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2009-00290-00; C.P Guillermo Vargas Ayala. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección Providencia del 11 de mayo de 2015; Exp. 11001-03-26-000-2014-00143-00 (52.149); C.P Olga Melina Valle de la Hoz.5 “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deb erá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. En ese estado de cosas, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece una variación significativa en relación con aquella que contenía el artícu lo 152 del Código Contencioso Administrativo, en lo referente a la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

En primer lugar, en la actualidad –CPACA-, para la procedencia de la medida cautelar, la confrontación se hace respecto de las normas invocadas en la demanda o en la solicitud de suspensión, pues por su parte el C.C.A. establecía que la confrontación se hacía únicamente respecto de las normas invocadas en la petición de la medida cautelar. Así, el cambio de legislación le otorgó al Juez un campo de acción más amplio, en la medida que podrá hacer la confrontación no sólo con las normas invocadas en la solicitud, sino con las que se señalen en el li belo demandatorio”. (Subrayas de la Sala).

Al constatarse que la demanda se presentó en vigencia del CPACA, no está sujeto el análisis a que la contradicción entre las normas invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, sino que se confronta el acto demandado con las normas que se señalan como violadas, tanto en la solicitud de suspensión como en la demanda, en concordancia con las pruebas allegadas a la actuación.

manifiesta, sino que se confronta el acto demandado con las normas que se señalan como violadas, tanto en la solicitud de suspensión como en la demanda, en concordancia con las pruebas allegadas a la actuación.

 Caso Concreto.

La medida provisional está dirigida a obtener la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció la pensión de vejez a la señora María Yolanda Olarte Echeverri, pues según dice Colpensiones, la susodicha no acredita el tiempo de servicios mínimo para acceder a dicha prestación vitalicia; explica que, computando los tiempos laborados en el sector privado con los del sector público, alcanza a reunir tan solo 989 semanas, pues el periodo comprendido entre el 23 de mayo de 1991 y el 16 de julio de 1991, de conformidad con la Certificación Electrónica de tiempos laborados CETIL Nro. 202106890801053000330003, no aparece certificado por el municipio de Manizales; por otro lado, respecto de los tiempos laborados en Cajanal del 15/07/1977 al 14/10/1977 , se estableció que ello tuvo lugar bajo la modalidad de prestación de servicios, sin vínculo laboral ni aportes para pensión; agrega que para el ciclo 200201 se evidencia que la demandada realizó pago por un valor inferior al correspondiente de acuerdo con las tarifas establecidas al grupo poblacional que le fue asignado en su momento por Fiduagraria , lo que afecta la contabilización de días.

Ahora bien, de los actos administrativos enjuiciados se puede colegir que el ISS – Hoy Colpensiones, le reconoció en su momento una pensión de vejez a la aquí demandada con

contabilización de días.

Ahora bien, de los actos administrativos enjuiciados se puede colegir que el ISS – Hoy Colpensiones, le reconoció en su momento una pensión de vejez a la aquí demandada con base en tiempos de servicios prestados al municipio de Manizales, Hospital de Caldas6 E.S.E., Caja Nacional de Previsión Social, Empocaldas E.S.P. e Instituto de los Seguros Sociales, que sumados totalizaban 1008 semanas. /Archivo 003, folios 63 y 64/

Revisado el material probatorio que obra en el expediente se observa la existencia de certificados laborales que dan cuenta de la prestación del servicio por parte de la señora Olarte Echeverry durante los tiempos que asegura Colpensiones, no fueron laborados por la demandada. Incluso se encuentran certificados laborales de otras entidades tales como el Hospital Infantil Universitario, Registraduría Nacional del Estado Civil y Juzgados Penales Municipales. /Archivo 003/

Así las cosas, no se tiene en una etapa tan temprana del proceso los elementos de juicio necesarios para desvirtuar la legalidad de los actos acusados y es por ello que se requiere avanzar con el trámite y desplegar el debate probatorio pertinente en torno a la historia laboral de la trabajadora, los certificados de tiempo de servicios, la cotizaciones efectuadas al sistema pensional y demás aspectos de orden fáctico y jurídico que le permitan a este juez colegiado arribar a conclusiones fiables para resolver de fondo sobre las pretensiones de la parte demandante.

Luego, tal y como lo dijo el a quo en su momento, no se encuentra cumplido el presupuesto para la procedencia de la suspensión provisional de los actos acusados, cual es la

de la parte demandante.

Luego, tal y como lo dijo el a quo en su momento, no se encuentra cumplido el presupuesto para la procedencia de la suspensión provisional de los actos acusados, cual es la constatación conforme a lo hasta ahora aportado con la demanda, de una trasgresión de las disposiciones que establecen el requisito de tiempo de servicio mínimo para acceder a una pensión de vejez por aportes , vale decir, la Ley 71 de 1988 y demás normas concordantes.

Por lo anterior y sin necesidad de consideraciones adicionales, se procederá a confirmar el auto del 19 de octubre de 2022, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión,

III. Resuelve

Primero: Se confirma el auto del 19 de octubre de 2022, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se negó una medida cautelar de suspensión provisional dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia.7

Segundo: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia XXI”.

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia XXI”.

Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente