TA CAL - 17001-23-33-000-2024-00165-00-(12-09-2024)

17001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA PRIMERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Manizales, doce (12) de spetiembre de dos mil veinticuatro (2024).

RADICADO 17-001-23-33-000-2024-00165-00

MEDIO DE CONTROL VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

DEMANDANTE GOBERNADOR DEPARTAMENTO DE CALDAS

DEMANDADO MUNICIPIO DE MANZANARES Y CONCEJO

MUNICIPAL DE MANZANARES

ANTECEDENTES

Procede la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir la solicitud de validez presentada por el gobernador del departamento de Caldas , frente al Acuerdo Municipal nro. 008 del 27 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adicionan recursos en el presupuesto general del municipio de Manzanares Caldas, para la vigencia comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2024, con recursos departamentales de acuerdo con la Resolución nro. 035176 del 26 de enero de 2024”.

SOLICITUD DE INVALIDEZ

Considera el señor gobernador del departamento de Caldas que el Acuerdo Municipal nro. 008 del 27 de mayo de 2024 vulneró el ordenamiento jurídico , específicamente los artículos 305 numeral 10, numeral 5 del artículo 313, artículo 315, y numerales 3, 6 y 9 del artículo 353 de la Constitución Política; numeral 9 del artículo 18, y literal g) del artículo

artículos 305 numeral 10, numeral 5 del artículo 313, artículo 315, y numerales 3, 6 y 9 del artículo 353 de la Constitución Política; numeral 9 del artículo 18, y literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012; artículos 14 y 109 del Decreto 111 de 1996; artículo 119 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986; artículos 151 y 162 de la Ley 1437 de 2011; y demás normas constitucionales y legales lesionadas.

Adujo que incorporar al presupuesto general de rentas y gastos vigencia fiscal 2024 mediante acuerdo los recursos de cofinanciación escapa de las competencias que tiene el concejo municipal en materia presupuestal, pues conforme las normas invocadas como vulneradas está es una facultad del alcalde, es decir, en él están radicadas las atribuciones para modificar el presupuesto, mediante decreto, incorporando los recursos que haya17001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

2 recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, en la vigencia respectiva.

Resaltó que los recursos incorporados al presupuesto del municipio mediante el acuerdo objeto de la solicitud de validez corresponden a cofinanciación para transporte escolar transferidos po r el departamento mediante Resolución nro. 0351 -6 del 26 de enero de 2024, lo cual se consignó en la exposición de motivos del Acuerdo nro. 008 de 2024.

INTERVENCIONES

MUNICIPIO DE MANZANARES: comenzó por pronunciarse sobre los hechos aduciendo de

2024, lo cual se consignó en la exposición de motivos del Acuerdo nro. 008 de 2024.

INTERVENCIONES

MUNICIPIO DE MANZANARES: comenzó por pronunciarse sobre los hechos aduciendo de unos que eran ciertos; de otros que eran falsos; y de otros que no eran hechos; oponiéndose en consecuencia a que se declare la invalidez el Acuerdo nro. 008 de 2024.

Propuso las excepciones de:

• Validez del Acuerdo nro. 008 del 27 de mayo de 2024: destacó que el concejo aprobó el presupuesto general de ingresos y gastos, facultando al ejecutivo municipal para hacer las modificaciones y demás traslados que sean necesarios para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Municipal, mientras no esté reunido el concejo.

Que las adiciones constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas y recursos de capital, y opera cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir cr éditos adicionales o aumentar los existentes.

Que las modificaciones, así como todas las demás disposiciones en materia presupuestal, se rigen por la ley orgánica de presupuesto, cuando la entidad territorial no ha expedido su norma.

Añadió que el munic ipio realizó la adición de esos recursos con base en las prerrogativas legales, y que, si bien lo podría hacer el alcalde directamente, se le respetó la competencia al concejo; recursos adicionales que además son de destinación específica que tienen que ver con gastos del sector educación.

• Improcedencia de la acción constitucional: con fundamento en el artículo 305 de la

al concejo; recursos adicionales que además son de destinación específica que tienen que ver con gastos del sector educación.

• Improcedencia de la acción constitucional: con fundamento en el artículo 305 de la Constitución Política, la Ley 136 de 1994 y sentencia C-869 de 1999, indicó que el control17001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos

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3 de constitucionalidad consagrado en la Constitución Política tiene un carácter netamente preventivo, en tanto su procedencia se encuentra atada a que la acción sea ejercida o instaurada antes de la entrada en vigor del acuerdo, con el objeto de evitar la producción de efectos nocivos.

• Excepción genérica: pidió declarar de oficio cualquier otra excepción que se encuentre probada.

CONCEJO MUNICIPAL DE MANZANARES: no se pronunció.

MINISTERIO PÚBLICO: no presentó concepto sobre el asunto.

CONSIDERACIONES

El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisó que es atribución del gobernador “[…] revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez […]”.

Por su parte , el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 indica que, dentro de los cinco días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución d el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.

Y, finalmente, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la

departamento para que cumpla con la atribución d el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.

Y, finalmente, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021 , establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.

Problema jurídico

¿El Acuerdo nro. 008 del 27 de mayo de 2024 es inválido, porque la adición de recursos en el presupuesto de los dineros transferidos por la secretaría de Educación del departamento de Caldas para la cofinanciación del servicio de transporte escolar es una competencia exclusiva del alcalde?17001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

4 Lo probado

• El Concejo Municipal de Manzanares mediante el Acuerdo nro. 008 del 27 de mayo de 2024 adicionó recursos al presupuesto del año 2024 de la siguiente manera:

Solución al problema jurídico

¿El Acuerdo nro. 008 del 27 de mayo de 2024 es inválido, porque la adición de recursos en el presupuesto de los dineros transferidos por la secretaría de Educación del departamento de Caldas para la cofinanciación del servicio de transporte escolar es una competencia exclusiva del alcalde?

Tesis: la Sala defenderá la tesis que la adición del presupuesto con recursos para la cofinanciación, aunque puede ser realizada por el alcalde, no impediría que el concejo municipal, teniendo en cuenta que es la autoridad en materia presupuestal , efectúe

cofinanciación, aunque puede ser realizada por el alcalde, no impediría que el concejo municipal, teniendo en cuenta que es la autoridad en materia presupuestal , efectúe modificaciones, entre las que se encontraría la incorporación de recursos de este tipo.

Consideró el gobernador del departamento de Caldas que el Acuerdo nro. 008 del 27 de mayo de 2024 incurrió en una irregularidad al momento de su expedición , teniendo en cuenta que, aunque al concejo le corresponde expedir el presupuesto de rentas y gastos, siendo esta corporación la encargada de modificarlo, esta regla tiene su excepción cuando se trata de incorporar recursos de cofinanciación, ya que est a facultad radica exclusivamente en los alcaldes.17001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

5 Por su parte, el municipio de Manzanares considera que, aunque la adición de recursos de cofinanciación al presupuesto la puede realizar el alcalde, ello no es óbice para que el concejo la lleva a cabo, porque la incorporación de recursos es un tipo de modificación al presupuesto, facultad que tiene asignada por ley el concejo municipal.

Debe explicarse que el presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal, y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el presupuesto debe ser el producto de: “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”1.

constitucional, el presupuesto debe ser el producto de: “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”1.

Ahora bien, el presupuesto está integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales. En el presupuesto de gastos se definen los gastos de la vigencia correspondiente, los cuales se clasifican en: gastos de funcionamiento, deuda pública y gastos de inversión 2. El gasto de inversión corresponde a los que incurre el Estado a fin de incrementar la productividad y la calidad de vida de los ciudadanos.

Sobre las reglas de elaboración del presupuesto, la Corte Constitucional3, al referirse a las competencias para la elaboración y aprobación del presupuesto de la Nación entre el Gobierno Nacional y el Congreso señaló:

De una parte, al Gobierno nacional, como titular de la iniciativa legislativa exclusiva en materia presupuestal, se le asignan las competencias relacionadas con: (i) la elaboración y formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; (ii) la presentación del proyecto de presupuesto ante el Congreso; y (iii) la emisión de conceptos previos y vinculantes sobre las propuestas de modificación que plantee el Congreso en relación con el aumento de los cómputos de las rentas, las partidas, los recursos del crédito y los recursos provenientes del balance del Tesoro. Adicionalmente, de acuerdo con el EOP se le otorgan las competencias para: (iv) liquidar el presupuesto de conformidad con lo aprobado por el Congreso; (v) reducir o

y los recursos provenientes del balance del Tesoro. Adicionalmente, de acuerdo con el EOP se le otorgan las competencias para: (iv) liquidar el presupuesto de conformidad con lo aprobado por el Congreso; (v) reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales; (vi) aumentar el monto de las apropiaciones mediante la apertura de créditos adicionales; y (vii) presentar al Congreso Nacional

1 Sentencia C-1064 de 2001 2 artículo 11, literal b Decreto 111 de 1996 3 Ibidem.17001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

6 proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. De otra parte, al Congreso de la República se le asignan las siguientes competencias: (i) establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración mediante la expedición del Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones]; (ii) proponer el aumento de los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y de los provenientes del balance del Tesoro (con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo); (iii) aumentar las partidas del proyecto de presupuesto de gastos e incluir nuevas partidas (con la aceptación escrita del ministro del ramo); (iv) eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con algunas excepciones; y (v) aprobar la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes. (…) Como se ve, en el diseño constitucional sobre la elaboración y aprobación del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones se definen competencias diferenciadas entre

creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes. (…) Como se ve, en el diseño constitucional sobre la elaboración y aprobación del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones se definen competencias diferenciadas entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Al primero, en lo sustancial, se le asignan las funciones exclusivas sobre la elaboración del proyecto, su presentación ante el Congreso y la emisión de conceptos previos y vinculantes frente a las propuestas de modificación. Por su parte, el Congreso de la República tiene la competencia de discusión y aprobación del presupuesto, en el que puede modificar algunos de los elementos presentad os por el Gobierno y proponer aumentos en la estimación de los ingresos y de los gastos; estos últimos exigen de la autorización escrita del Gobierno.

