TA CAL - 17001-23-33-000-2025-00026-01-(02-05-2025)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS

SALA TERCERA DE DECISIÓN

MAGISTRADO PONENTE: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, dos (2) de mayo de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 17-001-23-33-000-2025-00026-01

MEDIO DE CONTROL VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

DEMANDANTE DEPARTAMENTO DE CALDAS

DEMANDADO MUNICIPIO DE BELALCÁZAR

ASUNTO FALLO ÚNICA INSTANCIA

SENTENCIA 043

Se decide sobre la validez del Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2024, "Por medio del cual se modifica el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Belalcázar Caldas, para la vigencia fiscal del año 2024 producto de la asignación del sistema general de participaciones, propósito general”.

I. Antecedentes

I.I. Demanda

1. La gobernación solicita se realice el pronunciamiento sobre la validez del Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2024, al considerar que el Concejo de Belalcázar redujo el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia de 2024, por considerar que dicha potestad se encuen tra exclusivamente en el alcalde, quien vía decreto le corresponde realizar las reducciones a las partidas prepuestas.

2. Que, estas situaciones comportan vicios en el proceso de formación y por ende afecta su validez por expedición irregular del acto administrativo.

Invocó como vulnerados los artículos 76, 77 y 109 del Decreto 111 de 1996, así como los artículos 127 y 128 del Acuerdo 009 del 27 de agosto de 20111. I.II. Contestación

Invocó como vulnerados los artículos 76, 77 y 109 del Decreto 111 de 1996, así como los artículos 127 y 128 del Acuerdo 009 del 27 de agosto de 20111. I.II. Contestación

1 Por medio del cual se adopta el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio de Belalcázar Caldas y sus entidades descentralizadas”2

3. El municipio de Belalcázar se opuso a la pretensión de invalidez solicitada por el departamento de Caldas, al señalar que de acuerdo con el artículo 77 del Decreto 111 de 1996, la red ucción realizada a través del acuerdo censurado, busca la apertura de créditos adicionales, es decir rubros presupuestales nuevos, lo cual no corresponde al ejecutivo sino al concejo, en tanto considera que, se estaría haciendo una modificación presupuestal.

II. Consideraciones II.I. Competencia y procedibilidad del medio de control

4. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, tiene lugar por solicitud del Gobernador, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, para “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.

5. Además, la Ley 136 de 1994 artículo 82 establece que: “ Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanc ión, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”.

acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”.

II.II. Problema jurídico: ¿Los artículos 1 y 2 del Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2024, "Por medio del cual se modifica el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Belalcázar Caldas, para la vigencia fiscal del año 2024 producto de la asignación del sistema general de participaciones, propósito general” , es inválido, por cuanto el Concejo no tiene la facultad para reducir el presupuesto?

6. Para su resolución, se analizará: i) el fundamento normativo sobre reducción presupuestal y ii) el análisis del caso concreto.

II.II.I. Fundamento normativo – reducción presupuestal

7. El presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistem a fiscal colombiano, corresponde a un año. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el presupuesto debe ser el producto de: “un proceso de creación y reforma calificado que permita3

la discusión amplia y la mayor participación posible a través de lo s representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”.2

8. En cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto y el principio de legalidad, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución otorga a los concejos la competencia para "Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos "; y el numeral 5

de legalidad, el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución otorga a los concejos la competencia para "Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos "; y el numeral 5 del artículo 315 define como una atribución del alcalde la presentación oportuna al concejo municipal de los proyectos de acuerdo sobre ese mismo presupuesto.

9. Ahora bien, dentro de la etapa de ejecución del presupuesto pueden presentarse situaciones en las que sea necesario adecuar el mismo a nuevas condiciones económicas o sociales que, por diferentes motivos, no fueron previstas durante la etapa de program ación o expedición del presupuesto; modificaciones que corresponden a: i) reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales; ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales; y iii) movimientos presupuestales.

10. En cuanto a la reducción de las apropiaciones presupuestales, el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto" en sus artículos 76, 77 y 109, dispone: “Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito P úblico estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos: o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los

estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos: o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes, para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38 de 1989, art. 63, Ley 179 de 1994, art. 34). Artículo 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplica unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las

2 Sentencia C-1064 de 20014

apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. S alvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38 de 1989, art. 64, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 6º). Artículo 109. Las entidades territor iales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del

de 1989, art. 64, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 6º). Artículo 109. Las entidades territor iales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.(…).”

11. La Corte Constitucional en la sentencia C-192 de 1997, al analizar la constitucionalidad del artículo 76 del Decreto 111 de 1996, señaló: “En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar - un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una pa rtida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación

apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo.” (se destaca)

12. Adicionalmente, la Corte Constitucional en la sentencia C -036 de 2023 esquematizó los tipos de movimientos presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, al señalar lo siguiente:

28. Ahora bien, como se anunció, el principio de legalidad del pre supuesto regula no solo la aprobación del presupuesto, sino también operaciones presupuestales en otras fases del ciclo presupuestal. Por lo tanto, para la reconstrucción de las reglas constitucionales y jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de legalidad, y teniendo en cuenta que las disposiciones examinadas hacen referencia a actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, es importante considerar los diferentes tipos de operaciones presupuestales, tal y como se describe a continuación.5

(…)

OTRAS OPERACIONES

Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional. Artículo 76 del EOP (…)”

13. En cuanto al ámbito territorial, puntualizó el Consejo de Estado al señalar: “Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales

(…)”

13. En cuanto al ámbito territorial, puntualizó el Consejo de Estado al señalar: “Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta. (…) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica. El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.”3

14. En lo atinente al caso materia de análisis, el Concejo de Belalcázar expidió el Acuerdo 009 del 27 de agosto de 2011 “Por medio del cual se adopta el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio de Belalcázar

14. En lo atinente al caso materia de análisis, el Concejo de Belalcázar expidió el Acuerdo 009 del 27 de agosto de 2011 “Por medio del cual se adopta el Estatuto Orgánico del Presupuesto del municipio de Belalcázar

3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de junio de 2008. Radicado No. 11001-03-06-000-2008-00022-00(1889)6

Caldas y sus entidades descentralizadas”, que en cuanto a la reducción de partidas presupuestales y su procedimiento señaló: "ARTICULO 127. REDUCCIÓN Y APLAZAMIENTO DE APROPIACIONES. En cualquier mes del año fiscal, el Alcalde, previo concepto del Concejo de Gobierno, podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos a) Que la Secretaria de Ha cienda, estime que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas con cargo a tales recursos, b) Que no fueran aprobados los nuevos recursos por el Concejo o que los aprobados fueran insuficientes para atender l os gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política. c) Que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados d) Si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos comentes de libre destinación resulte inferior a la pr ogramación en que se fundamentó el presupuesto de rentas del Municipio, los recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarán el presupuesto anual, de manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se

presupuesto de rentas del Municipio, los recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarán el presupuesto anual, de manera que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se respeten los límites establecidos (Ley 617 de 2000 articulo 13) En estos casos el Alcalde podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones ARTICULO 128. DECRETO DE REDUCCIÓN O APLAZAMIENTO. Cuando el Alcalde se viera precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento señalará por medio de decreto las apropiaciones a las que se aplican una u otras medidas Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el PAC para eliminar los saldos disponibles de las apropiaciones reducidas o aplazadas Las autorizaciones que se expidan con cargo a las apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno,” II.II.II. Análisis sustancial del caso

15. La Gobernación de Caldas afirma que, el Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2024 es inválido por cuanto la reducción de apropiaciones del presupuesto, es una facultad que se encuentra reservada al alcalde. Por el contrario, el municipio de Belalcázar sostie ne que, de acuerdo con el artículo 77 del Decreto 111 de 1996, la reducción realizada a través del acuerdo censurado, busca la apertura de créditos adicionales, es decir rubros presupuestales nuevos, lo cual no corresponde al ejecutivo sino al concejo, en tanto se estaría haciendo una modificación presupuestal.

16. En el presente asunto se acreditó lo siguiente:7

presupuestales nuevos, lo cual no corresponde al ejecutivo sino al concejo, en tanto se estaría haciendo una modificación presupuestal.

16. En el presente asunto se acreditó lo siguiente:7

17. El alcalde del municipio de Belalcázar, radicó el 25 de noviembre de 2024 ante el Concejo de Belalcázar proyecto de Acuerdo “ Por medio del cual se modifica el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Belalcázar Caldas, para la vigencia fiscal del año 2024 producto de la asignación del sistema general de participaciones, propósito general ” , en el que se indicó lo siguiente: “A continuación, se extrae un aparte de este documento, donde se puede apreciar la cifra que se cancelara en la vigencia 2025.

(…)

18. El Concejo de Belalcázar expidió Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2024 "Por medio del cual se modifica el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Belalcázar Caldas, para la vigencia fiscal del año 2024 producto de la asignación del sistema general de participaciones, propósito general”4, acto en el que se dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Redúzcase al presupuesto de INGRESOS de la vigencia 2024, en la suma de TREINTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS

CINCUENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS ($ 39.855.614),

de la siguiente manera: (…) ARTÍCULO SEGUNDO: Redúzcase al presupuesto de GASTOS DE

INVERSIÓN, en la suma TREINTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS

CINCUENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS ($ 39.855.614),

ARTÍCULO SEGUNDO: Redúzcase al presupuesto de GASTOS DE

INVERSIÓN, en la suma TREINTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS ($ 39.855.614), de la vigencia 2024.“

19. En el caso concreto, se advierte que el Concejo de Bela lcázar

(Caldas) redujo el presupuesto de gastos de la vigencia 2024 a través del Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2025, competencia que es exclusiva del alcalde. Lo anterior, significa que en este caso la corporación edilicia

4 Archivo digital “002”, pág. 34-378

llevó a cabo una actuación relacionada con el presupuesto frente a la cual, conforme lo explicado, no tiene competencia.

20. Ahora bien, sostiene el municipio demandado que el Acuerdo, la reducción realizada a través del acuerdo censurado, busca la apertura de créditos adicionales, es d ecir rubros presupuestales nuevos, lo cual no corresponde al ejecutivo sino al concejo, en tanto considera que, se estaría haciendo una modificación presupuestal.

21. Al respecto, no le asiste la razón al ente territorial, conforme lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C -192 de 1997, a través de la cual se analizó la constitucionalidad del artículo 76 del Decreto 111 de 1996, en tanto indicó que la reducción “no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto”, ello, en el entendido de que: “(...) las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que

modificación del presupuesto”, ello, en el entendido de que: “(...) las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo”.

22. Asimismo, conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023, en tanto señaló frente al artículo 76 citado, que se tratan de actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto, la cuales corresponde al gobierno a través de decreto, realizar dichas reducciones al presupuesto, operación que corresponde realizar al alcalde en el ámbito territorial.

23. Dicha postura fue analizada por la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Caldas, en donde se acotó que: “... la competencia en materia de reducción de presupuesto la tiene asignada el alcalde, al advertirse que esa actuación no está relacionada con una modificación del presupuesto, sino con su ejecución .”5. Posición que fue reiterada por esta Sala de Decisión mediante sentencia del 8 de noviembre de 2024 dentro del proceso radicado No. 170012333000-2024-00217-00.

II.II.III. Conclusión

24. Los artículos 1 y 2 del Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2024 "Por medio del cual se modifica el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Belalcázar Caldas, para la vigencia fiscal del año 2024 producto

5 Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión. Sentencia del 29 de

medio del cual se modifica el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Belalcázar Caldas, para la vigencia fiscal del año 2024 producto

5 Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión. Sentencia del 29 de agosto de 2024.9

de la asignación del sistema general de participaciones, propósito general”, es inválido por cuanto la competencia en materia de reducción de presupuesto la tiene asignada el alcalde, conforme a lo establecido en los artículos 127 y 128 del Acuerdo 009 del 27 de agosto de 2011.

25. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero: Declarar la invalidez de los artículos 1y 2 del Acuerdo 021 del 25 de noviembre de 2024, "Por medio del cual se modifica el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del municipio de Belalcázar Caldas, para la vigencia fiscal del año 2024 producto de la asignación del sistema general de participaciones, propósito general”, expedido por el Concejo de Belalcázar.

Segundo: Comunicar esta determinación señor gobernador del departamento de Caldas, al presidente del Concejo y al alcalde de

Belalcázar - Caldas.

Tercero: Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Por la Secretaría hacer las anotaciones pertinentes en el portal web “Samai”.

NOTIFÍQUESE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión, según consta en acta de la fecha.

Firmado electrónicamente

JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ

Magistrado Ponente

NOTIFÍQUESE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión, según consta en acta de la fecha.

Firmado electrónicamente

JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ

Magistrado Ponente

Firmado electrónicamente

DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO

Magistrada

Firmado electrónicamente

AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN

Magistrado