En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la C onstitución Política señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Por su parte, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución establece las competencias de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos municipales, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.

territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.

Por otro lado, en relación con e l principio de legalidad del presupuesto, alcance y aplicación en la modificación presupuestal, ha señalado la Corte Constitucional que:17001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

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24. El principio de legalidad del presupuesto no se menciona, de forma expresa, en la Constitución Política. Sin embargo, esta Corporación ha desarrollado este principio constitucional, que parte de la idea de que el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente. De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público.4

Como se referenció, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución otorga a los concejos la competencia para “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos ”; y el numeral 5 del artículo 315 define como una atribución del alcalde la presentación oportuna al concejo municipal de los proyectos de acuerdo sobre ese mismo presupuesto.

En cuanto al tema que es objeto de este trámite, e l literal g) del artículo 91 de la Ley 136

atribución del alcalde la presentación oportuna al concejo municipal de los proyectos de acuerdo sobre ese mismo presupuesto.

En cuanto al tema que es objeto de este trámite, e l literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, establece que son funciones del alcalde -entre otrasla siguiente:

g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva eje cución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal. Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.

De acuerdo con lo anterior, en los casos señalados en dicha norma se autoriza al alcalde a incorporar dentro del presupuesto municipal los recursos reci bidos como cofinanciación de proyectos, lo cual se sustenta en el carácter cierto de la fuente de ingreso.

Mediante el Acuerdo nro. 008 del 27 de mayo de 2024 el concejo municipal de Manzanares adicionó recursos en el presupuesto para la vigencia fiscal 2 024. En la parte motiva de dicho acto administrativo se consignó lo siguiente:

4 Sentencia C-036 de 202317001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

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El literal g), del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 , que fue transcrito, dispone que

Sentencia 161

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El literal g), del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 , que fue transcrito, dispone que corresponde al alcalde mediante decreto incorporar al presupuesto los recurso s transferidos por entidades nacionales o departamentales como cofinanciación de proyectos; es decir, que en este caso particular, los recursos transferidos por la secretaría de Educación departamental para la cofinanciación del servicio de transporte escolar en el municipio de Manzanares debían ser incorporados al presupuesto de gastos de inversión del municipio por el alcalde, a través de decreto.

Sin embargo, considera este Tribunal, que el hecho que fuera el concejo quien los incorporara no vulnera el principio de legalidad del presupuesto, toda vez que, conforme a lo determinado en la Constitución y la ley , el concejo es competente para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos, así como sus modificaciones, dentro de las cuales se encuentra las adiciones al presupuesto, al estarse variando las partidas que el mismo concejo aprobó.

Además, es en dicha corporación donde se asegura el escenario de mayor representación y deliberación democrática para la aprobación de las fuentes de ingresos, y la destinación del gasto público.5

Por lo tanto, al ser el concejo la autoridad encargada de la aprobación del presupuesto y sus modificaciones bien podía aprobar, vía acuerdo, la incorporación al presupuesto de los recursos transferidos por la secretaría de Educación del departamento de Caldas para la cofinanciación del servicio de transporte escolar; ello aunado a que, el proyecto de acuerdo, fue sancionado por el alcalde municipal.

En virtud de lo anterior, la incorporación de los referidos recursos al presupuesto de gastos

cofinanciación del servicio de transporte escolar; ello aunado a que, el proyecto de acuerdo, fue sancionado por el alcalde municipal.

En virtud de lo anterior, la incorporación de los referidos recursos al presupuesto de gastos del municipio, a través de un acuerdo expedido por el concejo no se contrapone a la competencia general que establece la Constitución Política y el Estatuto Orgánico de Presupuesto y, por lo tanto, no desvirtúa la legalidad del citado acto administrativo.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-036 de 202317001-23-33-000-2024-00165-00 validez de actos administrativos Sentencia 161

9 Conclusión

Conforme a lo expuesto, esta Sala de Decisión no encuentra fundamentada la solicitud presentada por el gobernador del departamento de Caldas respecto del acuerdo emitido por el Concejo Municipal de Manzanares que conlleve su declaratoria de invalidez.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. NEGAR la solicitud del gobernador del departamento de Caldas en relación con la invalidez del Acuerdo Municipal nro. 008 del 27 de mayo de 2024 “Por medio del cual se adicionan recursos en el presupuesto general del municipio de Manzanares Caldas, para la vigencia comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2024, con recursos departamentales de acuerdo con la Resolución nro. 035176 del 26 de enero de 2024”.

2. COMUNÍQUESE esta determinación al señor gobernador del departamento de Caldas,

departamentales de acuerdo con la Resolución nro. 035176 del 26 de enero de 2024”.

2. COMUNÍQUESE esta determinación al señor gobernador del departamento de Caldas, al alcalde del municipio de Manzanares, al presidente del Concejo Municipal de Manzanares y al señor Agente del Ministerio Público.

3. En firme esta sentencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones del caso en el programa informático SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, celebrada el 12 de septiembre de 2024, conforme acta nro. 055 de la misma fecha.

CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES

Magistrado Ponente

FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN

Magistrado

DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS

Magistrado

Constancia: La presente sentencia fue firmad a electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.